深圳釋放政改信號

深圳此輪以“民主政治”切入的政治體制改革嘗試，目前只是處于“敘事”階段，離操作層面還有一段距離

曾作為中國經濟改革試驗場的深圳，在特區成立28年之際，于短短一月內推出兩份改革綱領性文件，首次釋放出系統性的政治體制改革信號。

5月22日，深圳市政府網站推出《深圳市近期改革綱要》征求意見稿，包括政治、經濟和社會文化諸領域提出19條改革內容，前八條均指向國家權力機構的體制改革。

其中，黨內民主和基層民主、改革人大代表和政協委員產生機制等表述，尤受外界關注。

與此相應，6月7日，中共深圳市委四屆十次會議討論并通過了《關于堅持改革開放推動科學發展努力建設中國特色社會主義示范市的若干意見》（下稱《若干意見》），提出有關發展社會主義民主政治和推動政治體制改革的條文，尤其著眼于干部提名、選拔方式的改革。

在中國經濟體制改革踐行30年之后，由于經濟重心的轉移，長期處于改革前沿的廣東省漸失動力。同時，南方相對封閉的地方政治生態，在經濟發展之后形成穩態的利益格局，對進一步的改革產生阻力。作為當年最為成功的經濟特區，深圳近年來雖屢屢在政治、社會領域提出改革思路，卻成效不彰。

選擇從當下中國最為敏感的民主政治切題，釋放基層參與的愿望和力量，能否打破地方發展僵局，進而再為全國范圍的政治體制改革提供鏡鑒？這或許是地方主政者正在思考的問題。

《財經》記者獲悉，深圳此次提出的改革綱要，在當地已引起較大爭議，目前正在修改之中，與之相配套的實施方案短期內亦難以出臺。

“深圳19條”

《深圳市近期改革綱要》征求意見稿（下稱《綱要》），亦被稱為“深圳19條”，緊扣“民主政治”和“服務型政府”，從人大代表選舉、干部選任、黨內民主、司法改革、反腐敗等19個方面提出了系統性改革意向。輿論則普遍關注官員選任、人大代表選舉等關乎政治制度改革的具體內容。

“這是深圳首次嘗試對國家權力機構進行體制上的變革，首次提出把民主政治放在第一位。”深圳大學中國政治研究所所長黃衛平告訴《財經》記者，2001年以來，深圳幾乎每年都進行一定范圍的改革。“但嚴格說來，此前的改革只在經濟或行政管理領域內動作。”

在黨內民主方面，《綱要》提出“全面實施區級黨代表大會常任制，探索試行黨代表大會代表任期制度”，并“在黨內選舉中引進競爭機制”。

在區級人大換屆或代表補選中，《綱要》提出開展部分區人大代表的直選，增強民意基礎。政府擬設立專項資金，支持設立人大代表工作站，及時反映基層群眾的訴求，暢通民意反映渠道。

《綱要》還提出，深圳下一步擬推市長差額選舉。為積累經驗，擬先期“在區政府換屆中試行區長差額選舉，擴大副區長選舉的差額數量，候選人在一定范圍內進行公開演講、答辯”。

針對公眾意見最大的反腐敗問題，《綱要》提出，將借鑒香港廉政公署模式，創新該市反腐廉政的工作機構和運作模式。同時加快輿論監督立法，確保新聞媒體的采訪權和自主權。

《綱要》還表示，將學習香港、新加坡經驗，建立“行政三分制”（行政決策權、執行權、監督權既適當分離又相互協調）的運行機制。

“很多動作別的省市早就嘗試過，有的地方動作幅度甚至更大。但深圳是第一個系統性地提出改革措施，而且設定了路線圖和時間表。”黃衛平表示。

據悉，《綱要》在推出之前，已醞釀七個月之久。今年3月全國“兩會”期間，來自深圳、香港、北京、重慶等地的20余名全國政協委員聯名提交了一份提案，呼吁中央進一步授權經濟特區在新一輪改革戰略中發揮作用，特別是授予深圳經濟特區在行政管理體制、社會管理體制改革方面創新和突破的權力。

提案認為，行政管理改革難度和風險大，如授權深圳先試點，探索經驗，放手去闖，可以為全國性改革積累經驗，提供示范。但提案仍停留在呼吁層面，對于特區政治體制改革的目標和實施方案，并未有深入論述。

今年3月30日至31日，新任廣東省委書記汪洋赴深圳調研，要求深圳“繼續發揚敢闖敢試的精神，拿出‘特’的意識、‘特’的思考和‘特’的措施，努力建設中國特色社會主義示范市”。

“不可否認，《綱要》的一項重要目標，是落實汪洋關于深圳‘建設中國特色社會主義示范市’的講話精神。”黃衛平說。

深圳市長許宗衡對《若干意見》的起草情況進行說明時也表示：“《若干意見》本身就是解放思想的產物，體現了深圳解放思想的最新成果。”

動力與契機

對于深圳市而言，此輪改革向政治體制領域探路，其動力是自上而下的。

目前在理論層面，國內各界對政治體制改革的必要性多有共識，但對改革的時機和路徑卻難以統一。深圳一位學者認為，改革30年以來，地方勢力、部門或個人利益已成為中央深化改革的嚴重阻礙；惟有放權于民，加強黨代表、人大代表的權力，推行包括選舉在內的民主政治，支持行業協會、工會等各類社會組織的發展，方可逐漸形成有效的制衡力量。

深圳市政府一位官員向《財經》記者表示，他的大多數同僚們都對政治體制改革缺少興趣。“中國的政治環境主要由官員掌控，而最能體現官員價值的方式就是能否升遷。”這位官員稱，在深圳這樣的經濟發達地區，官員通過發展經濟、搞好關系即可升遷。而政治體制改革風險較高，“收益”卻不可預期。

有鑒于此，汪洋在發動“思想解放”宣傳動員的同時，迅速將工作重點切入吏治。6月2日，廣東省委公布《廣東省市廳級黨政領導班子和領導干部落實科學發展觀評價指標體系及考核評價試行辦法（征求意見稿）》（下稱《試行辦法》），通過近百項指標，對省市級黨政領導班子、領導干部進行政績考核。

被考核對象分為三大類，一是地級以上市黨政領導班子和領導干部，市法院院長、市檢察院檢察長；二是省直部門領導班子和領導干部；三是機關作風。廣東21個地級以上市被劃分為四個區域，即都市發展區、優化發展區、重點發展區和生態發展區。

打破“唯GDP標準”成為這一考核體系的重要特色。針對不同的發展區域，考核囊括了經濟發展、社會發展、人民生活、生態環境四個方面的指標，而經濟發展指標只占30％左右的比重。

信號與實踐的距離

就目前來看，雖有上級推動，深圳政改仍處于試探性的信號釋放階段，《綱要》內容的草擬過程亦顯得小心翼翼。

“又要出新意、對全國有示范意義，又不能出格，”數位參與《綱要》擬訂的知情人士在接受《財經》記者采訪時均表示，《綱要》的起草凝聚了深圳政界及學界的智慧，堪稱“煞費苦心的設計”。

所謂“不能出格”，系指不能突破現有制度框架。因此19條改革綱要均非制度創新，而是對現有制度文本的落實。“這是一份非常平實、注重實效的方案。”深圳大學管理學院教授馬敬仁評價說。

“從這個角度上，你可以說它沒有新意。但在中國，實踐創新同樣重要。”黃衛平說。

在這位政治學者看來，中國制度化的民主程度并不低，無論是《憲法》還是《選舉法》，均充分考慮了公民的政治權利。如《選舉法》第二條，即規定基層人大代表“由選民直接選舉”；在代表的產生上亦規定，各政黨、各人民團體，可以聯合或者單獨推薦代表候選人。

但在實踐中，這些規定從中央到地方都很難踐行，以致2003年當北京及深圳選民聯名推薦人大代表候選人，成為轟動一時的新聞。這種“有法無實”的現象，很大程度上緣自相關立法多為姿態性概述，并無實施細則。

《綱要》顯示，深圳對當前發展中的障礙及體制弊病有較清晰的把握。“十七大提出要‘讓人民當家作主’，怎么實現這一點呢？必須加強黨代表及人大代表的實權。”黃衛平告訴《財經》記者，《綱要》提出“在黨內選舉中引進競爭機制”、“開展部分區人大代表的直接競選”等條例均大有深意。

“基層代表直選才有機會選出更能代表民意的人，而同級政府領導及上一級人大代表又由他們投票選出，這樣一個經由民主政治帶來的制衡官場潛規則的機制，就有可能發生作用。”他說。

《綱要》對社會組織的重視亦切中要害。“在今年全國‘兩會’上，有代表提出修改《社團登記管理條例》，釋放民間力量，這都是為了推進民主政治的考慮。” 中國社科院政治學研究所副研究員王焱告訴《財經》記者。

深圳大學馬敬仁也提出，從中國當前改革局勢看，“民主政治”是一個最佳突破口。“只有讓公民參與到政治管理中來，才最有可能啟動下一步改革的動力，挖掘改革潛力。”

然而，深圳這輪政治改革，目前仍只是處于“敘事”階段，離操作層面還有一段距離。深圳市政府一位局級官員告訴《財經》記者，“目前還不是改革的最佳契機點。”曾多次參與審議上述文件的深圳市社科院院長樂正對此表示認同，“估計一年內很難有大的動作和配套方案出臺。”

“看一個地方是否下定決心改革，不在于綱要文件，而在于有無可操作的實施細則。”前述深圳市官員表示。

多位當地政界及學界受訪者表示，深圳此次政改能否有效推進，“關鍵看省里和中央的態度。”他們認為，深圳市此次“未做先說”，意在“以觀后效”。

“大家希望看到中央有更明確的思路，哪怕明確表示允許深圳先行先試、‘摸著石頭過河’也是好的。”樂正說。■