解析７３００億養老基金結存

以往挪用個人賬戶用于現收現支形成的巨額空賬未回補，統籌的養老基金巨額結存卻不斷膨脹，后者更面對巨大的保值壓力

多年來，中國養老金發放缺口盡人皆知。據以往社保部門透露，中國每年征繳的養老金收不抵支，當期發放一般都存在數百億元甚至上千億元的缺口。

為此，各地不得不挪用個人繳費力保當期養老金發放，以至于個人賬戶出現近萬億元“空賬”，愈顯出養老金出現收支缺口的無奈。

正是在這樣的背景下，人力資源和社會保障部宣布中國社保基金出現大幅盈余，引起了諸多好奇和關注。

6月12日，人力資源和社會保障部在其網站上公布2007年全國社會保險情況的統計數據。截至2007年末，全國五項社會保險基金累計結存額總計已超過1萬億元。

具體而言，全國城鎮職工基本醫療保險基金累計結存2441億元；失業保險基金累計結存979億元；工傷保險基金累計結存262億元，儲備金結存33億元；生育保險基金累計結存127億元。養老保險一項歷年累計結存額高達7391億元，其中2007年結存1869億元，和上年相比又有大幅增長。五險匯總，2007年年末，全國社保基金總計累計結余額達10254億元。

萬億元結存由來

當然，在全國范圍內，社保盈余也是苦樂不均。

《財經》記者了解到，巨額結存主要來源為東南部沿海發達省市，其中尤以廣東省為代表，僅養老保險基金的結余額度已有上千億元。此外，浙江省企業基本養老保險基金累計結余，至2005年就已達到300余億元。

而對于中西部各省市區而言，雖然近年基金收入有所增長，但結存數額仍相對偏少。以養老保險基金為例，個別省份仍需要中央、地方兩級財政的支持，以確保當年發放。

據人力資源和社會保障部有關人士向《財經》記者介紹，之所以產生如此巨額的社會保險基金結存，一方面得益于各地的經濟增長；另一方面，在很大程度上與近年來社保部門力推征繳“擴面”有關。各地社保部門不斷擴大社保基金征繳的范圍，參保人數每年都有穩定增長。其中，僅養老保險參保人數每年增長上千萬人。

不過，該人士也表示，按目前進展，繼續“擴面”的空間已經十分有限，“各地有能力參保的企業基本已經納入社保范疇；此外，一些自由職業者、個體經營者或者農民工等，是否參保仍是自愿，如果沒有新的鼓勵政策，很難全部納入社保體系。”

他還解釋，對于廣東而言，社保基金的巨額結余也與當地人口結構有關。例如，深圳的結存額在廣東省內相當高，約有數百億元。之所以如此，很大程度上是因為深圳人口總體年齡較為年輕，“繳費的人多，領錢的人少”。未來隨著人口總體年齡的增長，基金的結構還會發生變化。

同時，廣東等地大量農民工也被納入社保范疇。由于社保不能異地轉移，導致大量農民工退保。但退保后，農民工只能帶走屬于個人賬戶的基金，統籌賬戶基金雖名義上是企業為農民工所繳納的，但不能劃歸個人，只能仍留在參保地。這也是構成當地社保基金結存額大幅增加的一個重要原因。

更值得關注的是，還有學者分析，中國社保繳費率，尤其是養老保險的繳費率與國際水平相比偏高。近年來，隨著各地收入水平的提升，社保部門也在不斷提高參保人員的待遇水平，但相對于繳費水平而言仍顯不足。這在某種程度上致使社保基金大量結存。

尤其對于東部發達省份而言，當地工資水平較高，且退休人員待遇的絕對值也相應較高，但其養老金水平占當地社會平均工資的比例（替代率）卻往往低于中西部省份。

結余與欠賬并存

在某些業內專家看來，社保基金結存額膨脹的同時，問題也在不斷積累。

事實上，中國社會保險基金實行嚴格的管理辦法。為保證基金安全，投資方式只允許存銀行、買國債。隨著CPI的一路走高，上萬億元資金其實更像一個“燙手山芋”，很難避免巨大的貶值壓力。

與此同時，中國現有社會養老保險體系，卻又存在對參保職工的巨大欠賬。

上世紀90年代初，中國對養老保險制度實行轉軌，形成了企業和職工共同繳費、統籌賬戶和個人賬戶結合的制度格局。其中，統籌賬戶主要由企業為職工繳費形成，當期繳費用來支付當期退休者的退休金，原則上不做積累，使用時也不對應到人。個人賬戶原則上由職工個人繳費形成，不用做當期退休者的養老金支付，而是積累下來，與繳費職工一一對應，待其未來退休后支取。

根據這項制度安排，統籌賬戶本應與個人賬戶分賬管理，但轉軌后各地均未實現分賬。由于轉軌前參加工作的“老人”和“中人”并無繳費積累，國家財政又未能一次性對其做出補償，加之老齡化加劇，退休者日益增多，國家對“老人”和“中人”便形成了巨額的歷史“債務”。

在統籌賬戶和個人賬戶未實現分賬管理的制度安排下，對上述歷史“債務”，社保部門便得以通過偏高的繳費率，將其轉嫁到企業和正在工作的年輕一代頭上；同時還動用轉軌后新一代人繳納的“個人賬戶”基金，以保證當期的養老金發放，使得轉軌后“個人賬戶”有名無實，形成“空賬”運行。

為消除空賬，償還歷史欠賬，本世紀初以來，中央和地方財政共同注資，展開了做實“個人賬戶”的國家試點。

截至2007年末，相繼參與試點的遼寧、吉林、黑龍江、天津、山西、上海、山東、河南、湖北、湖南、新疆11省區市，共積累基本養老保險個人賬戶基金786億元，比上年末增加301億元。

從統計數據看，各地基金收支狀況已比轉軌之初改善良多，基金不斷結余。一些專家透露，各地本可借此加大做實個人賬戶試點的力度。但由于個人賬戶做實試點啟動后，這些年國家并沒有出臺相應的投資管理辦法，從保值增值的意義上來說，做實與否差別不大，反而又增添了管理賬戶的巨大麻煩，地方政府并沒有積極性。況且，做實賬戶還需要地方財政大量注資，這對于各地方政府而言，也是一個不小的“負擔”。因此一些地方政府寧愿大量基金在統籌賬戶沉淀下來。

如此情況下，上述巨額基金結余，其實主要來自統籌賬戶和個人賬戶合并管理的大賬戶。而個人賬戶仍然存在大量的“空賬”。

因此，另據一般估計，即便目前賬戶結余較多，一旦開始做實，隨著做實賬戶比例從3％逐步擴大到8％，部分基金結余充沛地區仍有可能出現“保發放”基金缺口，這也導致地方政府對做實個人賬戶心存顧慮。

此外，全國總體基金結余雖多，但各行政區苦樂不均，結構很不平衡。各地基金實際上仍掌握在各地方政府手中，中央政府并不能直接調用。一些比較落后的省份仍需要中央財政轉移支付保證當年養老基金的發放。

對此，也曾有專家提出，基金統籌層次越高，抗風險能力也越高，若能將各地養老基金統籌使用，也就能在盡量減少中央財政支出的前提下，緩解部分地區“保發放”的緊張。

不過，全國各地社保基金統籌層次總體偏低，社保養老基金省級統籌進展緩慢，相當數量的省區尚未實現省級統籌，不少地方基金統籌層次僅限于市縣一級。

截至2007年底，全國僅有北京、天津、吉林、黑龍江、上海、福建、重慶、云南、陜西、甘肅、青海、寧夏、新疆13個省區市實現了省級統籌，其他省區市仍在探索和觀望，全國統籌更遙遙無期。

由此，在中央和地方財政注入巨資彌補“欠賬”的同時，社會保險基金尤其是養老基金的巨額結存卻又不斷膨脹。

制度隱憂

針對目前巨額空賬和基金結余并存的現象，有業內人士表示，只有當有關地方政府將個人賬戶逐步做實，至少要記賬明晰，才能夠摸清各地養老基金或結余或空賬的真實情況。目前做實個人賬戶試點的“擴面”雖然仍在繼續，但實質性的操作進展甚是緩慢。

2007年，原勞動和社會保障部、財政部下發了進一步擴大做實個人賬戶試點的文件。

文件指出，江蘇、浙江等經濟較為發達的省份，可在中央財政不實行注資的前提下，自費開展做實個人賬戶試點。不過，到目前為止，這幾個養老基金結余額度最高的省份，做實賬戶的試點仍處于前期準備階段，最終方案仍未確定。

其中，浙江省原計劃從2006年1月1日起做實個人賬戶，但國務院確定浙江省屬于“自費改革”范疇后，計劃便有所推遲。

江蘇省政府則選擇了在較小范圍內先行試點、再擇機向全省推開的過渡性方案，先期計劃僅在省直管行業單位和江陰、張家港、吳江、昆山、太倉、常熟、丹陽、揚中、江都九個縣（市），開展做實養老保險個人賬戶試點。

江蘇勞動保障部門有關官員解釋，整體做實雖有利于全省范圍內有關政策的制定和業務操作系統的統一，但相當一部分市縣的養老保險基金將遇到較大壓力，地方政府和財政投入恐難維持，因此選擇省內各地分批做實。

此外，各地已經展開的做實個人賬戶試點當中，也存在不少尚未明朗的具體問題。

據有關人士透露，在各試點省份，對于個人賬戶管理責任人究竟是誰，現有政策并未做出具體規定。由于做實個人賬戶須各級財政注資，個人賬戶基金的歸集其實存在社保部門和財政部門兩個途徑，財政補貼資金若不與社保部門歸集款合并，必然存在相互割裂的兩個賬戶。由此，一些省份的社保部門對個人賬戶的記賬、收益計息、財務核算等工作并未進入實際操作程序。

同時，隨著試點工作的進一步開展，財政注資的額度越來越大。但目前經濟形勢令購買國債和協議存款相繼出現困難。據了解，山西、天津、山東、上海、湖北、河南等省市地方做實資金尚存在財政專戶，并沒有進行投資運營。如不及時運營，則會導致基金貶值，做實個人賬戶試點有可能失敗。

對此，有人力資源和社會保障部官員在公開場合指出，做實個人賬戶工作形勢十分緊迫。

該官員提出，現在離專家預計的到2035年中國進入老齡化的高峰還剩不到30年的時間，而實現養老保險制度模式轉換，或者說要使“統賬結合”模式充分發揮作用，至少需要30年的周期。目前全面做實個人賬戶的最佳時機一旦錯過，將很難彌補。

《財經》記者獲知，人力資源和社會保障部已會同財政部等有關部門，完成了個人賬戶資金的投資運營管理辦法的草案，目前已向有關機構和部門征求意見，將適時上報國務院。■