循環經濟剛上路

《循環經濟法》二審，爭議多多，中國循環經濟距離成熟期尚遠

間隔近十個月后，2008年6月24日，在北京舉行的十一屆全國人大常委會第三次會議上，《中華人民共和國循環經濟法（草案）》（下稱《草案》）迎來了第二次審議。

這是一部被不少人寄予厚望的法律。原國家環境保護局局長、前全國人大環境與資源保護委員會（下稱環資委）主任委員曲格平此前接受《財經》記者采訪時就認為，中國在未來數十年能否在這部法律的框架下真正建立起成熟的循環經濟，將關系到整個國家的全局和長遠。

根據《草案》的解釋，循環經濟是指在生產、流通和消費等過程中進行的減量化、再利用、資源化活動的總稱。具體表現為“資源—產品—再生資源”和“生產—消費—再循環”兩種模式。《草案》稱，通過規范生產、流通、消費過程，制訂激勵措施和相應的處罰刑責，最終能夠達到“以較小發展成本獲取較大的經濟效益、社會效益和環境效益”。

他山之石

“一個年產800萬噸到1000萬噸鋼的鋼鐵聯合企業，如全部回收余熱、可燃氣體等，按熱值計算可供一個80萬千瓦發電廠所需的能源；如全部回收固體廢物，可滿足生產300萬噸水泥所需的主要原料。”這是2007年8月26日環資委副主任委員馮之浚在對《草案》作初審說明時所舉的一個例子。

當然，中國科學院城市環境研究所郭青海博士在接受《財經》記者采訪時表示，中國要真正達到這樣的理想狀態，目前幾乎是不可能的。但在他看來，中國作為資源利用的大國之一，不能再僅僅關注“經濟發展，擴大內需”，而要將目光投向資源的循環再利用，這樣才有可能讓“經濟利益和環境保護能達到雙贏”。

早在19世紀70年代，歐美一些國家的環境經濟學家們以及決策者，就已經開始關注循環經濟問題。上世紀70年代初期，美國新澤西的伍德伯里市（Woodbury）成為第一個全面實施“廢物循環”措施的城市。到了20世紀末，隨著主要發達國家由工業生產所帶來的生態危機日益突出，循環經濟受到越來越多的重視。

美國環保局（EPA）負責資源回收和廢棄物再利用項目官員拉提莎皮特薇（Latisha Petteway）對《財經》記者表示，在生產過程中減少廢棄物的產生，并加強生產后廢棄物的管理，就能夠有效減少原料和能源的需求，從而達到保存自然資源、減少溫室氣體排放的目的。

“例如，利用新纖維生產一張報紙的能耗，是使用再生纖維所需能耗的二倍；累積起來，將會是一個巨大的能耗數字。”她對《財經》記者解釋說。

以日本為例。2000年，日本工業廢棄物填埋場所的平均可利用年限僅為3.9年；與一般廢棄物填埋場所如生活垃圾的填埋場可利用年限相比，僅相當于后者的四分之一。這就意味著，如果工業廢棄物不能加以循環利用，僅僅簡單的填埋也意味著沉重的負擔。

因此，德國、日本、美國和歐盟等開始進行一系列相關立法。德國于1996年10月頒布的《循環經濟法》就明確規定，生產中必須避免產生廢物，對原材料或能源進行充分利用；在兩者都難以實現的情況下，才允許在環境能夠承受的范圍內對廢物進行清除。

“這意味著生產者在研制新產品時，就要考慮廢物的清除問題。”牛津大學環境中心環境變化研究機構研究員布蘭達博德曼（Brenda Boardman）對《財經》記者說。

從“微觀”起步

在相當長的一段時間內，“循環經濟”概念在中國一直未得到有關部門足夠重視。郭青海對《財經》記者表示，一方面，是因為中國過去很長一段時間內仍處在“發展經濟，擴大內需”階段；另一方面，則是技術、執行和管理成本的問題沒有得到完全解決。

不過，考慮到可持續發展的重要性，在聯合國環境規劃署（UNEP）的幫助下，中國也開始從微觀的企業層面的清潔生產方面著手。1993年，國家環保局和原國家經濟貿易委員會在上海聯合召開第二次全國工業污染防治工作會議，明確提出工業污染防治必須從“單純的末端治理向生產全過程控制轉變”。這次會議被認為是中國推行清潔生產的起點。

隨著一批批清潔生產試點企業以及試點城市的誕生，“節能減排”、“清潔生產”、“循環再利用”等詞匯開始為人們所熟識。

試點城市之一是位于河南省北部的鶴壁市，一座典型的依煤而建的資源性城市。近年來，該市有關部門在資金、稅收、收費、土地等方面對發展循環經濟給予傾斜。市財政部門每年拿出1500萬元設立循環經濟發展專項資金，用于循環經濟項目貸款的貼息和獎勵；對資源綜合利用達到規定比例的企業，根據不同產品減半征收或即增即退增值稅、五年內減征或免征所得稅等。

目前，鶴壁全市100多家煤礦被整合成31家，每年二氧化硫減少排放400多噸。從2005年開始建設的礦井水綜合利用項目，可全部處理全市煤礦當年產生的礦井水，并滿足三座電廠冷卻水的需要。

然而，在全國逐漸意識到資源循環利用重要性的同時，相關法律卻遲遲未能出臺。作為“循環經濟”的前身，《中華人民共和國清潔生產促進法》直到2002年6月底才正式頒布實施。這部法律并不足以支撐整個循環經濟的架構，因為在業內人士看來，循環經濟這個概念所涵蓋的內容遠遠超過清潔生產。

中國政法大學環境資源法研究所所長王燦發在接受《財經》記者采訪時強調，《清潔生產促進法》主要強調企業生產的“減量化”，“管轄范圍比較窄，只管生產過程”；《循環經濟法》則包括了從生產、流通到消費的整個過程，既包括前期項目的建設、原料的選擇，也包括生產過程中的“節能減排”以及生產后廢物的循環再利用等。

在前全國人大環資委主任委員曲格平看來，以循環發展模式代替傳統的線形增長模式，不僅可以更有效地利用資源，提高鋼鐵、電力、水泥等高能耗行業的企業經濟效益，更是從根本上解決中國經濟發展和資源環境約束之間矛盾的必由之路。2005年7月22日，在《國務院關于加快發展循環經濟的若干意見》出臺后，環資委便正式啟動《草案》的起草工作。

2006年，受國家發改委的委托，中國政法大學和重慶大學法學教授共同組成的起草小組開始了《草案》制訂工作；與此同時，環資委同時委托清華大學、中國人民大學等單位的專家，起草了另一份“專家稿”。環資委將這兩份草案合在一起，最終形成了于2007年7月上報國務院法制辦的《草案》。

2007年8月26日，《草案》經由人大法工委，正式提交十屆全國人大常委會第二十九次會議進行第一次審議。之后，有樂觀人士認為，最遲到2008年一季度，《循環經濟法》就有望出臺。

然而，一直到了今年6月下旬，《草案》才進入二審。究其原因，知情人士對《財經》記者表示，除了人大換屆的因素，對《草案》部分內容的爭議，是導致立法進程相對遲緩的重要原因。

在中國政法大學環境資源法研究所所長王燦發看來，由于受中國“宜粗不宜細”傳統立法理念的影響，這部僅有20頁的《草案》，仍然或多或少存在著“規定很廣，但具體執行起來比較困難”的弊端。

據《財經》記者了解，目前國務院已對循環經濟立法制訂了《關于加快發展循環經濟的若干意見》《關于落實科學發展觀加強環境保護的決定》等一系列具有指導性作用的綜合性文件；同時，對《草案》中規定的制度和措施，國務院及其有關部門已制訂了如《節能中長期規劃》等64套配套法規和文件。但仍然還有26項重要的配套法規和文件迄今仍未出臺，其中，就包括《廢棄電器電子產品回收處理管理條例》、《包裝物回收利用管理辦法》、循環經濟評價指標體系等。

另一個普遍受到質疑的，就是《循環經濟法》出臺之后，法律的具體執行和監管究竟由誰負責。

據了解，《循環經濟法》將由發改委主要負責執行，環境保護部門等僅起到輔助作用。北京大學法學院教授汪勁在接受《財經》記者采訪時表示，發改委作為主導國家宏觀經濟的部門，行政權力和執行力的確較其他部門要強，但在發改委現行架構中，并沒有一個單獨的執法機構，可以起到相應的監督處罰作用。

亮點和爭議

對于這一《草案》過于“超前”的指責，也同樣存在。如剛剛提交二次審議的《草案》，與初審時相比刪除了有關“對居民生活用電、氣、自來水等實行累進加價收費制度的規定”等三項條款。

全國人大法律委員會解釋稱，這有三個方面的考慮：一是國內很多低收入家庭對價格問題比較敏感，即使加價幅度不高，也可能影響其基本生活；二是從技術層面來說，每戶家庭用電、氣、自來水的基數不同，很難就此作出合理確定；三是很多城市已經實施類似措施，《草案》通過后按不同基數累進加價收費的難度將會增大。

對于上述說法，不少委員在6月24日的分組審議時提出了異議。他們認為，低收入家庭的問題完全可以通過相應的補貼政策加以解決；其他的技術性問題也并非原則性障礙。

整體而言，此次審議的《草案》仍不乏亮點。如要求縣級以上行政區域必須控制主要污染物排放、建設用地和用水總量，對高耗能、高耗水行業如鋼鐵、有色金屬、煤炭、電力、石油石化、化工、建材、建筑、造紙、印染等企業必須進行強化管理等。此外，《草案》還特別明確了生產者的責任延伸。

但《草案》依然沒有說明企業如果不對廢棄的產品或者包裝物負責回收或者再利用，將會接受何種處罰和行政追究。中國政法大學環境資源法研究所所長王燦發說，這是因為《循環經濟法》更傾向于采取如稅收優惠、優先貸款等激勵措施，來鼓勵循環經濟的發展， “先讓企業吃到甜頭，企業才能逐漸意識到循環經濟的好處。”

或許正是由于這些爭議存在，全國人大環境與資源保護委員會法案室助理巡視員王鳳春在接受《財經》記者采訪時透露，目前對《草案》的審議態度非常謹慎，在未來還可能出現幾次較大的修改，“能否盡快進入第三次審議的程序，并順利于年內出臺，仍是一個未知數。”

可以想象，循環經濟在中國要真正走向成熟，僅僅依靠一部法律也許仍不現實。以美國為例，除了制定相關法律，還建立了多種經濟激勵制度。目前，全美大約有7000個城市采取了“垃圾付費”計劃，通過征收高額的回收費用，鼓勵企業和居民自主循環利用資源。

美國還鼓勵建立專門從事廢物回收再利用的機構和企業。根據美國環保局提供的一份報告，到2001年，美國從事廢棄物回收利用的企業數量已達5.6萬多家，年度利潤總額達到2360億美元，為超過100萬的美國人提供了就業機會。

因此，對于中國而言，即使《循環經濟法》按照2008年立法計劃在年內出臺，中國循環經濟也還剛上路而已。■