“全民養老”知易行難

鄭州市把全市435萬未參保城鄉居民納入“城鄉居民社會養老保險”，構筑“低水平、多層次、廣覆蓋”的“全民養老”制度框架，但受到居民和政府財力的雙重限制

繼2007年初河南省鄭州市嘗試“城鎮居民醫保”之后，2008年7月1日，鄭州市勞動保障局發布新聞稱，該市自當日起啟動“城鄉居民社會養老保險”試點，主要覆蓋鄭州市現有16周歲以上、沒有養老保險的435萬人。

據《財經》記者了解，截至2007年底，鄭州市16周歲以上的人口中，共有96萬人參加城鎮企業職工養老保險。再排除黨政機關和事業單位職工，目前該市還有435萬人沒有養老保險。其中農村戶籍居民335萬人，占77％；城市居民100萬人，占23％。

因此，鄭州“城鄉居民社會養老保險”實際上是為該市300多萬農民和100萬城鎮未參保居民參加“社會養老”奠定了制度框架。

“主要針對兩類人群，一是60歲以上城鄉居民；二是勞動年齡段內的農民和收入不穩定的城鎮居民。企業職工則必須參加企業養老保險，一般不納入城鄉居民養老保險。”鄭州市勞動保障局養老保險處處長李永立告訴《財經》記者。

覆蓋城鄉統一標準

6月25日，鄭州市市長趙建才主持召開市政府常務會議，審議通過《鄭州市城鄉居民基本養老保險辦法（試行）》（下稱《辦法》）。6月27日，《辦法》在鄭州市委常委會上獲全票通過。2008年7月1日，《辦法》頒布。

《辦法》規定，凡是鄭州居民，不論身在城鎮還是農村，只要年滿16周歲以上，除了黨政機關和事業單位職工，凡不具備參加企業職工養老保險條件，都可以參加“城鄉居民養老保險”。不分城鄉居民，只要選擇同一個繳費標準，年滿60歲后都可領取同樣待遇的養老金。

和企業職工養老一樣，“城鄉居民養老”也要為參保者建立個人賬戶，且個人繳費全部納入個人賬戶。

建立個人賬戶，首先要確定繳費基數和繳費比例。按照《辦法》，此次“城鄉居民養老”的繳費基數為2007年鄭州市城市居民人均可支配收入和農民人均純收入的算術平均數。2007年，鄭州市城鎮居民人均可支配收入為13692元，農民人均純收入為6594元，兩者的算術平均數為10143元，這即為2008年該養老保險計劃的繳費基數。

為了適應參保者不同的經濟能力，《辦法》初步設定了七檔繳費比例。最低的為年繳費基數的6％，最高的為年繳費基數的85％。按照《辦法》制訂者的設想，一般的城鄉居民可選擇6％、7.5％、10％、20％、30％的比例繳費，而有條件的居民可按50％、85％的比例繳費。

根據繳費基數和繳費比例，就可算出年繳費額，至少每半年繳納一次。

除了個人繳費，財政也要對參保者予以補貼。而“城鄉統一待遇”在這個方面也有所體現。即無論是城市居民或農村居民，只要參保，鄭州兩級財政統一按當年繳費基數的1.5％給予參保補助。補貼比例與繳費多少脫鉤，沒有“繳得多補得多”的問題。

“城鄉統一待遇”還體現在將來養老津貼的發放上。城鄉居民參保后，滿60周歲可領取養老金。參保者除了按月領取個人賬戶養老金，政府還按月發給養老津貼。該津貼按照當年城鄉居民人均月收入的4.5％計算，亦與參保者選擇的繳費檔次無關。

據鄭州市勞動保障局提供的材料，之所以確定上述原則，主要是為了確保城鄉居民“人人平等享有經濟社會發展成果，體現社會公平”。由于政府參保補貼和養老津貼標準統一，城鄉居民的養老金最終取決于其選擇的繳費比例和繳費年限。

在關注中國農村社會養老制度改革的學者看來，鄭州市此次“城鄉居民養老”，同時也是農民社會養老的嘗試。鄭州市至今依然是農村人口占多數的省會城市。據鄭州市統計公報，截至2007年底，該市人口近736萬，其中農業人口433萬人，屬典型的“大城市帶大農村”。

鄭州市勞動保障局官員也對《財經》記者表示，此次城鄉居民養老保險，其實已把務農農民、城區農民等全部納入養老保險體系。盡管保障水平偏低，但已經給鄭州市農民參保提供了制度通道，至少從制度上實現了“老有所養”。

“此次城鄉居民養老，主要精力放在農村。有了這個制度，鄭州市未來不會再單獨搞農民社會養老保險。而隨著居民收入的提高，城鄉居民養老最終還是要與企業職工養老銜接。”鄭州市勞動保障局養老保險處處長李永立告訴《財經》記者。

自愿參保政府補貼

與企業職工養老保險必須“強制參加”不同，鄭州市此次城鄉居民養老保險實行“自愿參保”。

為了提高居民參保的積極性，鄭州市政府承諾給予“參保補貼”。

按照《辦法》，鄭州市城鄉居民養老的籌資，實行“個人繳費為主，經濟組織適當補助，政府給予補貼”。城鄉居民按照選擇的比例參保后，鄭州財政按當年繳費基數的1.5％給予補貼。

《辦法》規定，1.5％的財政參保補貼分為兩部分。其中1％計入個人賬戶，0.5％計入統籌基金。

以2008年參保為例，當年的全市城鄉居民養老的繳費基數為10143元，財政按照1.5％給予補貼，共計152元。其中的101元計入個人養老賬戶，其余51元計入城鄉居民養老的“統籌基金”。該補貼將隨著繳費基數的提高而逐年提高。

為了刺激60歲以上人員參保，鄭州市《辦法》還規定，年滿60周歲以上的城鄉居民，必須一次性繳納15年的養老保險費。而對在《辦法》實施后一年半內一次性繳納保費的居民，政府給予一次性參保補貼。年滿61周歲的參保者，政府補貼400元。每增加一歲，政府增加補貼400元。封頂線為74歲及以上的參保者，政府可一次性補貼5600元。

為了確保高齡老人的基本生活，《辦法》還同時規定，參保者如果按月領取養老金，只要超過70周歲，政府每月額外支付生活補助20元；年滿80周歲后，每月補助50元；年滿100周歲，每月給予100元的生活補助。

按照《辦法》，參保者不分男女，必須年滿60歲方可領取養老金。該養老金分為兩部分：一是個人賬戶養老金，每月標準為其個人賬戶的全部累積資金除以139個月；二是養老津貼，政府用上述統籌基金發放每月的養老津貼，標準為當年城鄉居民月均收入的4.5％。

以20％的繳費檔次為例，一個已滿60歲的參保者，2008年如一次性繳費15年，共需繳納保費30429元，相當于每月繳費169.1元。繳費后次月，參保者即可領取共計257元的養老金。其中，個人賬戶養老金為每月218元，政府每月養老津貼為38元。后者將隨著城鄉居民收入的提高而逐年提高。

這基本上是一個居民自愿參保、以個人賬戶為主的養老計劃，同時也是一個地方財政兜底的社會養老計劃。據鄭州市勞動保障局提供的材料，城鄉居民養老的“個人賬戶養老金由個人賬戶資金支付，當個人賬戶養老金不足以支付時，由統籌基金繼續支付。在統籌基金不足以支付三個月養老金時，同級財政要及時給予補足”。

目前，鄭州市16周歲以上、未參加養老保險的人口中，低于60周歲的共計361萬人；60周歲及以上的人口為74萬。在低于60周歲的361萬目標參保者中，鄭州市區人口為106萬人，而該市下轄縣市的相應人口為255萬。因此，從人口規模上看，該計劃覆蓋的重點為各區縣人口和低于60周歲的人口。

根據鄭州市勞動保障局的測算結果，2008-2009繳費年度，如果60周歲以下的目標人群中有20％參保，60周歲以上的人群有50％參保，涉及人口規模為109萬，需要增加財政投入3.89億元；加上0.97億元的70歲以上高齡居民的生活補助，總計耗資4.86億元。

而在2009-2010繳費年度，如果60周歲以下的人口中有25％參保，60周歲以上的50％參保繳費，另外50％享受養老待遇，涉及人口為167萬，加上高齡人員生活補助，需要財政投入5.58億元。到2012-2013繳費年度，該數字將增至8億元。

依照上述《辦法》，這些新增的財政投入，由鄭州市財政和區縣財政各分擔一半。而各級財政有義務逐步提高“城鄉居民養老保險”待遇。

兩重財力制約

鄭州市“城鄉居民養老”《辦法》一經公布，各地媒體即稱其為“全民養老”試驗。在鄭州市勞動保障局，該局也把2008年作為“全民養老年”，把推行“城鄉居民養老”作為核心工作。

去年初，鄭州市也曾在全國省會城市率先推行“城市居民醫保”，覆蓋了城市未參加企業職工醫療保險的人群。但是，由于繳費標準普遍低于城鎮職工醫保，而且屬于自愿參保，因此其醫療報銷待遇也低于城鎮職工醫保，僅比新型農村合作醫療的待遇高一些，只能算是一個低水平的“全覆蓋”。

事實上，鄭州市“城鄉居民養老”計劃，大體也是如此。它針對的只是除了企業職工、黨政機關事業單位的城鄉居民，其籌資比例和養老待遇既不能與黨政機關事業單位相比，也遠遠低于城鎮企業職工養老保險。

據鄭州市勞動保障局提供的材料，如果居民按照6％的最低比例繳費，年繳費水平只相當于城鎮靈活就業人員參加城鎮企業職工養老年繳費水平的13.76％；如果繳費比例提高至20％，只占靈活就業人員年繳費的52％。而城鎮靈活就業人員參加的養老保險，其繳費標準已經比一般的城鎮企業職工還要低。

相對較低的繳費標準，對應的是較低的養老金待遇。對城鎮企業職工養老而言，養老保險待遇主要分為兩部分：一是基礎養老金，職工每繳費一年就可計發退休當年月平均工資的1％，如果繳費20年就可得到月平均工資的20％的基礎養老金；二是個人賬戶養老金。目前按照年繳費基數的8％計算，由退休時的個人賬戶養老金積累總額除以139，即為每月個人賬戶養老金數額。

對鄭州市“城鄉居民養老”計劃的參保者而言，其實待遇遠低于城鎮企業職工。首先是基本沒有基礎養老金，只有地方財政按照每月人均工資的4.5％的養老津貼，與繳費年限不掛鉤；其次是個人賬戶養老金，由于繳費基數低于城鎮職工，施行中參保者選定的繳費比例也不會太高，這就必然造成其養老待遇大大低于城鎮企業職工養老保險。

《財經》記者采訪發現，鄭州當地城鎮居民大多還在觀望。這部分是由于相關的操作細則還沒有正式出臺，更主要的是養老待遇偏低，缺乏制度吸引力。而鄭州市勞動保障局官員也預計，該制度的推行肯定要有個過程，應不會太快。

《財經》記者采訪的多位鄭州市民也反映說，如果按照最接近城鎮企業職工養老保險的30％繳費，月繳費為253元；繳滿15年后，每月能領取的養老金合計只有366元。考慮到通貨膨脹，15年后每月366元根本無法保障基本生活。

而如果按照最高85％的繳費比例，月均繳費為718元，15年后每月可領取養老金968元。這個待遇看似比較高，但對鄭州市目前月均2000元的工資水平而言，繳費標準又太高。如果居民有此繳費能力，他就可以選擇“靈活就業人員養老”。

對鄭州市勞動保障局而言，上述問題也在預料之中。只是考慮到鄭州市各區縣的城鄉居民收入水平較低，而農民占比重太多，只能設定較低的繳費標準和繳費比例，以盡可能把農民和收入不穩定的城鎮居民納入社會養老體系。

記者了解到，制約該養老計劃推行的根本因素在于鄭州市政府的現有財力。據2007年鄭州市統計公報，該市2007年地方財政收入為277.6億元，但支出為299.3億元。雖然該市當年財政收入比上年增長37.2％，但財政支出的增幅卻為39％。在鄭州市勞動保障局官員看來，鄭州市財政能每年新增數億元做“城鄉居民養老保險”，已屬不易。

專家指出，鄭州市政府立足于建立覆蓋城鄉的社會保障體系，在全國省會城市，率先啟動“保基本、廣覆蓋，可持續、易銜接”的城鄉居民社會養老計劃，其初衷和方向應予肯定。尤其是把占中國人口70％的農民納入社會養老保障，一直是中國社會保障制度改革的重點和難點，其探索具有積極意義。

但專家也同時指出，社會養老保險從其本質上看，還應該是“強制參加”，而且應主要針對有工作能力的勞動者。由于中國社會保障體系的長期缺失，鄭州市此次把60周歲以上的人群納入“社會養老”，實屬“彌補歷史欠賬”之舉。

再者，由于鄭州市對勞動年齡以內的城鄉居民參保，設定了七個不同的繳費檔次，而且未來還要實現“城鄉居民養老”與“企業職工養老”、“事業單位養老”的復雜轉換，其操作難度相當之大，應對其管理難度和技術的復雜性有清醒認識，不可冒進。■