海南農墾大改制

全海南四分之一的土地和八分之一的人口，將被納入改制的整盤棋局

在向國務院遞交體制改革方案半年多之后，全國三大中央直屬墾區之一的海南農墾，即將開啟具有決定性意義的變革之幕。

6月18日，國務院審議并原則通過《關于推進海南農墾管理體制改革的意見》（下稱《意見》），決定按照政企分開、社企分離、建立現代企業制度的總體要求，深化海南農墾管理體制改革。

創建已有20年的海南省農墾總局是此次體制改革的主體。此前，這家總資產逾124億元的龐雜機構亦政亦企，投資人為國家農業部，行政管理則歸海南省政府，實行省部雙重管理。而按《意見》要求，海南農墾總局改制之后將交由海南省全面管理，“使海南農墾的體制融入地方、管理融入社會、經濟融入市場”。

這意味著，全海南四分之一的土地和八分之一的人口，將被納入改制的整盤棋局。就海南省而言，此次農墾改制成功與否，絕不僅取決于能向中央財政一次性要到多少埋單錢，因為由中央下放地方的改制注定是一場艱難的持久戰；就全局而言，農墾制度在中國特殊歷史時期形成并延續至今，農墾系統遍布全國而改制者稀少，海南如何以現代企業理念改造這一集政、工、農特征為一體的國有農業組織，極具試驗意義。

體制困局

海南農墾創建于1952年1月，前身是華南墾殖局海南墾殖分局，后改稱海南農墾局，劃歸海南行政公署管轄。1958年至1985年，海南墾區將毗鄰的大片農村陸續并入農場，以解決墾區發展用地與周邊農村的土地糾紛問題。

在這種特殊模式下，海南農墾膨脹為海南省最大的國有農業組織，下轄企事業單位183家，遍布全省18個市縣；擁有學校511所、醫療防疫機構95個、公安機構108個；在職和離退休人員共計 105.12萬人，占全海南總人口的八分之一；擁有土地總面積1282萬畝，約占全省土地面積的四分之一。

據海南省農墾總局干部吳頌恩介紹，海南省農墾總局（總公司）自1988年創立，為“兩塊牌子一套人馬”，亦政亦企。海南農墾在管理上劃分為三路：所有資產均歸農業部管理，各項財政補貼及辦公費用由財政部負責，而干部人事管理則交海南省負責。此外，海南農墾總局還在省內18個市縣設立了農墾辦事處。

歷史上形成的政企、社企合一的管理體制積弊已久。近年來，海南農墾在地方經濟中所占比重日益下滑。2005年，海南農墾對全省GDP貢獻為15％，2006年下滑至不足8％，年產值僅70.62億元。海南農墾的負債總額，則從1990年的21億元增至2006年的77.05億元。

長年低效運轉，也令海南農墾系統廣大職工陷入生活困境，收入遠低于地方平均水平。以教師為例，農墾系統現有教職工13121人，人均月工資930元，而海南省公辦中小學教職工月均工資為1808元。《財經》記者在海南農墾的三個農場看到，職工住宅在面積和質量上，均遠遜于當地農民的住宅。

因農墾收入遠低于地方，加上農墾與地方的土地確權不清，近年來，海南墾區發生了數十起農民搶占國有土地的群體性事件。因農場與地方的爭議，至2006年末，海南省有1350宗、42萬畝土地尚未確權，隱患重重。

困局當前，海南農墾從體制變革尋求發展空間已勢在必行。

內部改良失敗

“其實，海南農墾一直在提改革，但效果并不明顯。”一位參與農墾改革調研的海南省政府工作人員向《財經》記者介紹，自上世紀80年代起，對于海南農墾的定位與發展，各級領導和相關部門先后有過不同的考慮和動議。

最初流行的改革方案，一是主張解散農墾，將近百家國有農場下放市縣級政府管理；二是在墾區基礎上建立一個地級市，將農墾徹底地方化。但這兩種思路最終被否。

農墾系統最核心的資產為土地。與農墾之外的農地均為集體所有制不同，農墾系統的農地為國有劃撥，即“國有農地”，由農墾總局行使土地的所有權和流轉權。海南早年的改革思路，曾試圖將農墾轄下的國有農地劃歸地方國土部門管理，以抽離核心資產管理權的方式，推進“農墾地方化”。

1999年，海南省下發文件規定，農場土地由省國土部門設立土地管理派出機構進行垂直管理。2001年又下發通知，要求在土地管理派出機構成立前，農墾土地由所在市縣國土部門管理。由此形成現行的農墾土地雙軌制：地方政府握有土地行政管理權，農墾系統實施資產經營管理。

然而，在實踐操作中，因地方政府與農墾系統管理目標不同，“雙軌”管理協調難度頗大。其中一個重要原因，在于農墾和地方的土地占有量不平衡，海南農墾系統人均土地面積是地方的2.8倍，隨著土地資源趨緊，雙方矛盾日益尖銳。

由于種種原因和阻力，海南省政府至今未曾向農墾系統派出一個土地管理機構。事實上，由海南農墾總局成立的土地管理科，至今仍在履行對農墾土地的管理職能。由此產生的后果是，政企合一的海南農墾總局和海南農墾總公司，身兼土地管理人和用地人為一體，違法批地情況時有發生，土地資源閑置、浪費嚴重。

地方政府介入農墾改革而未果，海南農墾總局一度寄望內部改良。前海南省農墾總局局長吳亞榮對《財經》記者表示：“當時考慮到海南農墾大而全的實際情況，解散、撤銷都面臨很多現實困難，與其將負擔推給社會，不如由農墾通過自身發展來承擔。”

2004年以來，海南省委成立了農墾改革工作組，力圖通過內部重組，以產業化、集團化和股份化為重點革舊布新，包括進一步發展和完善“公司＋職工家庭”的雙層經營和統分結合體制；2005年，成立海南天然橡膠產業集團股份有限公司（下稱海南橡膠集團），嘗試打破以農場為主體的分散經營模式；同時，對墾區內資不抵債的二、三產業企業實行民營化改制。

然而，這一系列內部驅動的改良治標不治本，離預期目標差距甚遠。海南省一位官員對記者表示：“僅靠轉變經營方式，無法將海南農墾這頭遲鈍的大象引上正軌。”

2006年10月，全國政協常委、原國家農業部部長陳耀邦受全國政協有關領導委托，赴海南調研農墾改革。時任海南省省長衛留成指出，海南農墾改革需中央和地方合力方能順利推進。當年11月，國務院總理溫家寶在陳耀邦等提交的《海南農墾改革和發展情況調研報告》上作出批示，同意給予政策支持。

調研報告認為，現有的省部共管方式令管人、管事、管資產分離，企業責任主體不統一，無法統籌解決海南農墾的深層次問題。報告同時認為，農墾改革要成功，惟有從根本上解決政企合一模式，將現有龐大的社會職能逐步轉移地方，所以地方政府絕不能成為這場改革的旁觀者。

2007年3月全國“兩會”期間，溫家寶總理在視察海南省代表團時明確表示：“海南的農場遺留問題應該解決，待研究達成一致意見后，交由海南省統管，之后便可以進行大刀闊斧的改革。”

2007年5月，原海南省政策研究室主任、省政府副秘書長王一新火線受命，履新海南農墾總局局長，主導這場“重要意義堪比海南建省辦特區”的農墾大改制。

2007年7月，由國務院牽頭成立的海南農墾管理體制改革工作小組召開第一次會議，決定在當年10月底前，完成改革方案起草工作并上報國務院。

至此，海南農墾體制改革終于拉開序幕。

中央補助地方管理

《財經》記者獲悉，此次呈報國務院審批的海南農墾改革方案，成稿于2007年11月。此后雖經多次修改，但核心內容并無變化。

方案顯示，目前海南農墾存在的主要問題包括：社會負擔十分沉重，基礎建設嚴重落后，農田水利、農場道路、職工住房、飲水等基建設施與地方存在很大差距；民生問題十分突出，目前全墾區有高達29萬人的困難群體，歷史上農村并入農場造成職工的社保、養老、醫療等種種遺留問題未獲根本解決，不斷引發大規模群體性事件，已嚴重影響墾區乃至全省的社會穩定。

在陳述了種種管理體制癥結之后，海南省政府呈報國務院的改革方案提出，改革基本思路，是將海南農墾由目前的省部共管變成地方政府直管。改革將分三步走：

第一步，待國務院批復方案后，自2008年起重點進行農業部與海南省的交接工作。原由農業部授權管理的海南農墾國有資產，在海南省政府全面接管海南農墾后，由海南省政府授權海南農墾總局管理，并授權海南農墾總公司經營。

這一步的改革實質，是在將省部共管模式變更為省管模式的同時，繼續保持海南農墾行政體系的完整性。

第二步，計劃在五年過渡期內，逐步將農墾的社會事務和民生問題納入全省統籌，將海南農墾承擔的教育、公安、勞動就業、社區服務、公共衛生和基本醫療服務等社會職能逐步移交地方。

改革方案提出，爭取在2008年內完成農墾教育系統的剝離移交工作；隨后，在中央及地方財政支持下，將農墾職工的社會保障納入海南省統籌，填平墾區社保歷史欠賬，拉平與地方企業的差距。

第三步，推進農墾內部的政企分離，形成農墾總局和農墾總公司分離的組織架構。農墾總局將通過海南省政府授權，履行墾區內的行政管理職能。農墾總公司則按照現代企業制度籌建專業公司。

方案特別提出，要在海南墾區橡膠業的基礎上，建成全國最大的以橡膠為主業的現代農業產業集團。

對于此次改革的成本負擔，上報方案要求中央給予政策及資金支持，如享受中央企業分離辦社會職能的政策、國企改革改制政策，落實企業社會保障政策和住房公積金政策、“三農”政策等，并希望中央豁免海南農墾因自辦醫療、教育、社區等產生的債務。

在財政預算安排上，方案希望，農墾在剝離各項社會職能后，對按上年駐地標準測算需要的各類支出，懇請中央財政每年給予連續性補助；對于海南農墾的社保、教育、新農村建設和企業虧損申請破產等歷史遺留問題，希望中央財政給予一次性專項補助。同時，方案還懇請中央以2007年為基期年，對海南農墾以后年度上劃中央稅收同基期年相比的增量部分，補助海南省用于農墾發展生產。

“目前國務院僅是原則批復，上報的許多具體的補助數額還沒下文，但總體的改革思路及步驟應該已無懸念，基本與上報方案相符。”一位參與方案制定的人士向《財經》記者表示。

據悉，此次海南農墾改革得到中央支持，所獲財政支持來源有二：首先，原由農業部根據海南省農墾總局年度預算基數下劃的資金進入海南省財政后，按原渠道直接劃入海南省農墾總局，由后者按照現行財政資金管理的有關規定執行；其次，其上報的用于一次性清理舊債的專項補助40億元已獲原則同意。這筆補助由中央財政下撥后，將由海南省財政負責管理。預計在海南省全面管理海南農墾的頭三年，每年安排撥付10億元，后兩年每年安排撥付5億元。

為全國農墾改革探路

“錢當然重要，錢多了農墾轉制可以走得更快更穩，但農墾改制的關鍵不是錢多錢少的問題。”上任近一年的海南農墾總局局長王一新向《財經》記者表示，“我來農墾時是帶著豪情來的，但現在發現農墾確有它的復雜性。”

經歷了最初的磨合期之后，王一新將海南農墾的改革思路歸納為“四場戰役”。

第一是解決民生問題，營造良好的改革氛圍。這也是他過去一年內的工作重點，目前已初見成效。據悉，王一新上任以來，農墾用于解決民生問題的投入已近20億元。而據海南省政府信訪辦提供的數據，2007年底上訪的農墾批次人次已較上半年下降78％。

王一新的思路是，先保住民生才有穩定的局面。在爭取中央和地方財政支持的前提下，可將企業部分利潤及財政撥付更多地用于民生，使之不過分低于地方水準。“這樣才真正能把這些社會職能交出去，最終實現政企分離。”

改革的第二步，是全面推行橡膠園家庭長期承包責任制。海南農墾作為全國最大的天然橡膠生產基地，現有橡膠面積370萬畝，年產干膠20萬噸左右，面積和產量占全國的40％以上。過去由于所有權與經營權均在農場手中，橡膠農場職工對提高生產效率積極性較低，對橡膠資源沒有保護意識，甚至出現內外勾結盜竊橡膠的事件。鑒于此，海南農墾多年前即將膠林承包給農場職工個人，扣除應上繳定額后歸己。

但從整體看，長期承包制的全面推行落實并不盡如人意，許多農場在實際操作中早已將本應承包的膠林私下收回。究其原因，多在于各級農場領導的個人利益，他們將膠林收回后，或由自己經營或交與外人經營，農場職工并未獲得承包權。

“必須將膠林的長期承包推行到位，否則基層職工無法參與到這場制度變革中來。”王一新說。據悉，長期承包模式自2007年下半年在八個農場完成試點后，將于今年在海南全墾區鋪開。

改革的第三步，是爭取將海南天然橡膠股份有限公司運作上市，為海南農墾引進現代企業制度。

接下來的第四步，則是將農墾各板塊公司一步步做成海南的龍頭企業，“到那時，農墾的經營歸農墾公司，其他的社會性事務歸農墾總局，政、企完全分開的基礎也就打得差不多了。”

國務院發展研究中心農村部研究員崔曉黎向《財經》記者分析稱，海南農墾乃至全國農墾系統的改革，早在30年前就已提出，但進展并不順利。以海南為例，前后六任省委書記到任伊始，便將農墾改革作為頭項工作，均未取得明顯成效。究其原因，在于農墾改革根本不同于農村改革。農村改革起步時，并未面臨農墾系統這般政企合一的困局，村民小組、村委會這一級基層組織并不由財政供養，僅公社一級行政單位需由財政支付，所以只要一紙文件便可將土地承包責任制推廣開來，這中間成本并不高，反彈并不強烈。

相比之下，農墾系統是典型的政企合一機構，其所有行政單位及肩負社會職能的機構，全靠農場生產收益來支持，所以一旦推行政企分開，行政機構的反彈尤為強烈。此外，由于農墾職工也擔心政企分開會導致自己的身份變成農民，也對改革有所抵觸。

崔曉黎表示，海南農墾在中國農墾系統中并非規模最大者。與之相比，新疆農墾及東北農墾的改革更為艱巨，畢竟他們的經營實體業績不錯，改革動力不強。海南農墾改革若能成功，將為全國農墾系統改革找到突破點。無論日子是否好過，政企合一的陳舊農墾體制絕非長遠之計。

“此次中央愿意為海南農墾改制埋單，表明了中央對農墾改革的決心，也說明中央希望通過海南農墾改革，為全國農墾改革找到出路。”崔曉黎說。■