重定農(nóng)業(yè)水價(jià)

農(nóng)業(yè)水價(jià)改革以合理配置水資源的功能為目標(biāo)，但未來的水價(jià)上調(diào)必然是一場(chǎng)考驗(yàn)

六七月間，華南華北農(nóng)村陸續(xù)進(jìn)入夏播用水高峰。與此同時(shí)，一輪農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革試點(diǎn)也先期選取糧食主產(chǎn)省、區(qū)內(nèi)總面積約150萬畝的灌區(qū)陸續(xù)啟動(dòng)。

在全國用水總量當(dāng)中，農(nóng)業(yè)用水歷來占有絕大部分份額。近年農(nóng)業(yè)用水大約占全國總用水量的70％以上。灌溉是用水大戶，高效利用灌溉水正是緩解我國水危機(jī)的核心措施。

有學(xué)者表示，農(nóng)業(yè)節(jié)水投入很小、潛力巨大，如果農(nóng)業(yè)用水能夠形成良性循環(huán)的機(jī)制，將極大地優(yōu)化中國整體的水資源分配格局；而中國是一個(gè)灌溉大國，灌溉狀況的改善，無疑也有助于保障國家糧食安全。

改革起步

牽頭進(jìn)行此次試點(diǎn)的是水利部和財(cái)政部。改革的具體思路并非簡單的價(jià)格調(diào)整，而是分為三個(gè)步驟。

第一步，由中央和地方兩級(jí)財(cái)政補(bǔ)貼，農(nóng)民投工投勞進(jìn)行灌區(qū)末級(jí)渠系節(jié)水改造，減少農(nóng)民灌溉用水量；第二步，成立灌區(qū)農(nóng)民用水協(xié)會(huì)，將末級(jí)渠系工程的產(chǎn)權(quán)明確交付農(nóng)民用水協(xié)會(huì)，由其負(fù)責(zé)末級(jí)渠系的維護(hù)和用水管理；第三步，對(duì)灌區(qū)用水價(jià)格進(jìn)行調(diào)整，令其不但能夠覆蓋國家水利工程管理單位向末級(jí)渠系供水的成本，也能夠覆蓋末級(jí)渠系水利工程養(yǎng)護(hù)成本，并實(shí)行終端水價(jià)制， 由農(nóng)民向用水協(xié)會(huì)繳納水費(fèi)。

水利部財(cái)經(jīng)司副司長鄭通漢強(qiáng)調(diào)，先期的節(jié)水改造工程將大大減少灌溉過程中的用水損耗，因此改革一方面要調(diào)整水價(jià)，同時(shí)也要令農(nóng)民用水價(jià)格負(fù)擔(dān)有所降低。

雖然有關(guān)的政府官員均非常謹(jǐn)慎地避免使用“漲價(jià)”二字，但他們都紛紛表達(dá)了相似的觀點(diǎn)，即以往的農(nóng)業(yè)水價(jià)定價(jià)偏低，必然導(dǎo)致用水的浪費(fèi)，調(diào)價(jià)將有利于資源的節(jié)約使用。

事實(shí)上，有關(guān)試點(diǎn)工作自2007年起已經(jīng)啟動(dòng)，當(dāng)時(shí)確定的14個(gè)灌區(qū)試點(diǎn)規(guī)劃雖獲得審批認(rèn)可，但當(dāng)年未及投入實(shí)際運(yùn)行。今年確定的試點(diǎn)灌區(qū)又有所增加，實(shí)施方案至6月已陸續(xù)完成審批，因此下一步即將同去年確定的試點(diǎn)一道進(jìn)入規(guī)劃實(shí)施階段。

調(diào)價(jià)緣由

在水利部專家看來，中國農(nóng)田灌溉投入十分不足，日益成為農(nóng)業(yè)發(fā)展的瓶頸。與此同時(shí)，灌溉水利用系數(shù)低，用水浪費(fèi)，水價(jià)偏低，無法覆蓋水利工程管理成本，這是促使有關(guān)部門推動(dòng)農(nóng)業(yè)水價(jià)改革試點(diǎn)的主要原因。

水利部有關(guān)資料顯示，中國大中型灌區(qū)灌溉工程大多修建于上個(gè)世紀(jì)50年代至70年代，設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)低，質(zhì)量不高且設(shè)施配套不全。近年來由于缺乏后續(xù)投入，絕大多數(shù)工程已超過規(guī)定使用年限而未能及時(shí)更新改造，因此普遍老化損壞嚴(yán)重，灌溉效益衰減。400多處大型灌區(qū)骨干建筑物損壞率近40％，大型排灌泵站工程完好率不足60％。

灌區(qū)骨干工程如水庫、大型灌渠等設(shè)施產(chǎn)權(quán)屬于國有，骨干工程以下，灌溉用水需通過由規(guī)模不等的斗渠、農(nóng)渠、毛渠等末級(jí)渠系及配套工程輸往農(nóng)田。末級(jí)渠系的產(chǎn)權(quán)屬于“集體”。

目前，灌區(qū)末級(jí)渠系的老化、破損或不配套現(xiàn)象比骨干工程更為嚴(yán)重。灌溉系統(tǒng)常?！吧贤ㄏ露隆?，甚至沒有可用的渠道將水從骨干渠道輸往農(nóng)田，農(nóng)民不得不進(jìn)行“大水漫灌”。水利部調(diào)研發(fā)現(xiàn)，近三分之一大中型灌區(qū)水利用率不足35％；由于不能及時(shí)有效灌溉，三分之一以上灌溉面積為中低產(chǎn)田。小型灌區(qū)的情況更差，渠道和設(shè)施完好率平均不足50％。

專家指出，灌溉耕地的糧食產(chǎn)量是非灌溉耕地的2倍至4倍，大中型灌區(qū)灌排工程全部改造后，即使出現(xiàn)嚴(yán)重干旱，糧食畝產(chǎn)仍可提高100公斤左右。因此，要減少自然氣候條件對(duì)糧食生產(chǎn)的影響，最有效措施就是改善農(nóng)田水利設(shè)施和灌排條件，擴(kuò)大有效灌溉面積。然而，由于灌溉不暢，“十五”期間全國平均每年減少有效灌溉面積311萬畝。

灌溉保障滯后的直接原因就是投入不足。根據(jù)《全國大型灌區(qū)續(xù)建配套與節(jié)水改造規(guī)劃》標(biāo)準(zhǔn)，全國402處大型灌區(qū)和重點(diǎn)中型灌區(qū)骨干工程節(jié)水改造需1200億元，但中央財(cái)政連續(xù)九年投入僅100多億元。地方財(cái)政配套資金更難落實(shí)。

末級(jí)渠系名義上產(chǎn)權(quán)屬于“集體”，更難得到政府財(cái)政的投資。目前農(nóng)村“集體”產(chǎn)權(quán)歸屬十分模糊，既不屬于農(nóng)民，鄉(xiāng)鎮(zhèn)、行政村等基層行政體系也并不包含末級(jí)渠系管護(hù)和建設(shè)職能。以往末級(jí)渠系尚可由基層行政機(jī)構(gòu)組織農(nóng)民投工投勞進(jìn)行維護(hù)，但“稅費(fèi)改革”后，農(nóng)民對(duì)末級(jí)渠系的養(yǎng)護(hù)投入急劇減少。有統(tǒng)計(jì)顯示，和1998年前相比，近年來每年減少約70億工日左右，以每工日10元錢計(jì)算，約折合減少700億元投入。

這部分減少的投入并未以任何方式獲得補(bǔ)償，由此導(dǎo)致灌溉工程狀況不斷惡化，農(nóng)民不愿繳納灌溉水費(fèi)。水利部有關(guān)人士透露，農(nóng)村稅費(fèi)改革以來，各地水費(fèi)實(shí)收率不斷下降，加之財(cái)政補(bǔ)償不足，農(nóng)田水利運(yùn)行陷入惡性循環(huán)。

2006年，水利部組織對(duì)全國26個(gè)省、區(qū)、市551處大中型灌區(qū)水價(jià)改革與水費(fèi)計(jì)收情況進(jìn)行調(diào)查，結(jié)果顯示，2005年農(nóng)業(yè)水價(jià)平均為0.065元/立方米，僅占實(shí)際供水成本的38％，平均水費(fèi)實(shí)收率為57.37％。兩者綜合考慮，2005年供水單位實(shí)收水費(fèi)僅占農(nóng)業(yè)供水成本22％。

定價(jià)難題

從此輪水價(jià)綜合改革試點(diǎn)方案看，中央和地方財(cái)政對(duì)末級(jí)渠系改造的補(bǔ)貼力度大于以往，實(shí)質(zhì)就是要通過末級(jí)渠系工程改造，改善灌溉條件，節(jié)約灌溉用水。同時(shí)通過水價(jià)的調(diào)整，保證工程后續(xù)養(yǎng)護(hù)費(fèi)用，解決農(nóng)田水利工程建設(shè)和養(yǎng)護(hù)資金匱乏的難題，并建立節(jié)水機(jī)制。至于成立農(nóng)民用水協(xié)會(huì)，則意在明確此后末級(jí)渠系產(chǎn)權(quán)和管理責(zé)任，同時(shí)保證水費(fèi)的收取。

然而，這個(gè)精心設(shè)計(jì)的方案最終能否實(shí)現(xiàn)，關(guān)鍵因素還在于如何確定改革后的水價(jià)。水價(jià)定低了，農(nóng)民沒有節(jié)水的動(dòng)力，后續(xù)工程維護(hù)費(fèi)用更難以保證；水價(jià)定高了，農(nóng)民承受不了，不但水費(fèi)依然有可能收不上來，而且將一定程度上推高糧價(jià)。

中國農(nóng)業(yè)用水幾十年來經(jīng)歷了從無償用水到政策性低價(jià)供水的變化。2003發(fā)布的《水利工程價(jià)格管理辦法》，明確供水單位為“供水經(jīng)營者”，“農(nóng)業(yè)用水價(jià)格按補(bǔ)償供水生產(chǎn)成本、費(fèi)用的原則核定，不計(jì)利潤和稅金”。所謂的成本水價(jià)，即不考慮水資源本身價(jià)值，供水成本計(jì)量以灌區(qū)斗渠為界，國有水管部門收取水價(jià)核定至斗渠出水口，水費(fèi)收取由鄉(xiāng)村農(nóng)村基層行政機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)。

不過，由于斗渠以下的末級(jí)渠系管理責(zé)任不明，又缺乏必要的水量計(jì)量設(shè)施，水費(fèi)不但難以實(shí)收到位，且容易遭遇基層機(jī)構(gòu)的“搭車收費(fèi)”。

在專家看來，僅以斗渠為界的水費(fèi)因?yàn)椴话ㄞr(nóng)民投勞折資形成的固定資產(chǎn)折舊，遠(yuǎn)不能涵蓋其真實(shí)成本，更背離水資源的市場(chǎng)價(jià)值。

總體來看，中國農(nóng)業(yè)水價(jià)普遍較低，各地平均每立方米只有幾分錢，大型灌區(qū)水價(jià)尤其偏低。如寧夏，曾經(jīng)每立方米水才6厘錢。由此，中國主要灌區(qū)的渠系利用系數(shù)只有0.4-0.6，即約有一半的水被浪費(fèi)；引黃灌區(qū)下游輸水損失達(dá)30％-50％，河西走廊一些渠道，水量損失竟高達(dá)60％-80％。

調(diào)價(jià)考驗(yàn)

然而，即便是如此低廉的灌溉水費(fèi)，卻仍構(gòu)成糧價(jià)當(dāng)中的“大頭”。據(jù)水利部2006年的問卷調(diào)查顯示，水費(fèi)占種糧成本的比例，不同地區(qū)不同作物大約為5％-20％不等，個(gè)別地區(qū)高達(dá)每畝七八十元，比之目前的糧價(jià)，這實(shí)在不是個(gè)小數(shù)。

有學(xué)者對(duì)此表示憂慮：目前化肥、油氣等農(nóng)資價(jià)格大幅上漲，而國內(nèi)糧價(jià)又低于國際水平，一旦現(xiàn)有灌溉費(fèi)用提高，必然增加農(nóng)民負(fù)擔(dān)，進(jìn)而打擊農(nóng)民種糧積極性，令未來糧食產(chǎn)量下降。

這并非杞人憂天。事實(shí)上，每年都有不少農(nóng)戶因水費(fèi)和灌溉問題退出灌區(qū)，改種灌溉要求較低的低產(chǎn)作物或經(jīng)濟(jì)作物。因此，中國農(nóng)業(yè)科學(xué)院農(nóng)業(yè)自然資源和農(nóng)業(yè)區(qū)劃研究所學(xué)者姜文來建議，在進(jìn)行水價(jià)改革時(shí)，應(yīng)綜合考慮當(dāng)前農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本收益和農(nóng)民收入情況，準(zhǔn)確估計(jì)農(nóng)民的可承受能力，改革的幅度應(yīng)不超于此。

湖北當(dāng)陽楊樹河水庫灌區(qū)黃林支渠農(nóng)民用水協(xié)會(huì)，是末級(jí)渠系成功改造的典型。該協(xié)會(huì)成立于1998年4月，覆蓋六個(gè)村、1270個(gè)用水戶，灌溉面積10669畝，管理以黃林支渠為骨干的近5萬米渠道，一個(gè)100萬方的許山水庫等。

2007年11月，該農(nóng)民用水協(xié)會(huì)在壩陵辦事處、廟前鎮(zhèn)啟動(dòng)“民辦公助”末級(jí)渠系改造工程，對(duì)下轄五條支渠和15條斗渠進(jìn)行硬化，減少滲漏，同時(shí)建設(shè)配套建筑等。其中，中央財(cái)政投資187萬元、省財(cái)政投資113萬元、市財(cái)政配套20萬元，同時(shí)收益戶捐資16萬元，會(huì)員投勞折資266.75萬元。今年4月，工程竣工，經(jīng)過節(jié)水改造，渠道過水能力增加，損耗減少，渠道增加了計(jì)量設(shè)施，農(nóng)民水費(fèi)收取率提高到95％。

據(jù)該協(xié)會(huì)會(huì)長林文清介紹，即便如此，末級(jí)渠系的管養(yǎng)費(fèi)用仍來自協(xié)會(huì)下轄的水庫、魚池等產(chǎn)業(yè)的經(jīng)營收入。協(xié)會(huì)向用水戶征收的水費(fèi)目前按照當(dāng)?shù)厮懿块T公布的“斗渠口”水價(jià)收取，并沒有納入末級(jí)渠系的維護(hù)經(jīng)費(fèi)從而形成終端水價(jià)。根據(jù)這個(gè)水價(jià)，用水戶每畝地一年約繳納水費(fèi)20元-30元，如果再攤?cè)肽┘?jí)渠系養(yǎng)護(hù)費(fèi)用，農(nóng)民的負(fù)擔(dān)必然增加。

但并非每一個(gè)灌區(qū)都擁有黃林支渠這樣可以帶來收入的產(chǎn)業(yè)，因此，其經(jīng)驗(yàn)在多大的范圍內(nèi)可獲復(fù)制，現(xiàn)在仍未可知。

即便將末級(jí)渠系的管養(yǎng)費(fèi)用計(jì)入終端水價(jià)，現(xiàn)有水費(fèi)仍無法體現(xiàn)水資源的真實(shí)價(jià)值。姜文來解釋，這是因?yàn)椤八?，尤其是農(nóng)業(yè)用水具有很強(qiáng)的公益性”，不能完全放開價(jià)格，而須由政府進(jìn)行調(diào)控。

而和市場(chǎng)手段相比，行政性的管制畢竟缺乏天然的靈敏性。終端水價(jià)當(dāng)中，除末級(jí)渠系水價(jià)外，大頭是水管部門供水成本。按照目前規(guī)定，只補(bǔ)償供水生產(chǎn)成本、費(fèi)用的原則，由行政主管部門核定，不得計(jì)入利潤和稅金。然而，這個(gè)看去公益性十足的規(guī)定背后，是大量水管部門的虧損、其運(yùn)營難以為繼。

2006年，全國參加統(tǒng)計(jì)的水管單位為32960戶，在不提折舊的條件下，仍有8250戶虧損，虧損額近30億元，如果按財(cái)務(wù)規(guī)定提足折舊，虧損面還將擴(kuò)大。

若要徹底理順農(nóng)業(yè)水價(jià)體系，尚須在反思現(xiàn)有行政定價(jià)和管理制度的前提下，引入更為有效的成本控制和激勵(lì)機(jī)制。

專家一致認(rèn)為，從長期看，水資源短缺的背景下，水價(jià)的上漲是大勢(shì)所趨。因“公益性”而長期低估的農(nóng)業(yè)水價(jià)，也不可避免要順應(yīng)這一潮流。也有觀點(diǎn)指出，如果水費(fèi)的上漲不能通過糧價(jià)的提高而獲得合理的補(bǔ)償，則應(yīng)對(duì)農(nóng)民建立用水補(bǔ)貼制度，這也是全球通行的做法，符合WTO的“綠箱政策”。

對(duì)于即將推開綜合水價(jià)試點(diǎn)的更多灌區(qū)而言，未來的調(diào)價(jià)必然是一場(chǎng)考驗(yàn)。無論以賦予農(nóng)業(yè)水價(jià)更加合理配置水資源的功能為目標(biāo)，還是以補(bǔ)償農(nóng)業(yè)水利工程養(yǎng)護(hù)費(fèi)用和管理部門運(yùn)行成本為目標(biāo)，現(xiàn)有的試點(diǎn)都只是邁出了一小步?！?/p>