國資法草案妥協(xié)依舊

在業(yè)內(nèi)多數(shù)人士看來，《企業(yè)國有資產(chǎn)法草案》是一個對國資管理現(xiàn)實的妥協(xié)版本，缺乏對國資改革起到進一步推動作用

醞釀了15年之久的《國有資產(chǎn)法》草案，近日又通過了一輪審議。

2008年6月24日，十一屆全國人大常委會第三次會議對國有資產(chǎn)法草案進行了第二次審議，將原來的《國有資產(chǎn)法（草案）》名稱改為《企業(yè)國有資產(chǎn)法（草案）》（下稱《草案》），并對2007年底審議的草案一審稿進行了修改，不過基本延續(xù)了草案一審稿的思路。

由于《草案》對一些體制性根本問題沒有給出答案，比如對金融國資的監(jiān)管定義模糊，對國資委定位未進一步明確，對政企分開、政資分開的界限仍沒有厘清，因此，在業(yè)內(nèi)大多數(shù)人士看來，《草案》是一個對國資管理現(xiàn)實的妥協(xié)版本，缺乏對國資改革起到進一步推動作用。

“《國有資產(chǎn)法》不可能一步到位，我們是客觀反映現(xiàn)狀，只能通過階段性實踐逐步完善，爭取年內(nèi)出臺。”全國人大法律委員會一位人士向《財經(jīng)》記者表示。

國資委定位懸擱

在《草案》一審稿中，最具爭議的內(nèi)容當屬第十條，“國務院和地方人民政府授權的其他有關部門、機構（以下稱履行出資人職責的機構），按照本級人民政府的授權、代表本級人民政府對國家出資企業(yè)履行出資人職責”。對于國資監(jiān)管體制的這一界定，在一定程度上與國資委行使出資人職責的既有框架有所偏離。

按照現(xiàn)有格局，對于國資監(jiān)管，除了國資委，文化部、教育部、財政部、煙草局等都負有部分國資監(jiān)管職能。經(jīng)營性國有資產(chǎn)，僅僅在中央層面，除了國資委監(jiān)管的150家央企，還有眾多金融類國企和各個部委下屬的近5000多家國企，廣泛分布在鐵路、郵政、農(nóng)墾、煙草、教育、文化、科技等系統(tǒng)。

在對《草案》一審稿征求各方意見時，有聲音稱，按照國務院的現(xiàn)行規(guī)定和改革的實際做法，目前絕大多數(shù)非金融類企業(yè)的國家出資企業(yè)，都是由政府國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機構統(tǒng)一履行出資人職責，只有少數(shù)行業(yè)的國家出資人企業(yè)，是由政府授權其他部門、機構履行出資人職責。這一改革在實踐中已取得較好效果，因此上述提法應做適當修改。

在這一背景下，二審稿《草案》中，上述規(guī)定修改為兩款：“國務院國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機構和地方人民政府按照國務院的規(guī)定設立的國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機構，根據(jù)本級人民政府的授權，代表本級人民政府對國家出資企業(yè)履行出資人職責”；“國務院和地方人民政府根據(jù)需要，可以授權其他部門、機構代表本級人民政府對國家出資企業(yè)履行出資人職責。”（草案二次審議稿第十一條第一款、第二款）

據(jù)了解，對于后者，參加二審的委員們?nèi)源嬖陬H多看法，認為這明顯不符合政企分開的改革要求，這樣的結(jié)果是將現(xiàn)實中并不符合改革要求的一些過渡性措施從法律上加以肯定和遷就，會使政企不分有了合法的依據(jù)。其癥結(jié)在于，應對國資委的定位進一步明確。

事實上，關于國資委的定位問題一直有三種觀點：其一是國資委僅作為代表國務院的出資人，即只負責經(jīng)營活動；其二是國資委僅定位為行政部門，即監(jiān)管人；還有一種觀點是，同時擁有出資人和監(jiān)管人的雙重角色。

“原本期待國資法對國資委有一個法律定位，現(xiàn)在看仍然是一個妥協(xié)的立場，沒有解決部門‘打架’的問題。”國資委一位人士表示。

在他看來，本次審議的結(jié)果是中性的，而國資法的本質(zhì)問題在于政企、政資分開的方向是否堅持，政企、政資分開到何種程度。

全國人大法律委員會人士對此回應稱，“改革還在實踐探索中，等實踐成熟才可以下結(jié)論；國資委作為國務院的特設機構，是事業(yè)法人、企業(yè)法人還是機關法人？這一定位的明確，是國務院的職權，現(xiàn)在的《草案》是給改革留有空間，不可能天衣無縫，但也不否認十六屆三中全會確定的方向，由國資委管人、管事、管資產(chǎn)。”

金融國資依舊模糊

根據(jù)2007年底的一審草案，《國有資產(chǎn)法》僅適用于經(jīng)營性國有資產(chǎn)，即國家對企業(yè)的出資和由此形成的權益。而多位審議《草案》的全國人大常委會委員則認為，作為規(guī)范國有資產(chǎn)管理、監(jiān)督和經(jīng)營的基本法律，《國有資產(chǎn)法》應該適用于經(jīng)營性、行政事業(yè)性及資源性國有資產(chǎn)，應該是個“大國有資產(chǎn)法”。前述概念被認為涉及的調(diào)整范圍過于狹窄，涵蓋面很小，是個“小國有資產(chǎn)法”。

全國人大法律委員會經(jīng)同財政經(jīng)濟委員會和國務院法制辦、國資委研究認為，此次《草案》主要是針對維護企業(yè)國有資產(chǎn)權益、保障國有資產(chǎn)安全、促進國有資產(chǎn)保值增值作出的規(guī)定，目前企業(yè)國有資產(chǎn)的概念已廣為使用，將該法名稱定為“企業(yè)國有資產(chǎn)法”更為恰當。同時將《草案》對于企業(yè)國有資產(chǎn)的定義相應修改為，“本法所稱企業(yè)國有資產(chǎn)，是指國家對企業(yè)各種形式的出資所形成的權益。”

“這一定義事實上已將國有金融企業(yè)囊括其中，否則調(diào)整范圍太窄。”前述全國人大法律委員會人士向《財經(jīng)》記者指出。

盡管如此，二審稿中并沒有具體規(guī)定金融國資的監(jiān)管問題，僅作出框架性規(guī)定，“金融企業(yè)國有資產(chǎn)的管理與監(jiān)督，法律、行政法規(guī)另有規(guī)定的，依照其規(guī)定。”

誰是中國金融國有資產(chǎn)的出資人？這是一個越來越難回避的問題。截至2007年末，中央級金融類企業(yè)國有資本總額1.2萬億元，占全部實收資本的80％以上，管理的資產(chǎn)總額已逾40萬億元。

在業(yè)內(nèi)人士看來，金融國資監(jiān)管體制一直處于模糊地帶。目前已公布現(xiàn)有相關證券、期貨、商業(yè)銀行、基金等金融類企業(yè)法律法規(guī)，均未明確對金融國資的監(jiān)管，而對這部分金融國資的管理職能，實際上仍分散在財政部、銀監(jiān)會、證監(jiān)會、保監(jiān)會、人民銀行、發(fā)改委等政府的不同部門，仍是“九龍治水”的局面。

財政部金融司司長孫曉霞曾在接受《財經(jīng)》記者專訪中強調(diào)，財政部并未被明確賦予完整的國有金融資產(chǎn)的出資人職責。根據(jù)中編辦文件精神，財政部對國有金融資產(chǎn)的管理主要體現(xiàn)在基礎管理方面，即對金融類企業(yè)國有資產(chǎn)產(chǎn)權登記、資產(chǎn)評估、資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓、清產(chǎn)核資等。

“金融國資的監(jiān)管職能實踐中是由財政部在管，管理得是否到位，由國務院裁定。”前述全國人大法律委員會人士表示。而是否最終應由財政部履行這一職能，尚停留在各個層面的爭議之中。

《草案》的主要起草人之一、人大財經(jīng)委法案室主任朱少平向《財經(jīng)》記者表示，《國資法》的初衷，是延續(xù)2003年國務院頒布的《企業(yè)國有資產(chǎn)監(jiān)督管理暫行條例》（下稱《條例》）的原則。“對一些爭議較大、含義不清的具體問題，宜由國務院拍板確定，法律中不作具體規(guī)定。”

“《國資法》應該是對《條例》的完善和補充，更加適應現(xiàn)階段改革，但現(xiàn)狀是《條例》有的它也有，《條例》沒有的都回避了，這對實際工作沒有推動作用。”國務院發(fā)展研究中心企業(yè)所副所長張文魁對此不無遺憾，“在國有經(jīng)濟布局調(diào)整還未到位的情況下，對深化體制改革可能會有約束作用，對地方國資改革可能阻力很大。”

參與起草《草案》的多位專家均認為，《草案》并未真正將監(jiān)管職能和所有者職能真正分開，只解決了框架性問題。

《草案》起草組專家、中國政法大學教授李曙光亦表示，此次《草案》的二次審議沒有解決國資監(jiān)管體制的三個本質(zhì)問題：對十六大有關國資改革方向的不同認識、對政府和企業(yè)之間的關系安排的不同意見、政府部門之間對國資管理職能的界限不清。