論城鄉體制差異及其一體化的途徑

[摘要]中國城鄉經濟社會一體化的體制問題，是一個與中國經濟、政治、社會和人口等因素密切相關的問題。中國當今城鄉經濟社會存在巨大的差異，在很大程度上表現并來源于體制上的差異，包括基本制度差異和具體制度安排差異。為此，要在實踐中去探索和發現導致城鄉體制分割的直接原因和間接原因，并致力于從各個方面消除這些因素，在打造城鄉經濟社會一體化體制經濟社會基礎的條件上，以農民工向城市轉移為突破口，對城鄉分割體制進行全面、深入、系統的改革和調整，以有效地促進城鄉經濟社會一體化體制的建立。

[關鍵詞]城鄉分割體制；城鄉經濟社會一體化；二元經濟結構；城鄉統籌

[中圖分類號]F121 [文獻標識碼]A [文章編號]1002-7408(2008)10-0007-04

我國城鄉經濟社會一體化的體制問題，是一個歷史的范疇，它與中國經濟、政治、社會和人口等因素密切相關。研究和解決城鄉經濟社會一體化的體制問題，必須將其納入我國建國以來城鄉經濟社會發展的大背景下進行考察和分析，從產生初衷、發展軌跡、現狀要求和未來需要的角度審視其合理性和變化趨勢，從而找到合理、有效的實現途徑和解決辦法。本文將基于以上思路，嘗試對我國城鄉經濟社會一體化的體制問題進行探索和研究，以尋求促進城鄉經濟社會一體化體制的對策和措施。

一、我國城鄉經濟社會體制差異現象及其根源

我國城鄉經濟社會體制的差異是體現在各個領域和各個方面的，包括土地制度差異、社會保障制度差異、戶籍制度差異、教育制度差異、就業制度差異、行政管理體制差異等。而導致這種差異的直接根源來自于我國建國后，在城市和農村分別實行了不同的基本制度，即在城市實行的是國家所有制，而在廣大農村地區實行的是集體所有制。

(一)我國城鄉經濟社會體制差異化表現

我國城鄉經濟社會體制差異表現不僅明顯，而且是多方面的。歸納起來，主要有：

1 城鄉土地制度差異。這種差異突出表現在以下兩個方面：(1)城鄉所有權不同。我國《憲法》第十條規定：“城市的土地屬于國家所有。農村和城市郊區的土地，除由法律規定屬于國家所有的以外，屬于集體所有；宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有。”(2)城鄉土地用益物權的不同。根據《中華人民共和國憲法》、《中華人民共和國土地管理法》和《中華人民共和國物權法》的相關規定，我國實行“房地一體”的房地產法律制度，城鄉建設用地用益物權在客觀上形成了城鄉住宅所有權人權益的嚴重不平衡和不對等。主要體現是：城市居民對自己的住宅享有所有權，可以自由使用，也可以出租、出賣、甚至用于出資抵押。而農村居民對自己住宅只享有占有和使用的權利，不能出租、出賣、贈與，也不允許抵押或用于出貸。

2 城鄉社會保障制度差異。突出表現在以下幾個方面：(1)覆蓋面差異大。一方面，保障項目覆蓋面差異大，“2003年底，我國城鎮已普遍建立的社會保障項目包括養老、醫療、工傷、失業、生育等社會保險制度，老年人、兒童、殘疾人等社會福利制度，低保、災害救助、社會互助、流動乞討人員救助等社會救濟制度，住房公積金、經濟適用房、廉價住房等住房保障制度，以及優撫安置等，基本涵蓋了社會保障的所有項目。而農村社會保障僅包括養老、合作醫療等社會保險制度，五保供養、低保、特困戶基本生活救助等社會救濟制度，以及優撫安置等項目，失業保險、工傷保險、生育保險、住房保障及不少社會福利項目沒有或基本沒有。”另一方面，城鄉已有各項目中的覆蓋面差異大。例如在養老保險、醫療保險和最低生活保障這最基本的社會保障方面，城市與農村居民在參保比例上存在巨大差異。分別是：60.4％：11.1％142.5％：14.1％；4.3％：0.5％。(2)保障模式不同。目前城市實施的是社會主導的社會保障模式，而農村基本上一直采用的是以土地經營為基礎的家庭保障主導模式，表現出社會化程度低和非制度性的特點。(3)管理體制上的不同。從1998年開始，國家對城市社會保障實行統一管理，而沒有對農村進行相應調整，多頭管理的現狀基本未改變。國家勞動和社會保障部成立后，農村社會養老保險劃歸由勞動和社會保障部管理，而農村社會救助、社會福利仍由民政部門管理，合作醫療還是由地方政府部門委托衛生部門管理。(4)社會保障水平不同。目前城市社會保障制度涉及的保障項目相對齊全，而農村社會保障項目則十分缺乏。

3 城鄉戶籍制度差異。新中國成立后，我國逐步制定和形成了一套以戶為單位、以人為對象的戶口管理制度。它有兩個鮮明的特點：一是戶口性質，以商品糧供應為標志，將戶口登記為“農業戶”和“非農業戶”，形成城鄉戶口性質的二元結構；二是戶口遷移，制定多項“農轉非”政策和計劃控制指標，實行政策與指標雙重控制的管理體制，對農村人口進城和從小城市遷入大城市進行嚴格控制，將農村人口與城鎮人口分隔開來：形成城市與農村這樣完全不同的兩個世界。盡管戶籍制度在最近幾年里開始進行改革，并取得了一定成效，但由于基本制度沒有調整，經濟格局沒有發生大的變化，因此改革仍然存在許多問題。例如由于與戶籍制度相連的人事、教育、醫療等制度的配套政策滯后，戶籍等級特權化權益依然存在，戶籍價值化的意識并沒有完全消除，戶口仍然還是分配權利和利益的重要操作系統。還是將城市與農村阻隔開來。

4 城鄉教育制度差異。城鄉教育制度差異突出表現在以下幾個方面：(1)教育投資差異。教育投資差異可以從實際財政投入資金狀況來認識。有學者從財政性教育投資和生均教育經費兩個方面來比較城鄉教育投資的差異問題。1999年，生均教育經費的城鄉差異為：城鄉生均教育經費支出：初中：100:60.5；小學：100:61.7；城鄉生均財政預算內經費：初中：100:59.9；小學：100:60.3。(2)教育內容差異。城鄉教育對普通教育和職業教育的要求有所不同。農村要求早一點分流，希望教給孩子更多的服務于農村的技能；城市更多一點普通教育，分流比農村晚，職業教育教給孩子為城市服務的技能，而且職業教育也要比農村更系統。

5 城鄉就業制度差異。建國后相當長一段時間，根據當時的特殊國際背景和歷史條件，我國實行了一條優先發展重工業的道路，同時，為了壓低重工業資本形成的成本，國家也做出了壓低農產品價格、低價分配城市福利、限制農村人口向城市流動等一系列的制度安排，城鄉就業制度形成了巨大差異。廣大農村居民基本上被排除在進城就業的范圍之外。雖然在20世紀80年代開始對就業制度進行改革，90年代后嘗試打破城鄉分割的就業體制，逐步逐步建立健全城鄉統一的勞動力市場，但由于整個經濟體制還處于轉軌時期，某些部門出臺的一些規定與制度還是控制城鄉勞動力的自由流動。因此，從根本上來說，城鄉就業制度仍然存在巨大差別。

此外，城鄉之間還存在著文化體制差異、行政、管理體制差異等。

(二)城鄉經濟社會體制差異對我國經濟社會發展的影響

由于以上體制差異的存在，使我國城鄉經濟社會難以平衡、和諧地向前發展，并且在相當大的程度上阻礙了我國城市化和工業化的歷史進程。

1 嚴重阻礙了我國“三農”問題的解決。建國以來，特別是改革開放以后，我國對解決“三農”問題做了許多艱苦工作和努力，也取得了一定成效。然而，從總體上來評價，我國農業的現代化建設水平并不高，農村建設嚴重缺乏資金支持，缺乏可持續性等；農村居民人均純收入2007年只有4140元，距全面小康目標還差得很遠。因此說，我國的“三農”問題遠未得到解決。是什么原因阻礙了“三農”問題的解決呢，我國農業生產力水平低，農村人口眾多，經濟實力不夠強等，應該是其主要因素，但應指出的是，城鄉分割的體制安排也是阻礙“三農”問題遲遲不能解決的重要原因。由于體制分割，城鄉各種資源難以相互流動和合理利用，“三農”問題的思考和解決僅限于農村地區，城市、工業難以通過制度的銜接參與其中，甚至在某些方面更是阻礙著“三農”問題解決的進程。

2 強化了城鄉分割的局面。建國后，為了集中力量加快工業建設，我國實行高度集中的計劃經濟體制，制定了城鄉有別的，旨在保護工業化進程和城市發展的制度體系，從社會各方面特別是農村集中有限的資源，形成工業和城市建設資金的原始積累。這種因城鄉經濟發展水平差距而建立起來的制度體系一方面滿足了我國經濟建設的需要，使我國用不太長的時間初步建成了比較完整的工業體系，城市發展也取得了巨大進步；但另一方面，這種制度體系本身也在不斷拉大的工農差別、城鄉差別中進一步得到鞏固和發展，成為維系城鄉分割的局面、阻礙城鄉經濟社會一體化的制度因素。例如。戶籍制度、城鄉不同的社會保障制度、就業制度等阻斷了農民進入城市工作的途徑，造成并維持了城鄉居民之間過大的收入消費差距。近年城市用工制度雖有所松動，已使不少農民工可以臨時到城市工作，但從就業結構和性質來看，這些農民工始終處在就業的邊緣位置，除此而外，他們的“根”(戶口)仍在農村，起碼從制度的規定性上講，他們終歸還得回到農村去。這說明，多年形成的城鄉“鴻溝”和“壁壘”仍在起作用。

3 削弱了社會主義新農村建設的根基。“新農村建設”與過去農村建設有很大的不同之處，就是要樹立統籌城鄉發展的新觀念，跳出“就三農抓三農”的傳統定勢，把農業發展放到整個國民經濟的大格局中，把農村進步放到整個社會的進步中，把農民增收放到國民收入分配和再分配中。進而統籌規劃政策、公共資源、基礎設施及產業布局。城鄉分割的體制卻是與以上目標和實踐途徑不協調的，甚至是相悖離的。例如，現行土地制度已構成對農地規模化經營的最大約束。現在農村實行的土地制度，從理論上土地使用權可以流轉，通過依法、自愿、有償的方式進行，但是缺乏操作性和實踐性。從農民角度看，現在農業稅已被免除，農民使用土地基本上沒有成本，轉讓土地使用權的動力不足。同時，現行土地制度也給農民市民化帶來了障礙，因為農民一旦遷居到城鎮，就會喪失對土地的使用權。農民的土地不但不能成為他們遷居城鎮的第一筆原始積累。反而可能因遷居而損失。而城鄉之間的交通成本已經降低，城鎮生活成本又明顯高于農村。因此，即使農民收入已經非農化，他們也缺乏動力遷居城市，這就造成了土地規模經營和城市化推進的雙重障礙。再如，城鄉不同的投資制度導致農村投資嚴重不足。城市基礎設施建設和社會事業的投入，由公共財政給予保障，而農村卻依靠基層政府和農民集資來進行。縣鎮兩級政府履行事權所需財力與其可用財力高度不對稱，財政入不敷出，使得許多地方政府無力向農村提供最基本的公共服務，而農民收入水平偏低，自我籌集資金能力差，也無力支持農村社會事業的發展。農村投資嚴重不足制約了新農村建設的開展。

(三)延阻城鄉經濟社會一體化體制建立的因素分析

我們知道，體制這個東西，從來都是歷史的產物。分析研究我國城鄉體制差異，需要從其歷史的和現實的經濟社會環境中去探索，從其產生、發展和變化的軌跡當中去考察，才能正本清源。本文認為，落后的經濟發展水平、龐大的人口基數、城鄉經濟社會發展差別過大，是我國城鄉體制分割產生的直接原因；已經建立起來的復雜的制度體系的交互影響和彼此制約是擴大和鞏固城鄉體制分割的現實因素。

1 落后的經濟發展水平、龐大的人口基數、城鄉經濟社會發展差別過大，是我國城鄉體制分割產生的直接原因。1949年新中國成立時，中國共產黨實際上接收了一個貧困落后、千瘡百孔的爛攤子，經濟發展的歷史起點很低。對于這樣一個“一窮二白”的新興社會主義國家，要想在極短的時間內在經濟上取得成效并實現“趕超”戰略，唯一的選擇，就是集中國內各種有限的資源，優先發展重工業以及與重工業聯系密切的城鎮。為了實現這一宏偉目標，黨中央制定了“一化三改造”的過渡時期總路線，建立起了與總路線相適應的經濟制度，即與這種政策環境相應的資源配置制度。這種資源配置制度的實質，就是確立了農業對工業的哺育和農村對城市的支持；在農村實行集體所有制，在城市實行全民(國家)所有制。

中國龐大的人口基數，也是我國城鄉體制分割產生的直接原因。1949年，我國的人口數量為4.75億人，其中有90％的人口在農村生活和就業。由于我國是一個貧窮落后的農業國，工業的發展水平和發展規模十分有限，因此工業和城市對勞動力的容納能力很低。為了防止農村人口大量涌入城市造成巨大壓力，1956年、1957年不到兩年的時間，國家連續頒發4個限制和控制農民盲目流入城市的文件。1958年1月，以《中華人民共和國戶口登記條例》為標志，中國政府開始對人口自由流動實行嚴格限制和政府管制。第一次明確將城鄉居民區分為“農業戶口”和“非農業戶口”兩種不同戶籍。在事實上廢棄了1954年《憲法》關于遷徙自由的規定。城市與農村的體制就此開始在不同的環境條件下建立起來，并形成了兩套在內容、形式上不同的制度體系。

正如以上所述，在很長一個時期，中國是一個以農業生產為主的、貧窮落后的國家。在代表工業的城市與代表農業的農村之間、在城市居民與農村居民之間，在經濟、政治、文化和社會等各個方面差異都很大。根據一些學者的研究，“從建國初期到改革開放前，中國的城鄉差距總體上一直處于一個比較高的水平，就1952年—1977年的整體變化趨勢而言，差距系數基本穩定在2.5左右的水平上。”由于差距過大，相應帶來了城鄉體制的差異和分割。這是經濟基礎決定上層建筑的社會發展規律所決定的，是不以人們的意志為轉移的。

2 已經建立起來的復雜的制度體系的交互影響和彼此制約是鞏固和擴大城鄉體制分割的現實因素。具體說，建立在城市全民所有制和農村集體所有制基礎之上的城鄉投融資體制，由于對城鄉投融資采取了完全不同的制度安排，使得城市由于獲得大量投融資而快速發展，而農村則因為嚴重缺乏資金支持而處于緩慢發展甚至停滯狀態。這種城鄉不同的投融資體制擴大了城鄉之間的貧富差異，使按照城鄉不同狀況建立起來的體制，如城鄉不同的社會保障制度、教育制度、就業制度等等，更難實現一體化。

城鄉根據不同的土地制度建立起了完全不同的土地使用、經營、流轉等制度體系，它不僅拉大了城鄉對土地資源使用效率的差距，而且限制著城鄉土地資源的對接，使城鄉體制一體化遇到了不同土地制度的阻礙。例如，農村實施的家庭聯產承包責任制，它是建立在農村土地集體所有制基礎之上的一種農業生產經營體制，曾經為促進我國農業生產做出過貢獻。但是，這種經營體制卻不符合規模經營的要求，不適應現代農業的發展需要，它在一定程度上阻礙著土地的流轉和聚集，使農村土地的使用效率難以達到城鎮的標準。

戶籍制度嚴格將城鎮與農村區分開來，成為城鄉分割的制度規定。以戶籍制度為基礎派生出來的城市各種福利制度反過來又強化了戶籍制度的剛性要求。這幾年許多城市開始對戶籍制度進行改革，但由于戶籍制度不僅僅是區分城鄉居民身份的制度規定，它隱含了太多的制度差別和障礙在里面，牽涉的層面太多太廣，因此始終舉步維艱，難以取得實質性進展。這說明，錯綜復雜的制度體系的交互影響是造成城鄉體制差異的重要因素。最近幾年來，社會上都在探索城鄉一體化的問題、農民工的轉移問題、農村土地流轉和規模化問題等等，從已經出來的成果看，還沒有出現大的突破，其原因多種多樣，但綜合體制形成的障礙是不可忽視的因素。如果不從這些復雜的體制起源和交互影響中去求解，是很難獲得答案的。

二、促進城鄉經濟社會一體化體制的思路探析

促進城鄉經濟社會一體化體制的建立，是一個遠比解決一個體制問題要復雜得多的制度體系問題。它需要秉持馬克思歷史唯物主義和辯證唯物主義的態度，首先解決觀念、方法論，以及思路和途徑方面的問題，為最后達到目標打下良好的基礎。

(一)指導思想、基本原則和操作思路

1 指導思想。首先，促進城鄉經濟社會一體化體制的建立，必須堅持以科學發展觀為指導。我們知道，城鄉分割的體制機制是在不同的環境和條件下建立和發展起來的，同時也受到這些環境和條件的影響和制約。促進城鄉經濟社會一體化體制的建立，不可能也做不到從散布于社會的各個領域去尋求答案，而必須從一個個具體的制度、機制中脫離出來，著眼于以人為本，構建統籌城鄉發展社會的大目標，這樣才能高屋建瓴，克服造成城鄉體制分割的環境和條件的阻撓，按照有利于實現城鄉和諧的要求促進一體化體制的建立。其次，促進城鄉經濟社會一體化體制的建立，必須堅持以社會主義市場經濟理論為理論基礎。從上述可以看到，城鄉分割的體制是在我國實行計劃經濟的年代逐漸建立起來的，它是以傳統計劃經濟理論為基礎的。要想解決城鄉體制分割的問題，促進城鄉經濟社會一體化體制的建立，就必須堅持以社會主義市場經濟理論為指導。以社會主義市場經濟理論為指導，就是要堅持以市場為導向，充分發揮城鄉居民和企業的主體作用，尊重人民群眾的首創精神，從有利于實現城鄉統籌發展的要求去促進城鄉一體化體制的建立。

2 基本原則。首先，堅持實事求是的原則。促進城鄉經濟社會一體化體制的建立，是為了消除城鄉分割的狀況，有利于實現城鄉統籌發展。由于我國地域差異極大，生產力發展不平衡，因此不必也不能盲目追求全國城鄉體制的一致性，而需根據東中西地區的發展水平和狀況，分別建立符合各地區發展要求的城鄉一體化體制模式。當然，從宏觀看，這種模式也不宜太細，但不能一刀切。其次，堅持改革、發展和穩定相結合的原則。眾所周知，經過建國60年的建設和30年的改革開放，我國經濟有了很大發展，經濟實力有了很大提高。但是城鄉差異并沒有因此縮小，反而還有擴大的趨勢。在這樣的條件下，改革城鄉分割體制，促進城鄉經濟社會一體化體制的建立是有很大難度的。難就難在雖然它不符合可持續發展的要求，不符合城鄉統籌發展目標的實現，但有它存在的客觀性和合理性。消除城鄉分割體制，必然引起城鄉大的動蕩和不適性。因此，堅持改革、發展和穩定相結合的原則，處理好改革、發展和穩定三者之間關系，使其保持平衡是非常重要的。再次，堅持內在統一、協調的原則。城市與農村在生產方式上存在很大的區別，這就決定了城市與農村的體制至少在形式上是不一樣的。也就是說，促進城鄉一體化體制的建立，并不是指城鄉在體制和機制在形式上是完全一致的，沒有區別，而是指其存在內在的統一性和協調性。堅持內在統一、協調的原則，就是指在制度安排時，不要一味追求城鄉體制表面上的相同或一致，而必須尋求二者之間的有機聯系和內在統一，使城鄉真正能夠實現統籌聯動、協調發展。

3 操作思路。消除城鄉分割的體制障礙，進而建立起城鄉經濟社會一體化的體制機制，首先需要從改變城鄉分割體制產生的基礎著手，然后著眼于以統籌城鄉綜合配套改革為主線，以土地制度、戶籍制度和社會保障制度改革為突破口，通過大力發展城市經濟和現代農業，鼓勵、推動農民向城市轉移和農地的大規模集中，為體制改革創造出良好氛圍和有利條件，從而逐步促進并實現城鄉經濟社會一體化體制的建立。

(二)促進城鄉經濟社會一體化體制建立的宏觀途徑

1 深入貫徹落實工業反哺農業。城市帶動農村的戰略。工業反哺農業，城市帶動農村是城鄉統籌發展的抓手，是促進城鄉經濟社會一體化體制建立的動力。城鄉經濟社會一體化體制是在工業反哺農業、城市帶動農村的過程中，經過不斷探索、實踐、總結、歸納后，逐步建立起來的。離開了這一過程，城鄉始終走不到一起去，城鄉一體化體制自然也就無從談起。深入貫徹落實工業反哺農業，城市帶動農村的戰略，就是要加大工業反哺農業，城市帶動農村的力度，強調在城鄉二者的協調、聯動中去尋求統籌發展的根源和城鄉經濟社會一體化體制建立的基礎和因素。

2 全國人民代表大會及其常委會和國務院對全國統籌城鄉綜合配套改革試驗區進行法律、法規修改許可授權。為保證城鄉體制改革的順利實施和維護法律的嚴肅性和權威性，建立城鄉經濟社會一體化體制的探索實踐可以考慮由全國統籌城鄉綜合配套改革試驗區來承擔和完成。第一，國家確定設立的全國試驗區省級和副省級人民代表大會可以與全國人民代表大會進行協商，爭取由全國人民代表大會及其常委會對其授權，在試驗區范圍內，在一定限度上，委托對可能超越法律的問題進行審議，做出相應調整決定，并及時將決定和實施情況上報全國人民代表大會常委會備案。第二，在試驗地區省級人民代表大會及其常委會同意并會同全國人民代表大會派駐的工作組的雙層嚴密監控下，允許試驗區在其核定的范圍和時限內，按照“三個有利于”原則，對改革中遇到的法律阻礙條文進行必要的探索、修改和調整，以適應改革的需要。

3 適度壓縮或撤銷小城鎮，逐步撤銷鄉鎮一級政權，集中有效資源發展大、中城市。建立城鄉經濟社會一體化體制，必須培育城鄉協調、統籌發展的基礎條件。第一，適度壓縮或撤銷小城鎮。壓縮或撤銷小城鎮，可以節約大量財政開支，減少低水平重復建設項目，降低環境保護成本，這就為大、中城市發展提供了大量的物質資源，促進城市的發展，從而使城鄉之間更為協調。第二，合并或減少鄉鎮。我國的鄉鎮建制主要是適應小農經濟發展要求的，它與現代農業發展存在較大的沖突。實現統籌城鄉發展。迫切需要對現行鄉鎮建制進行改革，逐步合并或減少鄉鎮，甚至在一些地方可以將一些面積較小的市區縣進行合并，推動土地向規模化集中，為現代農業發展打下堅實的基礎，為農村跟上城市的發展步伐提供了有利條件。第三，根據一些研究成果得出的結論，大、中等城市的容納潛力是很大的，有研究單位經過研究，得出預測結果：重慶經濟圈到2020年，可以容納2200萬人口。而發達城市上海，有容納3000萬人口的潛力；北京市可以容納2100萬人口的能力。因此，大力發展大、中等城市。可以有效增強城市容納能力，使農民可以主動、自愿轉移到城市，由農民轉變為城市居民，從而為城鄉經濟社會一體化體制的建立打下良好的基礎。

4 在不改變農地用途的前提下制定特殊的土地優惠政策，吸引企業、農民的積極參與。建立城鄉經濟社會一體化體制，核心是土地制度的改變。過去城鄉相分離，城里人走不進農村，農民難以進入城市，根源在土地。因此，在不改變農地用途的前提下制定特殊的土地優惠政策，對于統籌城鄉綜合配套改革的實施，重新組合、集中土地資源，促進城鄉協調發展，是至關重要的。這里需要強調的是，制定土地流轉的各項優惠政策(包括一定的法律、制度內容)，必須以不改變農地用途性質為原則。堅守這條底線，其他放開搞活，就可以既能確保土地農用性質和農業發展的根基，又可以用活有限的土地資源，充分激發企業和農民的想象力和追逐利益的原動力，有效調動企業和農民積極參與的主動性，實現土地資源的最大利用和合理利用。制定土地優惠政策，應包括對土地資源有條件的所有權和經營權的認定、土地使用的時間期限和政策差異、優質土地資源與非優質土地資源的價格差別、土地經營規模大小的政策導向和差異等等。

(三)促進城鄉經濟社會一體化體制建立的微觀途徑

1 加快社會主義新農村建設，逐步縮小農村與城市的差距，為建立城鄉統一的社會保障制度打下堅實基礎。城鄉要統籌，體制要一體化，前提是要促進農村與城市之間差距的縮小。城鄉差距過大，城鄉社會保障制度缺乏融合的基礎，就很難統一起來。實踐和經驗告訴我們，以我國人口占全國人口80％以上，數量達9億的農村居民和農村經濟社會發展的落后狀況來看，過去采用的那種就“三農”搞“三農”的“注入”、“補貼”式道路走不通，唯一的途徑就是選擇以“生產發展、生活寬裕、鄉風文明、村容整潔、管理民主”為內容和目標的社會主義新農村建設。通過走新農村建設的道路，才能從經濟、文化、政治和社會等各個方面，增強農村、農業和農民自身發展的內生動力，全面提升農村社會的文明程度，進而縮小農村與城市之間的差距，為促進城鄉經濟社會一體化體制的建立創造條件。

2 集中有限資源加快城鎮化建設步伐，不斷增強城市綜合容納能力，為戶籍制度的改革創造條件。農村人口過多，土地資源相對很少，要想農村居民收入水平接近城市居民收入水平，就必須大量轉移農村人口。然而當前我國城市城市綜合容納能力相對較弱，不具備大量農民轉為市民的條件。這也是戶籍制度改革舉步維艱的主要原因。因此，集中有限資源加快城鎮化建設步伐，不斷增強城市綜合容納能力，就成為戶籍制度改革的前提條件。

3 制定農民就業在技能培訓、稅收、最低工資標準、醫療保險、社會保障等方面的扶持政策，建立城鄉一體的勞動就業制度。其基本思路是：積極創造條件，努力消除城鄉用人制度、體制和政策性分割，強化就業服務和人力資源市場信息服務，發揮職業技能培訓學校的作用，加強職業技能培訓力度，國家在農民的技能培訓、稅收、最低工資標準、醫療保險、社會保障等方面給予一定的財政補貼，在堅持市場就業優先的原則基礎上，發揮政府的調控和干預功能，彌補市場的不足。

4 增加農村教育投入，轉變農村教師身份，建立城鄉平等協調的教育制度。城鄉平等協調的教育制度，是建立城鄉經濟社會一體化體制的重要內容，也是確保實現城鄉融合、統籌發展的基礎性制度。建立城鄉平等協詞的教育制度，相對其他交互影響制約的城鄉體制來說，涉及面要窄一些，但困難的程度依然很大，這就是財政投入的問題。盡管我國每年對農村教育的支出都有增加，但因農村太大，真正落實到具體的項目時，已經很少了。因此，要繼續加大農村教育投入，不斷完善以縣為主的基礎教育管理體制，科學合理地制訂城鄉中小學生均公用經費定額標準，轉變農村教師身份，進一步改善農村教師的工資福利待遇，建立城鄉教師互動行動機制等，逐步創造出城鄉平等協調的教育制度建立的條件。

5 以農民工向城市轉移為突破口，深入開展城鄉分割體制的系統化改革試驗。農民工向城市轉移，必然要涉及城鄉分割體制的方方面面，包括土地制度、社會保障制度、勞動就業制度、戶籍制度、教育制度、行政管理體制等。因此，可以說農民工向城市轉移的試驗，就成為探索城鄉體制問題，觸碰體制矛盾核心，理順體制關系，建立一體化體制的突破口和關鍵點。目前，重慶在農工向城市轉移方面正在進行相關試驗。重慶的思路是，按照“促進穩定、適應流動、富有彈性、逐步過渡”的總體思路，以農民工為主線，在“職業技能培訓、就業引導、安居扶持、建立和完善社會保障體系、改善對農民工群體的公共服務、棄田轉戶”六個關鍵環節完善相關制度。

三、基本結論

體制屬于歷史的范疇，是經濟社會發展到一定階段的產物。在我國城鄉二元經濟結構突出、區域發展不平衡，城鄉差異較大的條件下研究促進城鄉經濟社會一體化體制對策，并且符合我國的客觀實際，把握分寸的難度較大。城鄉體制差異體現在城鄉經濟社會的各個方面并且盤根錯節，這就決定了單一體制改革的局限性和綜合配套改革的復雜性，怎樣在錯綜復雜的制度體系中尋求突破口，實現綱舉且張，存在很大的難度。體制改革在很大層面上涉及到對現行法律、法規的碰撞，怎樣拿捏改革與法律之間的“度”，既維護法律的尊嚴，少碰甚至最好不碰法律紅線，又能使體制改革能夠順利開展，做到恰到好處存在較大的難度。

為此，我們必須正視體制中存在的分割現象，堅持以科學發展觀和構建和諧社會思想為指導，遵循“三個有利于”和改革、發展和穩定相結合的原則，在實踐中去探索和發現導致城鄉體制分割的直接原因和間接原因，并致力于從各個方面消除這些因素，在打造城鄉經濟社會一體化體制經濟社會基礎的條件上，以農民工向城市轉移為突破口，對城鄉分割體制進行全面、深入、系統的改革和調整，有效地促進城鄉經濟社會一體化體制的建立。

責任編輯 黎峰