建立農村宅基地使用權流轉制度問題探討

[摘要]目前農村宅基地使用權不能流轉引發了諸多問題，根據對宅基地使用權流轉的動因及解決宅基地使用權流轉中所涉及問題之分析，應探索構建“以鄉鎮集體經濟組織作為宅基地所有權主體，居住功能與經濟效益功能相結合，宅基地股份合作社為主要流轉模式”的宅基地使用權流轉制度。

[關鍵詞]農村；宅基地使用權；流轉制度；宅基地股份合作社

[中圖分類號]F321.1 [文獻標識碼]A [文章編號]1002-7408(2008)010-0013-03

一、問題的提出

我國農村宅基地使用權制度是在1979年家庭聯產承包制建立之后形成的。宅基地歸集體所有，農民擁有無償無限期使用權，但是宅基地使用權的流轉受到國家法律、政策層面的限制。《土地管理法》規定“農村村民出賣、出租住房后，再申請宅基地的，不予批準”，也就是說，現有宅基地使用權制度只是體現了宅基地居住保障功能，滿足農民最基本的生活需要，而忽視了宅基地經濟效益功能，這種制度在今天的農村中已經引起一系列問題，主要表現在以下幾個方面：

1 私下交易活躍。根據我國現行法律法規，農民對自己依法獲得的宅基地只有使用權，沒有處分權，不能進行轉讓。但是，隨著市場經濟在農村的建立，部分農民意識到土地具有比從事農業生產更大的市場價值，所以宅基地使用權私下流轉普遍存在。據中國土地學會2001年在浙江的調查，義烏市1997年4月至2000年，全市農村宅基地轉讓3223宗，這些轉讓行為85％以上都是私下交易，未辦任何手續。據2004年《北京農民宅基地與房產制度研究》課題組對北京市朝陽等三個區各選擇的1～3個村的典型調查看，宅基地流轉已占宅基地總數的10％左右，有的甚至高達40％以上。

2 “空心村”普遍存在。隨著我國產業結構的優化升級、城市化進程加快，一些農民進入城市長期從事商業經營，有些還在城市定居，由于他們留在農村空閑的宅基地受現行法律的限制而不能進行公開的轉讓，并且農民對其宅基地擁有無限使用權，村委會也無權收回進行處置，導致許多農村出現“空心村”現象。以河南省平輿縣為例，經濟發達村空戶率達30％，貧困村也達20％～25％。

3 農村宅基地總量大，面積超標。從表1中可以看出，2006年農村人均住房面積比1990年增加了71.9％，可以得知我國農村宅基地總量呈不斷增長之勢。《土地管理法》明確規定：“農村村民一戶只能擁有一處宅基地，其宅基地的面積不得超過省、自治區、直轄市規定的標準。”但是，長期以來由于對農民建房缺乏認真的指導與管理，加上農村宅基地無償、無限期的使用制度，出現了農民超占宅基地建房、亂占耕地建房等現象，使實際宅基地面積大大超過省定標準。江蘇省農村社會經濟調查隊1998年對全省不同地區農村建設用地的抽樣調查顯示，按照江蘇省制訂的0.2—0.4畝的宅基地標準，實際宅基地超過規定標準的占調查戶的65％。

4 村莊規劃滯后。自然村大都缺乏村莊規劃，未能合理確定農村宅基的數量、布局和用地規模，大量宅基地分散建造也使一些道路、通水、通電、垃圾處理等基礎設施難以建設，農村生活環境改善難度很大。據海寧、平湖典型調查，2戶以下極分散型占20％，6戶以下分散型占20％，6-9戶較集中型占35％，9戶以上集中型占25％。行政村雖然制定過村莊規劃，但由于涉及農村宅基地置換、轉讓這一流轉難題，村莊規劃落實的效果并不理想，再加上村民的耕作方式、思維意識、生活習慣、居住觀念等原因，對村莊規劃的重要性認識不足。

二、農村宅基地使用權流轉的動因分析

國家法律政策對宅基地使用權的流轉的限制性規定并沒影響到現實中宅基地使用權的隱性流轉。從實踐來看，這種流轉是市場經濟和城市化進程發展到一定階段的必然要求。

1 城市化進程加快了宅基地使用權流轉的速度。城市化進程的加快促進了大量農村剩余勞動力紛紛由農村流向城市。大規模的人口遷移，一方面造成農村大量宅基地長期閑置不用，形成龐大的市場供給；另一方面，城市房價居高不下促使了城鎮居民對價格相對低廉的農村宅基地和住房的需求與日俱增。宅基地供求迅速增加，刺激了宅基地使用權流轉速度的加快。

2 宅基地使用權流轉是農民對追求財產性收入的必然體現。“財產性收入”一般是指家庭擁有的動產、不動產所獲得的收人。目前我國農民擁有很少的財產，根據圖1得知，農村居民家庭經營性收入和工資性收入是收入的主要來源，而財產性收入所占的比重非常小。在十七大報告中首次提出“創造條件讓更多群眾擁有財產性收入”，農民作為重要的社會階層，當然也有擁有自己的財產性收入的權利。那么，就應該重新審視國家法律和政策對宅基地使用權流轉嚴格限制，探索一種能讓農民在一定程度上處分宅基地使用權，從而獲得更多的財產性收入的制度。

三、農村宅基地使用權流轉要解決好的關鍵問題

目前以居住保障功能為基礎建立農村宅基地使用權制度越來越不適應時代的要求，農民需要構建一個居住保障和經濟利益相結合的宅基地使用權流轉制度，那么在實現宅基地使用權流轉之前必須要解決以下幾個關鍵問題：

1 宅基地使用權流轉是否造成耕地大量流失。很多學者擔心宅基地使用權一旦上市流轉，農民或集體經濟組織出于獲得更大利益沖動，違反法律擅自將耕地轉變為宅基地，造成耕地大量流失。筆者認為，避免耕地流失的根本在于嚴格限制耕地用途的轉變，政府應加大對農村土地用途管制，嚴格防止農民將耕地占用。除了限制宅基地的外延擴張外，還可以利用流轉盤活現有存量宅基地，通過宅基地整理、置換就可以節省大量的建設用地，緩解耕地保護的壓力。另外，宅基地使用權流轉所獲得的收益還可以專門建立耕地保護專項基金，用于耕地的開發、利用和保護。

2 宅基地使用權可否向城市居民流轉。國務院發布的《關于深化改革嚴格土地管理的決定》規定：“禁止城鎮居民在農村購置宅基地。”事實上，農民將宅基地使用權以一定的期限出售、出租給城市居民，并沒有影響到農村土地集體所有的根本性質，只要城市居民向集體經濟組織繳納一定宅基地使用費，保障農民集體經濟組織的宅基地所有權在經濟上的體現，就應當允許宅基地向城市居民流轉。另外，城市居民只要他們愿意常住農村，自覺遵守集體經濟組織內部規章制度，合理使用集體土地，他們就有權通過這種轉讓方式獲得宅基地使用權，在農村建造住房。從實踐意義來說，這是處理閑置宅基地的有效機制。

3 宅基地使用權流轉是否會引起農民流離失所。政府最關心的問題是宅基地使用權的流轉是否會導致大量農民無家可歸。其實，作為“理性人”的農民如果知道一旦將宅基地使用權流轉出去而無固定居所，他不會做出非理性的選擇。況且政府關于農村的優惠政策不斷加大，農民社會保障制度建立也已經被提到議事日程上，加之農民進城務工和經商人數迅速增加，農民已經在很大程度上減弱對宅基地依賴。當然，我們必須注意到在宅基地使用權流轉中。或許會出現鄉鎮、村領導為了短期利益，做出違背農民意愿，強迫農民讓出宅基地使用權的事情，這就需要政府通過法律和行政手段來加強監管力度，切實保護農民的合法權益。

四、建立農村宅基地使用權流轉制度的思路

本文提出建立農村宅基地使用權流轉制度的思路是“以鄉鎮集體經濟組織為宅基地所有權主體，居住保障功能與經濟效益功能相結合，宅基地股份合作社為主要流轉模式”，具體為：

1 確定以鄉鎮集體經濟組織為宅基地所有權主體。當前農村宅基地所有權主體呈多樣化，《土地管理法》規定農村土地歸農民集體所有，大到鄉鎮集體經濟組織和鄉鎮政府，小到村集體經濟組織、村委會、村民小組，都是法律認可的農民集體所有的組織形式。農村土地所有權主體的多樣化不利于農村土地制度的改革。筆者認為，農村宅基地所有權應確定為鄉鎮集體經濟組織，因為我國自然村或行政村過于分散，如果將宅基地所有權主體設在村級，易形成各自為政，無法將宅基地規模化整理經營，也不利于鄉鎮土地利用規劃實施。如果宅基地所有權主體界定為鄉鎮集體經濟組織，就有利于落實鄉鎮土地利用規劃，能夠將鄉鎮內各村的宅基地有效整理，并實現規模化利用，也為宅基地使用權的流轉做好前提準備。再者，未來農村發展趨勢是分散的村落集中化形成中心村，中心村再形成城鎮，所以，將宅基地所有權主體設在鄉鎮集體經濟組織是必要的。

2 使宅基地的居住保障與經濟效益功能有效結合。首先，宅基地使用權的設立。如今農民手中宅基地使用權是狹隘的，只能對宅基地進行占有、使用，而沒有宅基地收益權、處分權。基于居住保障功能的狹隘宅基地使用權，已經無法滿足農民獲取經濟利益的需要，因此要設立完善的宅基地使用權，賦予農民宅基地占有、使用、收益、處分權利，使宅基地使用權成為真正的用益物權，充分發揮其經濟效益功能。其次，宅基地使用權的取得。宅基地使用權的取得可分為兩種方式：一是直接從集體經濟組織無償獲得有限期宅基地使用權，即原始取得；二是通過宅基地使用權流轉、繼承等方式取得宅基地使用權為繼受取得。在原始取得中，仍然讓農民無償獲得宅基地使用權，主要考慮到農村社會保障制度還沒有完全建立起來，而宅基地依然承擔居住保障功能，集體組織成員無償享有宅基地使用權，這是國家對農民的一項福利制度，任何組織和個人都不能剝奪。繼受取得主要突出宅基地的經濟效益功能，農民的子女可以繼承父輩的宅基地使用權，但要向鄉鎮集體經濟組織繳納宅基地使用費。本村農民可以向村內新增人口、外來集體組織的農民或城市居民轉讓、出租宅基地使用權以獲得宅基地轉讓金或租金。再次，宅基地使用權有償使用。要建立宅基地使用權流轉制度，必須恢復宅基地使用權的價格。可以參考城市土地使用權價格體系，在農村制定宅基地基準地價和標定地價，每宗宅基地可以根據該地區的標定地價來決定自身的價格。宅基地使用權有償使用主要體現在以下方面： (1)無償獲得宅基地使用權的農民要轉讓宅基地應向鄉鎮集體經濟組織繳納一定比例的宅基地使用費。(2)農民違反土地管理法規定，超標建房，對超出法定面積的部分，應交納宅基地使用費。(3)符合法定條件的城鎮居民或企業在農村購置宅基地時，應向鄉鎮集體經濟組織交納宅基地使用費。

3 宅基地股份合作社流轉模式。首先，建立宅基地股份合作社。以村為單位，由農民籌資組建或是農民與企業共同建立宅基地股份合作社，按照公司治理結構設置股東大會、董事會、監事會、經理。農民按照自愿原則將自己擁有的宅基地使用權折算成股份交給宅基地股份合作社經營，農民憑股權證分紅。在符合土地用途管制下，股份合作社可以選擇一塊宅基地建成居民小區供農民集中居住，實現農民住宅小區化，然后將村里其他宅基地整理置換使其成片，遵循市場規律把宅基地使用權作為資產進行經營和運作，面向農民、城市居民、企業出租或轉讓宅基地使用權，通過企業的市場運作，農民憑股權獲得財產性收入。其次，流轉范圍。流轉范圍分為對內和對外流轉。對內流轉，是指鄉鎮內所有村級股份合作社之間相互轉讓宅基地使用權；對外流轉，是指村宅基地合作社將其宅基地使用權轉讓給城市居民或企業。至于宅基地使用權如何進入城市流轉，可以嘗試二種辦法：(1)股份合作社擁有的宅基地使用權通過國家征地進入城市，但是征地補償費用要以市場價為基礎，征用后的宅基地只能用于交通、能源、水利等公共利益。(2)股份合作社不需通過國家征地環節，讓宅基地使用權直接進入市場，買者以城市地產商為主，但必須用來建設經濟適用房或廉租房。再次，流轉方式、用途及收益分配。流轉方式可以是轉讓，出租，抵押，入股，交換等；流轉用途要限制，宅基地使用權無論流轉到任何一方，宅基地只能作為農民居住或城市居民居住用途，不能用于商業、旅游、工業房地產的開發；流轉條件為必須是依法批準作為建設用地同時符合城鄉規劃的宅基地；宅基地使用權流轉收益分配要考慮到農民、股份合作社、鄉鎮集體經濟組織、村委會、城市政府五個主體的利益，鄉鎮集體經濟組織作為宅基地所有權主體要向宅基地股份合作社收取宅基地使用費，宅基地合作社內部成員憑股份獲取收益，村委會和城市政府分別以村莊建設費和稅收的形式向宅基地合作社獲取流轉收益。

責任編輯 崔穎