人大監(jiān)督語(yǔ)境下的警務(wù)立法規(guī)制

[摘要]人大的警務(wù)立法規(guī)制在整個(gè)警務(wù)監(jiān)督體系中具有基礎(chǔ)性意義。目前，我國(guó)人大的警務(wù)立法已經(jīng)初步形成了具有中國(guó)特色的基本規(guī)范體系。但是，在我國(guó)的警務(wù)立法中還有不少問(wèn)題，充分認(rèn)識(shí)這些不足，對(duì)于完善今后我國(guó)警務(wù)立法的人大監(jiān)督具有重要意義。

[關(guān)鍵詞]人大監(jiān)督；立法規(guī)制；警務(wù)立法

[中圖分類號(hào)]D631 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A [文章編號(hào)]1002-7408(2008)010-0016-02

一、人大監(jiān)督與警務(wù)立法的基本邏輯關(guān)系

為了防止不必要的歧義，在具體展開(kāi)論題之前，我們首先要對(duì)人大監(jiān)督和警務(wù)立法的基本概念作必要的說(shuō)明，以設(shè)定討論的邏輯前提和基本范圍。

人大監(jiān)督的概念不能望文生義地理解為人民代表大會(huì)的監(jiān)督，而應(yīng)當(dāng)寬泛地理解為各級(jí)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)的監(jiān)督，因?yàn)槲覈?guó)人民代表大會(huì)實(shí)行會(huì)期制，在閉會(huì)期間由它的常務(wù)委員會(huì)經(jīng)常性行使國(guó)家權(quán)力。從我國(guó)憲政體制來(lái)看，各級(jí)人民代表大會(huì)選舉產(chǎn)生本級(jí)人民政府，人民政府對(duì)人民代表大會(huì)負(fù)責(zé)并且報(bào)告工作，接受其監(jiān)督。公安機(jī)關(guān)作為各級(jí)政府的行使警務(wù)職能的部門(mén)，接受人大監(jiān)督當(dāng)是題中應(yīng)有之意。在法制環(huán)節(jié)上，對(duì)警務(wù)活動(dòng)的人大監(jiān)督包括抽象意義的警務(wù)立法規(guī)制和具體意義的警察執(zhí)法監(jiān)督。本文現(xiàn)僅就人大立法規(guī)制展開(kāi)討論。在我國(guó)，全國(guó)人民代表大會(huì)及其常委會(huì)、省級(jí)人民代表大會(huì)及其常委會(huì)和較大的市人民代表大會(huì)及其常委會(huì)，構(gòu)成一個(gè)完整的立法機(jī)關(guān)系統(tǒng)，有權(quán)在各自的職權(quán)范圍內(nèi)對(duì)警務(wù)活動(dòng)進(jìn)行立法規(guī)制。其他的市以及縣級(jí)以下的權(quán)力機(jī)關(guān)均無(wú)立法權(quán)，因而它們均不在本文討論的人大立法規(guī)制之列。

警務(wù)立法，從內(nèi)容上講，包括專門(mén)以警察事務(wù)為調(diào)整范圍的專項(xiàng)立法(如人民警察法、治安管理處罰法、道路交通安全法等)和在條文中涉及到警察事務(wù)的其他立法(如行政處罰法、行政復(fù)議法、刑事訴訟法等)；從效力層次上講，則體現(xiàn)于憲法、法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、部門(mén)規(guī)章和地方政府規(guī)章等各種法源文件中；從運(yùn)作環(huán)節(jié)上講，警務(wù)立法是指有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)依照法定職權(quán)和程序，對(duì)警事規(guī)范性文件的創(chuàng)制、修改、補(bǔ)充、廢止、批準(zhǔn)、備案、改變和撤銷(xiāo)等活動(dòng)。

警務(wù)立法實(shí)質(zhì)上是對(duì)警察權(quán)在具體社會(huì)事務(wù)中的合法性確認(rèn)。警察權(quán)乃是一種典型的公共權(quán)力，其直接目的是為了確保公共安全，穩(wěn)定社會(huì)秩序，最終維護(hù)公民的權(quán)利與福祉，因而通過(guò)立法加以確認(rèn)是有必要的。但公共權(quán)力在實(shí)際運(yùn)作中又有自利性的擴(kuò)張趨勢(shì)，存在異化的可能，所以，根據(jù)憲法的價(jià)值理念，應(yīng)當(dāng)對(duì)公共權(quán)力進(jìn)行必要的限制，以防公共權(quán)力的濫用給公民權(quán)利帶來(lái)嚴(yán)重?fù)p害。警察權(quán)與其他公共權(quán)力相比，更具有壟斷性、廣泛性和人身強(qiáng)制性，在實(shí)現(xiàn)社會(huì)控制的過(guò)程中更容易對(duì)社會(huì)和個(gè)人造成不應(yīng)有的嚴(yán)重侵害，這就需要在立法源頭上對(duì)警察權(quán)進(jìn)行有效地制約，加強(qiáng)人大的警務(wù)立法規(guī)制。

二、我國(guó)人大警務(wù)立法規(guī)制的基本建構(gòu)

加強(qiáng)人大對(duì)警務(wù)活動(dòng)的立法規(guī)制，關(guān)鍵是要以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，從實(shí)體和程序兩大方面做好制度化的建構(gòu)。

1 遵循科學(xué)發(fā)展觀，堅(jiān)持以人為本的立法指導(dǎo)思想。“以人為本”就是要求在立法中的原則與規(guī)范務(wù)必符合人性、尊重人格、體恤人情和保障人權(quán)，在法律中充分彰顯人道主義情懷。具體到法律語(yǔ)境中就是要有自覺(jué)的權(quán)利本位意識(shí)和遵循比例原則。權(quán)利本位就是要明確公民權(quán)利與警察權(quán)力之間的關(guān)系是原發(fā)與派生的關(guān)系，法律設(shè)立警察權(quán)的目的從根本上講就是為了保護(hù)公民的生命、自由、財(cái)產(chǎn)和安全，為了防止警察權(quán)行使不當(dāng)給公民權(quán)造成不必要的侵害，在立法階段就應(yīng)構(gòu)建規(guī)制警察權(quán)的法網(wǎng)。治安管理處罰法在這個(gè)方面已做了很好的嘗試。該法規(guī)定，不滿16周歲的未成年人，70周歲以上的老年人，懷孕或哺乳不滿1周歲嬰兒的婦女，有違反治安管理行為、依法應(yīng)受到行政拘留的，將不用執(zhí)行拘留，可以按照每日200元的標(biāo)準(zhǔn)折處罰款。這種人性化設(shè)計(jì)讓人感受到了我國(guó)立法上可喜的進(jìn)步。警務(wù)立法的比例原則，就是警察權(quán)運(yùn)作的目的與手段、成本與效益、規(guī)則與例外皆成合理的比例關(guān)系。

2 貫徹權(quán)力法定原則和法律保留原則。從實(shí)體上覆蓋警察事務(wù)諸方面，對(duì)警察行使職權(quán)的各個(gè)領(lǐng)域予以立法規(guī)制，既給予明確授權(quán)，又嚴(yán)格限定權(quán)力行使的邊界。其涉及到的領(lǐng)域主要有：預(yù)防、制止和偵查違法犯罪活動(dòng)；維護(hù)社會(huì)治安，制止危害社會(huì)秩序與安全的行為；維護(hù)交通安全和交通秩序，處理交通事故；組織、實(shí)施消防工作，實(shí)行消防監(jiān)督；管理槍支彈藥、管制刀具和易燃易爆、劇毒、放射性等危險(xiǎn)物品；對(duì)法律、法規(guī)規(guī)定的特種行業(yè)進(jìn)行管理；警衛(wèi)國(guó)家規(guī)定的特定人員，守衛(wèi)重要的場(chǎng)所和設(shè)施；管理集會(huì)、游行、示威活動(dòng)；管理戶政、國(guó)籍、入境出境事務(wù)和外國(guó)人在中國(guó)境內(nèi)居留、旅行的有關(guān)事務(wù)；維護(hù)國(guó)(邊)境地區(qū)的治安秩序；對(duì)被判處管制、拘役、剝奪政治權(quán)利的罪犯和監(jiān)外執(zhí)行的罪犯執(zhí)行刑罰，對(duì)被宣告緩刑、假釋的罪犯實(shí)行監(jiān)督、考察；監(jiān)督管理計(jì)算機(jī)信息系統(tǒng)的安全保護(hù)工作；從事司法鑒定；指導(dǎo)和監(jiān)督國(guó)家機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)組織和重點(diǎn)建設(shè)工程的治安保衛(wèi)工作，指導(dǎo)治安保衛(wèi)委員會(huì)等群眾性組織的治安防范工作等。以上這些方面在我國(guó)立法機(jī)關(guān)的立法實(shí)踐中都已得到全面展開(kāi)，警事法律體系的基本框架已經(jīng)浮現(xiàn)，只是各方面展開(kāi)的充分程度有所不同。

3 樹(shù)立程序正義的法治理念。在警務(wù)立法中以正當(dāng)而詳細(xì)的程序規(guī)則對(duì)警察權(quán)的行使過(guò)程加以法律控制，促進(jìn)警察權(quán)運(yùn)作的理性化、規(guī)范化和法治化。正如羅爾斯所說(shuō)，公正的法治秩序是正義的基本要求，而法治取決于一定形式的正當(dāng)過(guò)程，正當(dāng)過(guò)程又主要通過(guò)程序來(lái)體現(xiàn)。“正當(dāng)?shù)姆ǘǔ绦蚩梢苑乐鬼б夂蛢r(jià)值混亂、保障理性的選擇、促進(jìn)意見(jiàn)疏通、排除外來(lái)干擾，從而實(shí)現(xiàn)實(shí)質(zhì)性正義從法律條文、觀念至現(xiàn)實(shí)的轉(zhuǎn)化”。隨著憲政文明的推進(jìn)，我國(guó)立法機(jī)關(guān)的立法工作正在自覺(jué)地告別以往“重實(shí)體、輕程序”的不良習(xí)慣，大凡警察事務(wù)都或多或少、或粗或細(xì)地有相關(guān)的程序法則來(lái)進(jìn)行有效規(guī)制。通過(guò)程序的公開(kāi)和公平原則，規(guī)定適當(dāng)?shù)耐緩胶头绞剑瑢?duì)行使警察權(quán)的依據(jù)、資訊、條件、過(guò)程、決定意向、結(jié)果等予以公開(kāi)，對(duì)涉及相對(duì)人利益較大、與公共利益關(guān)系密切或過(guò)于集中的權(quán)力領(lǐng)域予以公開(kāi)，從而使警察權(quán)的行使為公眾所矚目。尤其是對(duì)于那些限制人身自由等公民基本權(quán)利的警務(wù)活動(dòng)更是強(qiáng)調(diào)正當(dāng)程序的重要性和必要性，如修改后的刑事訴訟法初步確立了無(wú)罪推定原則，對(duì)警察的刑事偵查活動(dòng)提出了一系列體現(xiàn)現(xiàn)代司法文明的新要求；2003年制定的道路交通安全法具體規(guī)定了警察的罰款決定與收繳分離的規(guī)則，還將人民警察法中有關(guān)警容的一般要求明確地落實(shí)為交警執(zhí)行職務(wù)的必備條件；2005年制定的治安管理處罰法則專門(mén)增設(shè)“處罰程序”一章，用了35條的篇幅對(duì)警察從事治安管理處罰的調(diào)查、決定、執(zhí)行等程序予以了集中性規(guī)范，約占該法條款總數(shù)的三分之一。

三、我國(guó)人大警務(wù)立法實(shí)踐的不足與完善

我國(guó)對(duì)警務(wù)活動(dòng)的人大立法規(guī)制還有許多不完善的地方，充分認(rèn)識(shí)這些不完善之處，對(duì)于今后健全人大的警務(wù)立法具有重要的實(shí)踐意義。

1 警務(wù)立法中有不少條款原則性較強(qiáng)，有待增強(qiáng)可操作性。當(dāng)前亟待解決的核心問(wèn)題應(yīng)是著眼于規(guī)制警察的自由裁量權(quán)，因?yàn)榫觳昧繖?quán)具有較大的自由裁量余地和彈性空間，被喻為“行政法上的特洛伊木馬”，一旦失去控制，將會(huì)顛覆法治主義秩序，而且警察權(quán)在個(gè)案中的行使常常處在上級(jí)和公眾的視野之外，所以，要在立法源頭上進(jìn)行有效的限定，提高警察權(quán)運(yùn)作的透明度，增強(qiáng)裁量的剛性，特別是要控制限制人身自由的強(qiáng)制措施適用和行政處罰的自由裁量空間。比如對(duì)違反治安管理行為人適用1—15天拘留處罰問(wèn)題，可以參照刑法量刑的“適用格”方式，對(duì)哪些情節(jié)行為才可適用拘留處罰、適用拘留處罰如何根據(jù)違法情節(jié)輕重劃定一定的限定格(比如3天、5天、7天、10天、15天)等作出明確規(guī)范。

2 程序性立法需要向縱深推進(jìn)。以刑事訴訟法為例，雖然初步確立了無(wú)罪推定原則，但是相配套的制度與規(guī)則還未系統(tǒng)建立，在某些涉及人身與財(cái)產(chǎn)的重要環(huán)節(jié)上還應(yīng)賦予相對(duì)人回應(yīng)性和對(duì)抗性的程序權(quán)利，比如，為了有效地避免逼供、誘供等現(xiàn)象，可以考慮讓犯罪嫌疑人享有一定程度的沉默權(quán)，并進(jìn)一步改革律師介入制度，確立警察訊問(wèn)時(shí)的律師在場(chǎng)制度，嚴(yán)格界定涉密案件的范圍，延長(zhǎng)會(huì)見(jiàn)時(shí)間，增加會(huì)見(jiàn)次數(shù)，完善律師辦案的保障制度。在警務(wù)實(shí)踐中，公安機(jī)關(guān)和相關(guān)的一些國(guó)家機(jī)關(guān)這些年來(lái)也制定了不少有關(guān)辦案程序的規(guī)定，這些規(guī)定雖然效力層次不高，內(nèi)在法理也待進(jìn)一步挖掘，而且還不可避免地帶有部門(mén)自利性傾向。如在司法實(shí)踐中已經(jīng)采用的非法自白排除規(guī)則，與非法證據(jù)排除規(guī)則的全部?jī)?nèi)涵尚有一段距離，并且也只是停留在司法解釋層面上，應(yīng)當(dāng)從立法機(jī)關(guān)立法的層面上進(jìn)行總結(jié)和提升。

3 立法機(jī)關(guān)的立法權(quán)能沒(méi)有全面而充分地鋪開(kāi)。警事法律的立、改、廢工作開(kāi)展得比較多，而立法解釋工作則顯得捉襟見(jiàn)肘，比較單薄。從立法行為本身的特性來(lái)說(shuō)，它是抽象性的，更多考慮的是一般性問(wèn)題，在表述時(shí)概念化語(yǔ)言較多，所以，立法機(jī)關(guān)的立法再詳細(xì)，在警察實(shí)際執(zhí)法過(guò)程中難免掛一漏萬(wàn)，再加上我國(guó)的立法工作歷來(lái)遵循宜粗不宜細(xì)的風(fēng)格，當(dāng)立法條文出現(xiàn)多種理解的可能時(shí)，就需要通過(guò)行使立法解釋權(quán)，使得抽象的法律條文更加具體化，警務(wù)活動(dòng)得以更有章法，如果立法機(jī)關(guān)不及時(shí)作出符合原意的解釋，那么作為具體適用法律的警察機(jī)關(guān)來(lái)說(shuō)，一般會(huì)傾向于作出部門(mén)自利性的理解，在實(shí)際工作中容易發(fā)生警察權(quán)的不當(dāng)擴(kuò)張。根據(jù)憲法和立法法，憲法和法律的解釋權(quán)屬于全國(guó)人大常委會(huì)，我國(guó)對(duì)于涉及到警察權(quán)運(yùn)作的立法解釋工作已經(jīng)得到一定的開(kāi)展，但需要指出的是，目前我國(guó)人大常委會(huì)的立法解釋還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠充分，與司法解釋和行政解釋的數(shù)量相比，在整個(gè)有權(quán)解釋體系中占據(jù)了最微弱的一部分份額。至于地方權(quán)力機(jī)關(guān)對(duì)地方性法規(guī)的解釋權(quán)，法律無(wú)明文規(guī)定，實(shí)務(wù)中可以由地方權(quán)力機(jī)關(guān)自己在地方性法規(guī)中設(shè)置。

責(zé)任編輯 王潤(rùn)秋