公共政策過程中公民參與的雙重價值解讀

[摘要]社會的變遷、治理模式的變革促使“公民參與”的實踐活動逐步突破傳統“政治參與”的范圍和形式，積極參與社會公共事務治理過程。公民參與公共政策，既能體現公民意志，保證公共政策的民主性、合法性和公共性等政治價值，又能實現公共政策的科學性、有效性等管理價值，創造有益的公共管理實踐。

[關鍵詞]公民參與；公共政策過程；政治價值；管理價值

[中圖分類號]D62 [文獻標識碼]A [文章編號]1002-7408(2008)010-0018-02

20世紀80年代以來，公共事務的多元化與復雜化極大地改變了政府治理目標和管理環境，“公民參與”的實踐活動逐步突破傳統“政治參與”的范圍和形式，積極參與社會公共事務的決策與管理過程。

公共政策過程中的公民參與是指公民通過合法的途徑與方式，以提供信息、表達意見、發表評論、闡述利益訴求等方式直接或間接參與影響公共政策制定、執行或評估過程。公共政策的制定、執行、監控與反饋作為一個完整的、連續的過程，是政府解決公共問題，調整社會利益的政治過程和管理過程，而公民參與公共政策的行為既是一種政治藝術，又是一種管理技術。公民通過參與公共政策活動，一方面能夠將公民意志在公共政策與政府管理活動中體現出來，另一方面也對政府系統提供支持和施加壓力，有助于保證政府管理體系的有效運轉，構建政府與公民的新型合作關系，體現了政治與管理的雙重價值。

一、公共政策過程中公民參與的政治價值

公共政策過程中公民參與的首要政治價值是促進公共政策的民主性。“民主過程的本質就是參與決策。”“民主的尺度”可以通過公眾參與的普遍性、充分性、廣泛性來衡量，公共政策過程的各環節中公民參與的程度和水平成為實現公民民主權利的重要途徑和重要標志。傳統的公民參與以政治領域的參與活動為主，要表現為政治選舉、投票行為等方式。隨著民主政治體制的不斷完善，行政權力的不斷擴張，政府行為越來越廣泛的介入社會領域的方方面面。政府與公民、政府與社會的關系發生了深刻的變化，直接影響公民生活的并非來自于議會活動和選舉過程，而是更多地來自于公共行政過程，這必然要求公民更多地參與到行政領域中來，尤其是公共政策的制定、執行、監控與反饋過程。另一方面，公共政策是和公眾切身利益密切相關的社會價值的權威性分配。對利益的追求是人類一切社會活動的最深刻的根源和動力，急劇的利益分化過程及結果必然要在公共政策體制中有所體現，公民有了自主利益后，必然要向政策制定者或政策執行者反映自己的利益要求，關心和參與與自己利益關系密切的公共政策過程。一個成熟的公民參與體制應有相當強的適應能力接受并同化新的政策參與主體，在規范的框架內接受他們合理的利益要求，完善政策參與機制，滿足各利益主體的利益表達和利益訴求；一個完善的公共政策過程就是給予不同利益以制度性的表達途徑，讓所有的政策相關者在某種程度追求自己利益，不斷地在政策過程中施加自己的影響。表達自己的利益追求。

合法性是公共政策的生命。公民參與是保障公共政策合法性的基礎。法國政治學者馬克·思古德指出：“合法性事實上與治權有關。合法性就是對治權的認可。”公共政策的合法性是指公眾對公共政策的認同與支持程度。公共政策的實施過程與實施效能，難以用行政命令加以控制，如果一項政策得不到社會公眾發自內心的自覺自愿地服從，就很難實現其效力。要提升公共政策的合法性，就必須使公眾參與到公共政策過程中來，因為“在這樣一個時代里，如果沒有公眾的積極參與，政府很難使其行動合法化”。我們應將公共政策過程看作一個“行政吸納政治”的過程，確立公民有效參與政策過程的機制，通過成熟而有效的公民參與，擴大了政策主體的權力基礎以及對政策資源的提取范圍，增強公共政策的整合功能，確保公共政策在價值和事實上得到社會成員發自內心的支持，激發起公眾的理性認識和價值認同。

公共性是公共政策的本質屬性，是公共政策合法性的重要來源。公民參與是提升公共政策公共性的必然要求。何謂公共性?蓋伊·彼得斯認為：“公共性主要是指政府的政策為公眾服務的程度或者說是政府的政策符合公眾利益的程度。”公共政策是現代政府干預社會經濟生活的基本手段，目的是解決公共問題，治理公共事務，維護公共秩序，政府應該以公共利益作為其政策制定的出發點和進行政策制定的依據，以公共利益為政策的最高目標。然而，政府組織并不是全知全能的神人，也不是無私無欲的圣人，不具有無所不在和正確無誤的天賦。公共選擇學派認為，政治家和政府官員在參與公共政策時有自利的動機，政府不可能自動代表公共利益，其所制定的公共政策可能會不同程度地偏離公共利益，可能會借社會利益之名行機構私利之實，從而使公共政策失去公共性特征。實現公共政策公共性的關鍵就在于有效地克服或盡量減少公共權力的異化現象，而公民參與可以在一定程度上限制易于膨脹的政府人員自身利益而保護公共利益不被公共權力所侵害。另一方面，市場經濟發展帶來復雜的利益訴求，公眾參與公共政策過程使公眾有充分的機會表達自己的利益訴求，從而能夠最大限度地分配社會價值以符合公眾需要，確保公共政策的公共利益價值取向。

二、公共政策過程中公民參與的管理價值

公共政策是公共管理不可或缺的重要手段之一。成熟而完善的公民參與是提高公共政策質量的必要手段。20世紀中期以來，政府管理過程日趨復雜化，公共政策問題的內在沖突程度和爭議性越來越高，制定科學的公共政策需要豐富的知識、翔實的信息，理性的判斷以及掌握瞬息萬變的情境。公共政策的受眾主要是社會民眾，他們不僅對政策調整特別敏感，而且由于處于社會生產生活第一線，容易發現和提出有價值的政策問題。政府在公共政策制定過程中會因為知識存量的不完備性、認知能力的有限性和信息的不完全性容易導致公共政策的失敗，所以，公共政策的產生不應是個人獨立思維的結果，而應是多方主體的集體思維智慧和集思廣益的過程。政策問題的發現是否及時、政策目標的確立是否合理、政策方案選擇的優化與否、政策執行是否有效，在很大程度上取決于公民參與的廣度、深度和參與方式選擇，所以，應該打破封閉模式，在政策制定中，應充分運用和整合社會智慧，讓廣大公眾參與到政策制定過程中來，為政策問題帶來直接、及時、多方位的信息溝通渠道，為科學決策提供翔實可靠的信息依據，減少政策上的流弊和偏差，以期形成最優的政策方案。

公共政策的生命力必須經過執行過程才能得以表現，許多公共政策只有在政府組織與公民共同協作的條件下，才能取得良好的預期效果。傳統政府決策模式是一種精英決策，是一種由政府向公眾的單向行為，公共政策過程就是一種支配與被支配的過程，公眾只是政策的對象，只能被動地接受和服從既定的制度安排而不能參與決策。政府權力有限，并不可以支配一切，而維持政策的高效能，也不能行政命令加以控制。如果一項政策得不到公民的支持與合作，公民就有充分的機會使其失效。公民參與公共政策的形成、確定、執行、評估和修訂過程則是政府與公民的多重互動過程。這一過程實際上也是一個政策宣傳、討論、解釋、妥協直至達成共識的過程，能夠促使政府和公民彼此增進理解與信任，更有利于公民主積極主動地遵守、執行由自己參與(不管是直接還是間接地)制定的政策。從而最大限度地減少了政策推行的障礙因素，促使政策有效運行、均衡發展。“在良好規劃和管理的基礎上，公民參與可以促進公共管理者工作的有效性和決策的有效性。”公民參與公共政策的制定，充分表達自己的利益偏好，促進公民主體地位的確立，有助于激發公民對于公共政策的認同感和接受的主動性，對于實現公共政策的有效性有著重要的現實意義。

三、結語

“在任何政治體制中，政策過程中的公民參與都是一個基本的事實”。公共政策過程不僅是一個關系政策是否科學的管理過程，更是一個關系社會利益如何權威性分配的政治過程。正如托馬斯所言：社會的變遷、治理模式的變革及其帶來的其他規范性價值的轉變，意味著公共管理者以及政府組織內外的領導者都必須面對一個不斷強化的、必須履行的責任，那就是，在所有類型的公共決策過程中，必須讓公民參與進來。公民參與公共政策過程既能實現民主政治價值又能創造有益的管理實踐。有學者認為，公民參與的重點在于把價值層面的東西落實到技術層面，細化為可操作的規范。但在現實實踐中出現大量的公民參與失效問題表明：只停留在改善參與技術，專心于形式結構的調整，而缺乏對公民參與公共政策價值的追問，勢必造成公民參與的形式化，甚至阻礙公民參與的發展。因關注公民參與方式的技術性而遮蔽其價值分析是公民參與研究舍本逐末的做法。透析公民參與的實質價值，從政治和管理雙重體系上給予參與方式有效實施以保障，才能真正促進公共政策中公民參與發展。

責任編輯 孫巍