新公共服務視閾中的政黨政府

[摘要]新公共服務理論由于把提供服務僅僅限定在政府體系之中，因此也帶有管理主義的深刻痕跡。事實上，作為產品的公共利益并不必然創造于政府的行政機構的服務，現代政府多是政黨政府，政黨政府的內在結構和功能的分化說明了政黨必須通過政府才能行使公共管理乃至公共服務。在中國，建設服務型政府的過程就是以公共服務的價值重塑政黨政府的結構與功能。需要強調政黨的責任性與政府責任性的統一。

[關鍵詞]政黨政府；公共服務

[中圖分類號]D03 [文獻標識碼]A [文章編號]1002-7408(2008)010-0027-03

行政組織的變革必然受到行政環境與內在機制的影響，一方面，行政組織改革是適應社會發展規律，促進經濟發展的必然要求，另一方面，行政組織改革也是消除行政組織自身的種種弊端的重要途徑。黨的十七大提出了加快行政管理體制改革，建設服務型政府的要求，從而從外部和內部兩個方面啟動了我國行政組織的新一輪變革。筆者認為，在新的一輪政府變革中，如果要避免以往的政府改革的怪圈，就必須進行政黨政府的配套改革，換句話說，建設服務型政府就是以公共服務的價值重塑政黨政府的結構與功能。

一、民主與服務——新公共服務理論的功能要求

在對新公共管理進行系統的批判之后，新公共服務開始引起人們的關注。在登哈特夫婦為代表的行政學家看來，公共行政必須提供民主價值和公共服務，具體而言表現在七個方面：服務于公民，而不是服務于顧客；追求公共利益；重視公民權勝過重視企業家精神；思考要有戰略性，行動要有民主性；承認責任并不簡單；服務，而不是掌舵；重視人而不只是生產率。

應當說，單從一種行政學理論來看，新公共服務理論并沒有太多的東西，從公共行政學、公共管理學乃至新公共管理學，行政學的理論就一直在民主和效率之間徘徊，當一種行政學理論出來之后，總有一種理論對其進行另外一種角度的檢討，這一點，亦為國內一些行政學者所詬病。其實，登哈特夫婦也承認，構成其著作理論核心的是兩個主題：第一，促進公共服務的尊嚴和價值；第二，將民主、公民權和公共利益的價值觀重新肯定為公共行政的卓越價值觀。我們認為，這個主題已經為包括中國在內的許多國家的行政改革的實踐所證實。

1 回歸民主——公共服務的路徑選擇。雖然自由才是人類社會發展的終極目標，但是人民主權理論告訴我們，只有人民自己掌握了政府，才能掌握自身的命運；而同樣，公共行政學理論也證明了，一個強大的政府的規模是難以計算的。因此，現代政府體制多是龐大的民主體制和龐大的官僚體制的結合，而這必然造成了民主與官僚之間的緊張。當新公共管理理論試圖以企業家精神來改造政府并建立企業家政府時，民主同樣與企業家政府之間產生了新的緊張。新公共管理解決了政府效率的問題，卻在一定程度上犧牲了民主的價值，從而帶來新的問題。但是企業家政府的理論本身并不能解決民主的問題，于是，一種新的替代理論——新公共服務理論從而有了它的學術市場。因此，新公共服務是對從公共行政到新公共管理的理論超越，從本質上講，新公共服務不過是對民主價值的一種重復。

2 公共利益——公共服務的目標指向。自由社會首先要學會共同生活，共同生活就必須界定出公共利益。事實上，公共利益的界定至今仍然是一個學術難題，即使是看起來十分嚴謹的盧梭的公意，也往往為獨裁政治所利用。公共利益首先是與公共生活相關的，由于民主政治只是多數統治與少數利益的統一，因此不難看出，多數利益更能體現公共利益的諸多特征與要素。具體而言，“公共利益意指符合社會全體或大多數成員需要，體現他們的共同意志，讓他們共同受益的那類利益。”與新公共服務理論相比，傳統的公共行政學說確實在解決公共利益方面不夠有力，而這也成為新公共服務理論超越傳統公共行政理論的一大亮點。誠如夏書章先生所言，“在傳統公共管理與新公共管理之后，出現新公共服務運動，并非偶然，故不論它們之間的理論觀點和具體內容上的分歧和爭議如何，有一點似乎可以肯定和不容忽視，即強調或提醒公共管理主要是或者歸根到底是公共服務的性質。”

3 公共組織——公共服務的功能保障。自威爾遜以來，行政學總是在政治與行政學科之間徘徊，這種徘徊尤其在后發國家尤其明顯。在后發國家，依照里格斯行政生態學的觀點，社會、國家、市場等諸領域都尚未分離，因此在這種行政環境的混沌中，把公共服務理論寄托在某一個特定的組織中是危險的。在這一點上，新公共服務理論陷入了困惑，而這種困惑是中國的學界必須加以明確的——是堅持單一組織的理想還是立足中國這一處于“過渡”社會的現實?我們認為，倘若對公共組織的邊界不能加以區分的話，奢談新公共服務是有缺陷的。我們認為，在后發國家，政黨、社會組織甚至企業都有可能構成公共組織重要組成部分，而這其中，政黨作為政治動員和政治管理的重要組織承擔了公共服務的重要的內容。

二、政黨政府與新公共服務理論的內在邏輯

在新公共服務的理論體系中，雖然民主的價值得到了高度的重視，但政府被重新置身于一個極其重要的地位。在新公共服務的理論體系中，政府不再僅僅是一個地位獨特的掌舵者，而同時是公共事務的積極參與者。但把政府作為公共服務的核心最大的缺陷在于政府的公共服務的有效性取決于倫理層面，換言之，就是政府的倫理自覺決定了公共服務的質量。而這種呼喚有意無意地忽略了當代世界各國政黨政府的政治現實。

1 政黨政府是各國普遍的政治形態。政黨進入政府并不必然標志著政黨政府的產生。里查德·卡茨(R.S.Katz)指出，政府要稱之為“政黨政府”，必須滿足三個條件：第一，根據政黨的綱領，通過選舉來選拔人員，由他們來制定政府的所有重大決策，或者政府的決策者由他們來任命并對他們負責。第二，如果存在“一黨”政府，那么由執政黨制定政策；如果存在聯盟政府，則由各政黨協商制定政策。第三，最高官員如內閣總理必須在本黨內選擇，并通過他們所屬的政黨對人民負責。全世界兩百多個國家和地區，目前絕大多數實行政黨政治，其中多黨制國家有一百六十多個，政黨政治決定著絕大多數國家內政和外交的基本走向。因此無論新公共服務理論承認與否，政黨的價值取向與行為方式已經深刻影響著政府的行為，也自然影響著新公共服務理論所型塑的那種政府。同樣，政黨政府作為公共服務型政府的基本形態，本身也承受了公共服務的組織壓力。

2 政黨政府與公共服務并不沖突。現代政黨一經產生就背負眾多責難。但是從杰斐遜總統之后，政黨政府已經不可分離。政黨與政府在結構與功能互相補充，從而成為一種獨特的政治形態——政黨政府。但是需要指出的是，如果政黨政府意味著政黨與政府在結構上高度一致，或者如同美國聯邦黨人所認為的，他們自己就是政府，而不是一個政黨；他們在十八世紀九十年代的歷史將是在政府內部的組織的歷史，而不是企圖影響政府機構的外部組織的歷史。但是聯邦黨人的判斷只是基于政黨產生路徑的錯誤認識而產生的，但是聯邦黨人的判斷起碼在一個方面暗合了政黨政府的一種理想。即在一定的條件下，政黨政府可以實現功能一致。

3 政黨政府是公共服務實現的重要途徑。在新公共服務理論看來，民主是其理論的核心，這也符合民主政府的內在邏輯。從一般意義上說，與政府向人民負責不同的是，政黨只向其黨員負責，但是在代議制危機出現以后，責任政府的邏輯就受到挑戰，人民需要更多的制約政府的權力與途徑，來源于社會的政黨組織就可能從政府體系的內部和外部對政府體系進行有效地監督，這既符合政黨政府的內在結構，也符合公共服務型政府的發展訴求。作為責任政黨政府理論最有力的鼓吹者，謝茨施耐德認為政黨制度恰恰構成民主制度的核心。正如他在《政黨政府》開篇所說：“毫無疑問，政黨的產生是現代政府的顯著標志之一，實際上，政黨創造出民主政府，尤其是現代民主政府不容置疑地與政黨制度相伴而生。……是政黨政治區分了民主和獨裁政治，建立了現代政治哲學。政黨不是現代政府的附屬物，它們處于現代政府的中心并扮演著決定性和創造性的角色。”謝茨施耐德認為，美國政黨的貢獻的實現是歷史性的，美國政黨是民主和自由的捍衛者。正是美國的政黨維護了美國的政治格局，把復雜的政府過程簡單化，并有效地控制權力。與法律相比，在推動政府及其雇員運轉方面，政黨機器比法律機器更為精致，這一方式意味著民主的生長。他反復強調，把政黨在選舉中的競爭僅僅看作是為了贏得選舉是不全面的，美國政黨必須體現制定公共政策的責任，這也是民主政治的標志，是政黨與壓力集團和小黨的又一區別所在。因此不難看出，圍繞著民主這一核心價值，政黨政府再次在公共服務理論方面結成了一體。

三、當代中國公共服務型政黨政府的建設

既然依賴政府成為新公共服務理論難以克服的局限，那么政黨政府的理論解決了這一理論的困境，并把公共服務引向更為廣闊的領域，而這也暗合了中國公共服務型政府的具體方向和建設路徑。在當代中國，中國共產黨作為唯一的執政黨，其本身的建設就深刻影響著政府的建設；同時由于建設公共服務型政府是由中國的執政黨提出的，因此，政黨建設本身也必須適應公共服務型政府的建設。

1 服務型政黨政府的功能轉型。在中國，政黨政府是有別于其他國家的特殊的政治形態，政黨政府是由中國共產黨及八個民主黨派共同組成的中國共產黨主導建設的聯合政府。伴隨著中國現代化的過程，政黨在政府中的作用也必然做出相應的調整。卡增斯坦曾作這樣的論述，“早期的工業化國家的政黨是從社會底層進行政治動員的工具；政黨之間的進一步的政治聯盟關注的是政治參與而不是官僚機構的滲透。而在工業化晚發國家里，政黨之間的聯合集中關注的是官僚機構的滲透而不是政治參與。”因此在當代中國，政黨政府的主要邏輯還是政黨與政府的合作與滲透的關系。首先從政黨目標上看，“政黨的設立就是為了表達民意并實現民意的。”因此從這個意義上，政黨的轉型必須適應人民的意志表達。政黨要在組織建設、組織過程中貼近人民，貼近基層，全面準確地反映人民的政治訴求；其次，政黨與政府的關系必須符合民意表達與實現的過程。表達民意并不是政黨作為政治組織的最終目標，政黨只有進入政府才能最終表達并實現民意。因此，這一政黨政府過程就是政黨與政府結構重建與功能重塑的過程。

2 服務型政黨政府服務的價值與路徑。在馬克思主義政治學看來，政黨總是作為一定階級的代表。在階級消滅之后，無產階級政黨作為全民族和工人階級的先鋒組織就擁有了特殊的政治價值。在《共產黨宣言》中，馬克思恩格斯指出：“過去的一切運動都是少數人的或者為少數人謀利益的運動。無產階級的運動是絕大多數人的、為絕大多數人謀利益的獨立的運動”，“共產黨不是同其他工人政黨相對立的特殊政黨。他們沒有任何同整個無產階級的利益不同的利益。他們不提出任何特殊的原則”，“共產黨人強調和堅持整個無產階級共同的不分民族的利益”在當代中國，中國共產黨作為唯一合法的執政黨承擔著國家建設與社會發展的重要責任，而這種責任的行使只有通過公共服務才能得到體現，正如胡錦濤在中共十七大報告中所強調的：“全心全意為人民服務是黨的根本宗旨，黨的一切奮斗和工作都是為了造福人民。要始終把實現好、維護好、發展好最廣大人民的根本利益作為黨和國家一切工作的出發點和落腳點，尊重人民主體地位，發揮人民首創精神，保障人民各項權益，走共同富裕道路，促進人的全面發展，做到發展為了人民、發展依靠人民、發展成果由人民共享。”這一聲明從價值與路徑兩個方面闡述了中國共產黨提供公共服務的基本內容，也為我國公共服務型政府的確立奠定了基礎。

3 政府服務對政黨服務的吸納。政黨能夠提供公共服務是有條件的，政黨本身并不能直接在經濟調控、社會管理、文化融合等方面提供服務，在新公共服務理論看來，政府承擔著公共服務的主要職能；政黨來源于社會，是人民自由結社權利的具體體現，但是在政黨政府體制中，政府的公共服務職能是通過對政黨服務職能的吸納進行的。正如古德諾在《政治與行政》中指出：“如果在政府體制中不能造成這種國家意志的表達和執行的協調，那就必須在政府之外提供這種協調。政府以外的這個地方就是政黨。如果行政體制不是非常集中，并在最終的和有效的立法控制之下，那就一定要在政黨那里得到這種協調。”政黨協調了政治需求，并把這種需求通過政府過程得到輸出，但是政黨本身并不必然直接提供公共服務，政黨的民主價值在于人民結社的自由權利，因此政黨天生具有的片面性，提供公共服務并不能保證公共需要能得到充分的滿足。政黨只有通過政府才能把對其成員的回應與政府對人民的回應結合起來。

四、余論

作為一種普遍的社會價值，公共服務離不開政黨結構與功能的重塑，中國的政黨政府是一種特殊的政治形態，因此中國的公共服務型政府的建設自然包括了公共服務型政黨的建設。在當代中國，公共服務型政黨政府的建設還不僅僅包括在中國共產黨與人民政府的結構與功能重建上，也包括各參政黨與人民政府的結構與功能重構。具體而言，中國公共服務型政黨政府的建設是通過社會協商、政治代表、政治領導與政治支持的政黨過程及公共治理、民主參與的政府過程共同實現的，無視這一事實，就有可能限制我們的研究視野，從而不利于公共服務型政黨政府的深入建設。

責任編輯 王潤秋