社會(huì)資本視角下的公共危機(jī)管理

[摘要]加強(qiáng)公共危機(jī)管理、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定是構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的一個(gè)重要方面。社會(huì)資本在公共危機(jī)管理各階段中具有重要作用。要從體系構(gòu)建、擴(kuò)大公眾的知情權(quán)、文化建設(shè)和充分發(fā)揮非政府組織的作用等四個(gè)方面提升社會(huì)資本，促進(jìn)公共危機(jī)的化解。

[關(guān)鍵詞]公共危機(jī)；社會(huì)資本；危機(jī)管理

[中圖分類號(hào)]C93 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A [文章編號(hào)]1002-7408(2008)010-0060-03

目前我國正處于突發(fā)公共事件高發(fā)時(shí)期，各種自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件、社會(huì)安全事件等突發(fā)公共事件越來越頻繁地刺激公眾的神經(jīng)。如何建立健全處理各種突發(fā)公共事件的應(yīng)急管理機(jī)制，提高政府應(yīng)對(duì)公共危機(jī)的能力，成為構(gòu)建和諧社會(huì)的重大課題。

一、公共危機(jī)管理的內(nèi)涵

1 公共危機(jī)的概念?！拔C(jī)”一詞，最早出現(xiàn)在企業(yè)管理中，隨后才在公共管理學(xué)中得到廣泛的。美國學(xué)者羅森豪爾特認(rèn)為，危機(jī)是指“對(duì)一個(gè)社會(huì)系統(tǒng)的基本價(jià)值和行為準(zhǔn)則架構(gòu)產(chǎn)生嚴(yán)重威脅，并且在時(shí)間壓力和不確定性極高的情況下必須對(duì)其作出關(guān)鍵決策的事件。”張成福(2003)認(rèn)為危機(jī)是這樣一種緊急事件或者緊急狀態(tài)，它的出現(xiàn)和爆發(fā)嚴(yán)重影響社會(huì)的正常運(yùn)作，對(duì)生命、財(cái)產(chǎn)、環(huán)境等造成威脅、損害，超出了政府和社會(huì)常態(tài)的管理能力，要求政府和社會(huì)采取特殊的措施加以應(yīng)對(duì)者。

2 公共危機(jī)管理。公共危機(jī)管理是指為避免或減少危機(jī)所造成的損害而采取的危機(jī)預(yù)防、事件識(shí)別、緊急反應(yīng)、應(yīng)急決策處理以及應(yīng)對(duì)評(píng)估等管理行為，目的是為了提高對(duì)危機(jī)發(fā)生的預(yù)見能力，危機(jī)發(fā)生后的救治能力以及事后恢復(fù)能力。根據(jù)羅伯特·希斯的觀點(diǎn)，公共危機(jī)管理可以劃分為四個(gè)階段，分別為準(zhǔn)備、應(yīng)對(duì)、恢復(fù)、災(zāi)難和災(zāi)害減除。本文將公共危機(jī)分為三個(gè)階段，即預(yù)警期、救援期和緩解和恢復(fù)期。

二、社會(huì)資本及其在公共危機(jī)管理中的應(yīng)用

社會(huì)資本是在上個(gè)世紀(jì)由法國社會(huì)學(xué)家皮埃爾·布迪厄提出來的。他認(rèn)為“社會(huì)資本是實(shí)際的潛在的資源的集合體，那些資源是同對(duì)某種持久性的網(wǎng)絡(luò)的占有是密不可分的，這一網(wǎng)絡(luò)是大家所熟悉的，得到公認(rèn)的，而且是一種體制化關(guān)系的網(wǎng)絡(luò)。”關(guān)于社會(huì)資本的具體定義，不同的學(xué)者有不同的看法，目前學(xué)界比較一致的觀點(diǎn)是社會(huì)資本可以分為兩個(gè)層次，一為微觀層次，一為宏觀層次。

微觀層次的社會(huì)資本又稱“個(gè)人／外部”社會(huì)資本，它是行動(dòng)者通過自己的個(gè)人社會(huì)網(wǎng)絡(luò)可以獲取的嵌入性資源，形成于某一行動(dòng)者外部的社會(huì)關(guān)系，比較接近于一種“私人物品”。大量的經(jīng)驗(yàn)表明，微觀社會(huì)資本有利于人們獲得信息、工作機(jī)會(huì)、知識(shí)、社會(huì)支持和社會(huì)資源等。在這些研究中，微觀社會(huì)資本一般是通過行動(dòng)者的社會(huì)網(wǎng)絡(luò)情況的考察以及行動(dòng)者在社會(huì)行動(dòng)中實(shí)際動(dòng)用的社會(huì)關(guān)系和網(wǎng)絡(luò)資源的考察來加以測(cè)量的。

而宏觀社會(huì)資本也可以稱為“集體／內(nèi)部”社會(huì)資本，它是群體中表現(xiàn)為規(guī)范、信任和社會(huì)網(wǎng)絡(luò)的一些特征，其功能在于提升群體的集體行動(dòng)水平。它主要形成于一個(gè)群體內(nèi)部行動(dòng)者之間的關(guān)系，更接近于一種“公共物品”。研究者一般會(huì)用公共參與、社會(huì)聯(lián)合、信任和社會(huì)規(guī)范等指標(biāo)來度量宏觀社會(huì)資本的情況。

社會(huì)資本是回應(yīng)公共危機(jī)的基本單位。通過研究發(fā)現(xiàn)，在危機(jī)中，“經(jīng)濟(jì)資本”、“人力資本”和“社會(huì)資本”都會(huì)遭受不同程度的損失，但相對(duì)而言，平時(shí)最不顯眼的社會(huì)資本遭受的損失最少。在自然災(zāi)害中，房屋會(huì)倒塌，工廠會(huì)停產(chǎn)，人們會(huì)負(fù)傷或死亡，但人們之間的信任，網(wǎng)絡(luò)資源和互惠規(guī)范不但不會(huì)減少。而且會(huì)在災(zāi)難面前激發(fā)出新的信任，合作和公共精神，使社會(huì)整體的凝聚力得到升華。

1 微觀社會(huì)資本在公共危機(jī)管理各階段中的作用。微觀社會(huì)資本是指人們通過社會(huì)網(wǎng)絡(luò)所能獲得的嵌入式資源。個(gè)人在遇到僅憑自身力量而無法解決的困難時(shí)，總會(huì)尋求他人，組織和社會(huì)的幫助。雖然現(xiàn)代福利國家都已經(jīng)建立了比較完善的社會(huì)保障體系，但在現(xiàn)實(shí)生活中人們所獲得的主要支持還是來自非正式的人際網(wǎng)絡(luò)，這一點(diǎn)在社會(huì)制度在受到巨大的沖擊時(shí)表現(xiàn)得尤其明顯。下面我們從公共危機(jī)管理的四個(gè)階段，即預(yù)警期、援救期、緩解和恢復(fù)期來分析微觀社會(huì)資本的作用。

預(yù)警期。雖然現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)已經(jīng)有足夠的能力來預(yù)測(cè)危機(jī)的發(fā)生，并通過發(fā)布預(yù)警信號(hào)和采取相應(yīng)的措施來減少危機(jī)帶來的損失。但是政府發(fā)布的預(yù)警信號(hào)是否能夠真實(shí)地、及時(shí)地、準(zhǔn)確地傳達(dá)到每個(gè)可能受影響的公眾呢?由于受環(huán)境的多變，溝通渠道的不健全和“噪音”的存在，很多公眾并不能了解危機(jī)的狀態(tài)。研究表明，有很大比例人其實(shí)是通過自己的親人、朋友、鄰居等社會(huì)網(wǎng)絡(luò)關(guān)系而非官方媒體獲得關(guān)于災(zāi)難的警示信息的。阿吉雷在研究1998年得克薩斯的一場(chǎng)龍卷風(fēng)災(zāi)害時(shí)，發(fā)現(xiàn)當(dāng)?shù)匾粋€(gè)墨西哥裔社區(qū)薩拉戈薩所受的損失最為嚴(yán)重，起主要原因是當(dāng)?shù)鼐用衿綍r(shí)與周邊社會(huì)缺乏交流，在災(zāi)難襲擊來時(shí)既沒有收到官方的預(yù)警信息，也沒有得到周邊鄰居的非正式信息。即使受到政府的預(yù)警信號(hào)，人們也不一定立即作出應(yīng)急措施。菲茨帕特里和米列狄總結(jié)人們對(duì)警示信息反應(yīng)的五個(gè)階段：聽到信息→理解信息→相信信息→將信息個(gè)人化→決策/做出反應(yīng)，其中任何一個(gè)階段都不是獨(dú)立的個(gè)人化行為，它都無法擺脫社會(huì)資本的影響?？梢?，社會(huì)資本有助于人們接受和理解危機(jī)信息，并采取相應(yīng)的措施。

同時(shí)，從危機(jī)的誘因來看，危機(jī)事件是潛在的各種社會(huì)矛盾和社會(huì)問題急劇化的表現(xiàn)形式，或者是沖突的人群通過極端的方式，促使政府解決那些沒有預(yù)見的問題或長期無力解決的問題。而良好的微觀社會(huì)資本可以改善公眾與政府的信息溝通，緩解沖突和減少不穩(wěn)定因素，化解部分社會(huì)矛盾，減少社會(huì)動(dòng)蕩性危機(jī)發(fā)生的可能性。

救援期。危機(jī)發(fā)生之初，整個(gè)社會(huì)系統(tǒng)都處于暫時(shí)的混亂之中，正式制度出現(xiàn)缺位，錯(cuò)位的情況。而這時(shí)作為一種非正式的社會(huì)資本可以起到填補(bǔ)或糾正正式制度的作用。研究表明，自然災(zāi)害發(fā)生之后，大部分人都是通過自己的親人、朋友、鄰居等認(rèn)識(shí)的人解救出來的。勒恰特在研究1980年意大利地震時(shí)發(fā)現(xiàn)，97％的被困受害者是通過周邊其他的受害者徒手或用簡(jiǎn)單的工具營救出來的。他同時(shí)發(fā)現(xiàn)，在簡(jiǎn)單家族中被困者得到營救的比例是46％，而在復(fù)雜的家庭中被困者得到營救的比例是61％，獨(dú)門獨(dú)居家庭比雜居家庭的死亡比例高出2.4倍。表明，有沒有良好的社會(huì)資本是人們?cè)谧匀粸?zāi)害中獲救的主要因素。

另一方面，公共危機(jī)發(fā)生以后，人們?cè)谛睦砩蠒?huì)出現(xiàn)一種普遍的焦慮。出現(xiàn)盲目信任。這時(shí)政府的威信在公共危機(jī)之中尤為重要，公眾對(duì)政府的信任可以增強(qiáng)政府對(duì)社會(huì)的影響，使政府與公眾的溝通更加順暢，使危機(jī)管理統(tǒng)一高效的進(jìn)行。良好的社會(huì)資本有利于樹立統(tǒng)一的價(jià)值規(guī)范，鼓舞士氣，凝聚全社會(huì)的力量，形成公共危機(jī)的“參與式”管理。同時(shí)社會(huì)資本有利于公共部門內(nèi)部形成共同的價(jià)值取向和統(tǒng)一的行動(dòng)規(guī)范，在危機(jī)面前沉著冷靜，協(xié)調(diào)政府與市場(chǎng)，政府與公眾的關(guān)系，降低公共危機(jī)管理的成本，提高公共危機(jī)管理的效率。

緩解和恢復(fù)期。在危機(jī)發(fā)生后，各項(xiàng)社會(huì)制度開始愈合，走向規(guī)范。政府開始對(duì)受災(zāi)人員進(jìn)行教助和安置，分配救災(zāi)資源，受災(zāi)的居民和社區(qū)也開始進(jìn)行災(zāi)后重建。大量研究發(fā)現(xiàn)，災(zāi)民的恢復(fù)水平如何在很大程度上與他們接受到的正式與非正式的援助有關(guān)，并且災(zāi)后資源并不是按照需求公正分配的，而是按照“相對(duì)優(yōu)勢(shì)法則”來分配的。那些在社會(huì)中擁有相對(duì)優(yōu)勢(shì)的群體和個(gè)人更可能得到災(zāi)后資助，恢復(fù)正常生活。而是否擁有社會(huì)網(wǎng)絡(luò)資源和社會(huì)資本正是影響受災(zāi)者能否得到足夠的及時(shí)的援助的重要因素。同時(shí)，災(zāi)害帶來的不僅是物質(zhì)上的破壞，也對(duì)人們的精神健康方面的損失。而社會(huì)資本在治愈受災(zāi)者的精神傷害方面的作用明顯。研究者發(fā)現(xiàn)，受災(zāi)者的精神壓力大小與其社會(huì)網(wǎng)絡(luò)狀況的變化之間存在緊密的關(guān)系，如果受災(zāi)者的社會(huì)網(wǎng)絡(luò)因?yàn)闉?zāi)害遭到嚴(yán)重的損壞，則受害者會(huì)出現(xiàn)比較嚴(yán)重的心理健康問題，網(wǎng)絡(luò)破壞對(duì)心理健康的不利影響要遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于其他因素的作用。社會(huì)資本還對(duì)那些在災(zāi)害中心理遭受創(chuàng)傷的人們恢復(fù)精神健康有積極的作用。一部分研究社會(huì)支持與精神健康的學(xué)者認(rèn)為，社會(huì)網(wǎng)絡(luò)對(duì)健康的作用不是直接的，而是起到一種“緩沖”的作用，只有在出現(xiàn)壓力事件時(shí)，社會(huì)網(wǎng)絡(luò)的作用才表現(xiàn)得尤為突出，而災(zāi)害就是一種這樣的壓力性事件。研究表明，受災(zāi)者的社會(huì)網(wǎng)絡(luò)關(guān)系可以為他們提供精神上的支持，幫助他們緩減壓力，恢復(fù)精神健康。

2 宏觀社會(huì)資本在公共危機(jī)管理過程中的作用。目前研究者對(duì)宏觀社會(huì)資本的討論主要集中在非政府組織與公民參與、信任、社會(huì)規(guī)范等方面，我們也主要從這幾個(gè)方面來討論宏觀社會(huì)資本在公共危機(jī)管理中所扮演的角色。

第一，非政府組織與公共參與。作為公共服務(wù)的當(dāng)然提供者政府自然在其中起主導(dǎo)作用，雖然政府在應(yīng)對(duì)危機(jī)時(shí)具有某些獨(dú)特的優(yōu)勢(shì)，如大量的財(cái)、物、人力資源，嚴(yán)密的管理體系，強(qiáng)制性的管理機(jī)制等。但是，它也有一些局限性，比如技術(shù)單一，反應(yīng)遲緩，責(zé)任界定不清等。單靠政府很難達(dá)到及時(shí)、有效地應(yīng)對(duì)公共危機(jī)的要求。所以，處理公共危機(jī)是一個(gè)龐雜的系統(tǒng)的社會(huì)公共工程，其需求的不僅是財(cái)物資源和強(qiáng)制性機(jī)制，也需求專業(yè)性技術(shù)和社會(huì)自治機(jī)制，非政府組織在提供專業(yè)技術(shù)和自治機(jī)制方面有著對(duì)政府的“助理作用。

(1)政府與非政府組織參與危機(jī)管理異同一覽：

(摘自：薛瀾、張強(qiáng)、鐘開斌，危機(jī)管理一轉(zhuǎn)型期中國面臨的挑戰(zhàn)，清華大學(xué)出版社，2003)

(2)公共危機(jī)管理中非政府組織作用的表現(xiàn)。在公共危機(jī)管理體系建設(shè)中，需要建立一個(gè)由政府部門、非政府組織、社會(huì)公眾、國際資源等元素構(gòu)成的“多中心治理”系統(tǒng)。在強(qiáng)調(diào)政府部門危機(jī)管理的同時(shí)，還應(yīng)實(shí)現(xiàn)危機(jī)管理系統(tǒng)中參與主體多元化，最大可能地吸納各種社會(huì)力量，調(diào)動(dòng)各種社會(huì)資源共同應(yīng)對(duì)危機(jī)，使危機(jī)處理具有更大的靈活性、創(chuàng)新精神及更高的效率。非政府組織是整個(gè)社會(huì)組織中最重要的元素之一，是實(shí)現(xiàn)社會(huì)系統(tǒng)協(xié)調(diào)運(yùn)轉(zhuǎn)、無縫隙溝通的重要環(huán)節(jié)，是危機(jī)應(yīng)急機(jī)制中的不可或缺的鏈條，在公共危機(jī)管理系統(tǒng)中發(fā)揮著重要的作用。

應(yīng)對(duì)危機(jī)事件最好的結(jié)果實(shí)將其扼殺在萌芽狀態(tài)。這樣既可節(jié)省社會(huì)資源又可避免其破壞性。而非政府組織在這方面發(fā)揮著重要的作用，它利用極其廣泛的社會(huì)觸角和成員基礎(chǔ)，在危機(jī)潛伏期大量收集信息，為危機(jī)預(yù)警提供準(zhǔn)備，防患于未然。另外，非政府組織的專業(yè)性使得它們對(duì)于特定公共危機(jī)的產(chǎn)生有著更加敏銳、前瞻的洞察力，這是他們的技術(shù)優(yōu)勢(shì)；并且強(qiáng)烈的使命感也使得他們對(duì)公共危機(jī)特別的關(guān)注和重視。同時(shí)，非政府組織在危機(jī)發(fā)生過程有重要作用。危機(jī)事件一旦發(fā)生，政府動(dòng)用行政力量解決危機(jī)。有時(shí)會(huì)出現(xiàn)調(diào)度不靈，協(xié)調(diào)失衡，行動(dòng)滯后的情況，這時(shí)就需要有大量的非政府民間力量的支持。危機(jī)發(fā)生地就近的非政府組織此時(shí)可以快速的發(fā)動(dòng)和組織大量民間專業(yè)人員、應(yīng)急物資應(yīng)對(duì)危機(jī)，為聚集龐大的社會(huì)閑置力量提供支持。非政府組織更具有專業(yè)性，可利用自己的專業(yè)優(yōu)勢(shì)積極開展救助工作，能關(guān)注到危機(jī)中政府部門無法、無力或不及關(guān)注的社會(huì)成員的利益。并予以必要的物質(zhì)和精神的支持幫助。同時(shí)，臨時(shí)的非政府組織在危機(jī)中也發(fā)揮重要作用。在危機(jī)中，往往會(huì)形成一類由危機(jī)所涉及人群自發(fā)組成的非政府組織，它們可能沒有固定的組織架構(gòu)和成員，但他們?cè)诠潭ǖ牡赜蚍秶鷥?nèi)發(fā)揮重要作用，有很強(qiáng)的自生性。此類自組織有著相當(dāng)?shù)撵`活性和針對(duì)性。也較容易組織，對(duì)外界忽視了的危機(jī)可以自發(fā)地具體的應(yīng)對(duì)。

此外，非政府組織在危機(jī)善后處理中也有重要作用。非政府組織主要是輔助政府部門進(jìn)行危機(jī)后的恢復(fù)重建工作。包括：給予必要的經(jīng)濟(jì)援助、彌補(bǔ)其在危機(jī)中的損失，啟動(dòng)生產(chǎn)；組織、調(diào)節(jié)供銷渠道及時(shí)提供民眾生活日常和急需物品，保障公眾的日常生活；陳述發(fā)展生產(chǎn)對(duì)解決危機(jī)問題和社會(huì)矛盾的重要性；強(qiáng)化相關(guān)的社會(huì)福利政策實(shí)施力度等；募捐及組織志愿服務(wù)等。主要是為了發(fā)展經(jīng)濟(jì)，穩(wěn)定政治，重新恢復(fù)和建立各種秩序。

第二，信任。一些經(jīng)驗(yàn)研究揭示了信任在危機(jī)管理中的作用。如中村在印度古吉拉列的地震災(zāi)區(qū)的進(jìn)行的問卷調(diào)查發(fā)現(xiàn)，那些對(duì)社區(qū)其他成員和社區(qū)領(lǐng)袖信任程度高的社區(qū)在災(zāi)后恢復(fù)速度更快，而且社區(qū)的居民對(duì)恢復(fù)的情況的滿意程度更高。薩瑞等在對(duì)西班牙多那那地區(qū)的泄毒事件的研究中發(fā)現(xiàn)，災(zāi)害的有效處理有賴于社區(qū)成員之間的互相信任，而另一方面，人們的信任程度又與災(zāi)害本身的規(guī)模大小和公共機(jī)構(gòu)對(duì)災(zāi)害的處理方式有關(guān)。

威斯納總結(jié)了災(zāi)害中四種值得注意的信任問題：第一，受災(zāi)成員之間的信任問題。在現(xiàn)代社會(huì)，社區(qū)成員在種族、年齡、膚色經(jīng)濟(jì)社會(huì)地位等諸多方面存在著差異，這給危機(jī)中整合社區(qū)資源，培養(yǎng)人們之間的信任帶來了巨大的挑戰(zhàn)。第二，受災(zāi)者與政府之間的信任問題。受災(zāi)者是否信任政府，在多大程度上信任政府，與政府在危機(jī)發(fā)生前、發(fā)生中、發(fā)生后所采取的各種應(yīng)對(duì)措施有關(guān)。第三，受災(zāi)者與非政府組織／社區(qū)組織之間的信任問題。第四，非政府組織／社區(qū)組織與政府組織之間的信任問題。非政府組織／社區(qū)組織之所以受到政府的信任，是因?yàn)樗鼈冊(cè)诰W(wǎng)絡(luò)治理系統(tǒng)中發(fā)揮的不可磨滅的作用。但這種信任并不是與生俱來的，而是需要在后天的實(shí)踐中不斷磨合才能建立起來。

第三，社會(huì)規(guī)范。互惠規(guī)范是一種具有高度生產(chǎn)性的社會(huì)資本，互惠被描述為一種短期的利他與長期利己的結(jié)合。“我現(xiàn)在幫助你擺脫網(wǎng)絡(luò)困境是期望你將來幫助我的忙?！弊裱@一規(guī)范的社會(huì)共同體，可以有效的約束投機(jī)，增進(jìn)信任，進(jìn)行合作，解決集體行動(dòng)的困難難題。在災(zāi)害中利他主義行動(dòng)屢見不鮮。巴頓在研究中總結(jié)了災(zāi)害事件和利他行為之間存在的聯(lián)系：(1)受災(zāi)者比例與平均損失越高，則受害者之間的交流越多，對(duì)彼此的災(zāi)難就越了解。(2)如果人群中的非正式聯(lián)系比較強(qiáng)，受害者的信息更可能為大家所知。成為關(guān)照的群體。(3)人們關(guān)于受災(zāi)這所受的損失的交流越多，對(duì)受災(zāi)者的同情程度就高。(4)受害社區(qū)中人們的非正式聯(lián)系越多，為受害者提供幫助的人的比例越高。(5)對(duì)受災(zāi)者表示同情的人的比例越高，實(shí)際幫助受害者的人的比例也會(huì)越高。這一研究成果表明，災(zāi)難或者說危機(jī)為互惠的社會(huì)規(guī)范提供了一個(gè)絕佳的生長環(huán)境。

三、結(jié)論及政策建議

通過以上的分析我們知道，面對(duì)公共危機(jī)，不僅可以依靠完善的管理系統(tǒng)和機(jī)構(gòu)，還可以利用諸如社會(huì)資本這樣的隱性資源來應(yīng)對(duì)突發(fā)性的公共事件。同時(shí)，社會(huì)資本與危機(jī)管理的作用是相互的。雖然危機(jī)會(huì)給人們的物質(zhì)和精神財(cái)富造成損害，但是危機(jī)中也孕育著機(jī)遇，如果處理的好，也會(huì)給人們帶來新的機(jī)會(huì)。根據(jù)社會(huì)沖突論的基本原理面臨著外來威脅時(shí)，群體內(nèi)部的整合程度反而會(huì)提高，這意味著適當(dāng)?shù)耐庠趬毫⒂欣谏鐣?huì)資本的成長。危機(jī)就是這樣一種壓力，當(dāng)人們?cè)谖C(jī)的挑戰(zhàn)過程中堅(jiān)持下來，就能提升整個(gè)社會(huì)包括政府、企業(yè)、第三部門應(yīng)對(duì)下次危機(jī)的能力。認(rèn)識(shí)社會(huì)資本在危機(jī)管理中的作用，對(duì)制定應(yīng)對(duì)危機(jī)的治理措施有著特殊的參考價(jià)值。

因此，在面對(duì)公共危機(jī)事件時(shí)，我們不但要充分發(fā)揮政府的主導(dǎo)作用，利用公共危機(jī)管理系統(tǒng)的應(yīng)急機(jī)制，還要在危機(jī)管理過程中大力提升社會(huì)資本的“助理”作用，利用現(xiàn)有的社會(huì)網(wǎng)絡(luò)、社會(huì)規(guī)范和隱性資源。調(diào)動(dòng)公眾、民間組織的積極性，促進(jìn)和諧社會(huì)的發(fā)展。

1 建立全面整合的危機(jī)管理體系。所謂全面整合的政府危機(jī)管理體系，它是指在高層政治領(lǐng)導(dǎo)者的直接領(lǐng)導(dǎo)和參與下，透過法律、制度、政策的作用，在各種資源支持系統(tǒng)的支持下，通過整合的組織和社會(huì)協(xié)作，通過全程的危機(jī)管理，提升政府危機(jī)管理的能力，以有效的預(yù)防、回應(yīng)、化解和消弭各種危機(jī)，從而保障公共利益以及人民的生命、財(cái)產(chǎn)安全，實(shí)現(xiàn)社會(huì)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)和可持續(xù)發(fā)展。由于危機(jī)是一個(gè)沒有邊界的連續(xù)體，成因復(fù)雜，爆發(fā)突然，影響廣泛，所以單靠一個(gè)應(yīng)對(duì)主體，一套解決方案，一種社會(huì)資源是無法盡快降低危機(jī)的負(fù)效益。建立全面整合的危機(jī)管理體系有利于在最短的時(shí)間內(nèi)充分挖掘社會(huì)資源，提高工作效率，降低社會(huì)成本，把危機(jī)的負(fù)效益控制在最低水平。

2 建立公開、順暢、權(quán)威的溝通渠道，滿足公眾的知情權(quán)。在危機(jī)管理過程中堅(jiān)持信息公開原則，尊重民眾的社會(huì)主體地位，提高透明度，讓民眾看到政府相信民眾、依靠民眾、積極為民眾利益努力的作為，塑造政府作為公共利益代表的良好形象，吸引社會(huì)民眾團(tuán)結(jié)在政府周圍，從而提高政府的公信力。社會(huì)人心的凝聚就是一種對(duì)社會(huì)資本的提升，而這種凝聚過程需要有核心才能迅速實(shí)現(xiàn)，政府作為國家政權(quán)機(jī)關(guān)和社會(huì)公共事務(wù)管理者應(yīng)該起到這種核心作用。

3 培養(yǎng)公眾的志愿精神和互助品質(zhì)，加強(qiáng)社會(huì)文化建設(shè)。志愿精神和互助品質(zhì)是非政府組織的精髓，也是社會(huì)資本的重要構(gòu)成部分，在面對(duì)危機(jī)時(shí)，能在任何組織介入之前控制和緩解危機(jī)。公眾的自救和互助可以說是危機(jī)處理的第一道程序，對(duì)以后危機(jī)大規(guī)模的處理和化解起到了關(guān)鍵的作用。當(dāng)公眾從思想上認(rèn)同了志愿精神和互助品質(zhì)，才能在危機(jī)面前自愿聯(lián)合起來，共度難關(guān)。這就要求我們加強(qiáng)社會(huì)文化建設(shè)。首先，要建立誠信、友愛、信任、關(guān)懷的人文社會(huì)環(huán)境，建立社會(huì)的信任機(jī)制。當(dāng)危機(jī)來臨時(shí)，人與人之間應(yīng)關(guān)懷、友愛、理解、寬容與幫助，而不是冷漠、猜忌與排斥，這是戰(zhàn)勝危機(jī)的首要要素；其次，培養(yǎng)健康的社會(huì)心理，提高公民抵抗危機(jī)的心理承受力。危機(jī)帶來的不僅是經(jīng)濟(jì)上和身體上的危害，更有心理的考驗(yàn)，越是對(duì)社會(huì)公共生活危害比較大的危機(jī)，越會(huì)造成令人恐懼的效果。其次，要加強(qiáng)對(duì)公民危機(jī)意識(shí)的教育，培育公民健康的心態(tài)，樹立正確的危機(jī)觀念。通過危機(jī)演習(xí)和訓(xùn)練，普及危機(jī)知識(shí)，讓公民掌握正確的應(yīng)對(duì)危機(jī)的措施與方法，明確個(gè)人在危機(jī)中的職責(zé)。

4 鼓勵(lì)、引導(dǎo)非政府組織的發(fā)展，積極發(fā)揮非政府組織在危機(jī)管理過程中的優(yōu)勢(shì)。作為政府機(jī)構(gòu)要改變對(duì)非在政府組織的定位：它不是接受政府精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)和離退休人員的場(chǎng)所，而是承接政府部門社會(huì)職能的組織；它不是政府職能轉(zhuǎn)變形式化的工具，而是公民社會(huì)最活躍的公共部門；它的發(fā)展不是與政府爭(zhēng)權(quán)，而是在幫助政府治理社會(huì)。因此要在注冊(cè)登記、籌措資金、改進(jìn)技術(shù)等方面為非政府組織提供幫助，為其創(chuàng)造一個(gè)寬松的環(huán)境。同時(shí)，要加強(qiáng)與非政府組織的交流和溝通，建立一種良好的互動(dòng)機(jī)制，保證在危機(jī)面前能通力合作，互通有無，最大可能地聚集各種社會(huì)力量，調(diào)動(dòng)各種社會(huì)資源，提高危機(jī)處理的效率。

責(zé)任編輯 王潤秋