行政裁決問題研究

[摘要]行政裁決的產生是現代行政權擴張的結果，作為多元化解決社會糾紛的方式，它實質上也是訴訟解決糾紛局限性的外化，這一制度在構建和諧社會中作用重大。但是，我國現有的行政裁決還存在種種問題，應當通過制定《行政程序法》等措施完善我國的行政裁決制度。

[關鍵詞]行政裁決；民事糾紛；非訴訟糾紛解決機制

[中圖分類號]D922.104 [文獻標識碼]A [文章編號]1002-7408(2008)010-0082-03

黨的十六大將建設社會主義和諧社會作為全面建設小康社會的目標，建設和諧社會離不開有效的社會糾紛解決機制，行政裁決作為一種重要的解決糾紛機制，愈來愈受到理論界與實務部門的重視，其中也存在許多問題，亟待研究解決。

一、行政裁決的興起與功能

行政裁決的產生是現代行政權力擴張的結果。在自由資本主義時期，西方國家受洛克、孟德斯鳩等啟蒙思想家的三權分立、權力制約思想的影響，在國家機構的運行、權力的運作中，立法權、行政權與司法權分屬于司法、行政、立法三類國家機關，涇渭分明。那時候，政府充當“守夜人”的角色，“管得最少的政府就是好政府”成為人們尊崇的信條，因此，政府基本上不干預社會生活和經濟生活。自19世紀下半葉以后，為適應日趨壟斷的經濟形勢，國家權力的運作出現了新的態勢，即表現為行政權急劇擴張。行政權逐步向社會生活和經濟領域推進，行政活動領域的急劇擴張，引發了人們對傳統分權制衡思想的反思，不同權力實行一定程度的相互交融與合作是社會發展的客觀現實需要。人們普遍接受這樣的觀念：行政、立法和司法三權不僅要分立，還要適度交叉，相互滲透和融合，同時在分立中也注意彼此配合、合作?！坝捎诋敶鷱碗s社會的需要，行政法需要擁有立法職能和司法職能的行政機關，為了有效地管理經濟，三權分立的傳統必須拋棄”。基于現代行政活動的特征和對傳統分權理論的反思，分享部分裁判功能的行政司法權應運而生。正如王名揚教授在《美國行政法》中所講的那樣：“為了有效地執行國會的政策，國會不僅需要授予行政機關立法權力，也必須授予行政機關司法權力，其中如果會認為某些民事爭端由于法官的觀念、知識和時間的限制，不宜由法院審理時，國會可以授權行政機關受理。”在美國，第一個具有司法權的大型行政機關是根據1886年的授權法而設立的聯邦貿易委員會，它被授予裁決商業中不公平競爭案件的權力。此后，類似的獨立管制機構大量涌現，行政機關行使司法權順理成章。在英國，行政司法制度表現為大量行政裁判所的設立。人們通常把1846年的鐵路委員會和1873年的鐵路與運河委員會作為早期裁判所的例子，然而，根據1908年《老年退休基金法》和1911年《國民保險法》所設立的裁判所才是真正的現代意義的行政裁判所。日本自20世紀中期以后，在特定領域，出現了非訴訟行政性糾紛解決機制，如建立了公海調整委員會、建筑工程糾紛審查委員會、交通事故裁定中心等機構。盡管各國構建的行政司法制度在名稱、程序、強制性效力及與行政機構的隸屬關系方面體現國情差異，但都表明了一個不可辯駁的事實：行政機關可以而且應該以中立第三人的身份裁決特定領域的爭議和糾紛，分享部分司法功能。

行政裁決制度是非訴訟方式解決糾紛(ADR)的要求，作為多元化解決社會糾紛的方式，它也是訴訟解決糾紛局限性的外化。非訴訟糾紛解決方式，“泛指一切替代性糾紛解決方法，是不經過審判程序而解決糾紛的方法總稱”。非訴訟糾紛解決方式主要有：調解、仲裁、協商、信訪、行政裁決等?，F代社會是一個主體多元化、利益多元化的社會，導致社會糾紛繁雜多樣，數量巨大。從社會學的觀點來看，社會沖突具有促進社會變遷和發展的功能。而從法學的觀點看來，大量的社會糾紛是對現存制度的一種破壞，影響和制約著社會體制功能的健全和發揮。而法就是社會利益和糾紛的調節器，具有解決糾紛、鈍化社會矛盾的作用和價值。訴訟是解決糾紛的效力最高的方式，但不可否認的是，訴訟解決糾紛不是最佳的選擇，無論從歷史角度和現代角度看，也不是唯一的選擇。由于訴訟解決機制的局限性，如程序繁雜、訴訟成本高、易傷感情等因素，大部分的社會糾紛還是依靠非訴訟解決機制來解決的。“現代社會中的各種代替性糾紛解決機制的功能就是通過其自身的特點和優勢，在解決糾紛方面對訴訟審判制度補偏救弊，分擔壓力和補充代替，從而減少社會在解決糾紛方面的成本和代價，及時有效地調整人際關系和社會關系，并有效地節約司法資源”。行政裁決作為替代性解決糾紛的機制之一，以其自身的特點和價值在現代社會愈來愈受到人們的重視。行政裁決作為一種解決民事爭議的制度安排，較好地彌補了訴訟制度先天缺陷，業已構成世界大多數國家民事糾紛多層次解決機制體系中的重要組成部分。

二、我國行政裁決的現狀與問題

盡管行政裁決在解決社會糾紛方面有著明顯的優勢，而且我國的許多法律也設定了行政裁決制度，但是，其中也存在著明顯的問題，影響著行政裁決的開展。

1 行政裁決權與民事審判權之間的混亂?！吨腥A人民共和國民事訴訟法》第3條原則規定了人民法院對民事訴訟的主管權：“人民法院受理公民之間、法人之間、其他組織之間及他們相互之間因財產關系和人身關系提起的民事訴訟”。第11條又規定，對“依照法律規定，應當由其他機關處理的爭議，告知原告向有關機關申請解決”。一般認為，該條規定是我國行政機關對民事糾紛進行行政裁決的法律依據之一，此外還有大量的法律授權行政機關裁決民事糾紛，分散的立法致使眾多的行政裁決權力之間缺少內在的統一性，呈現出一種雜亂無章的狀態。主要表現在：對行政管理產生的民事糾紛，法律往往也規定了行政裁決的解決途徑，但是，有的法律規定的是強制性的行政裁決，當事人必須通過行政裁決來解決糾紛，如《中華人民共和國土地管理法》第16條規定：“土地所有權和使用權爭議，由當事人協商解決；協商不成的，由人民政府處理。單位之間的爭議，由縣級以上人民政府處理；個人之間、個人與單位之間的爭議，由鄉級人民政府或者縣級以上人民政府處理。當事人對有關人民政府的處理決定不服的，可以自接到處理決定通知之日起三十日內，向人民法院起訴”。這種規定是強制性的行政裁決，而有的法律規定當事人可以選擇行政裁決，也可以直接向人民法院起訴，導致行政裁決權和民事審判權的交叉。如《中華人民共和國環境保護法》第41條規定：“造成環境污染危害的，有責任排除危害，并對直接受到損害的單位或者個人賠償損失。賠償責任和賠償金額的糾紛，可以根據當事人的請求，由環境保護行政主管部門或者其他依照法律規定行使環境監督管理權的部門處理；當事人對處理決定不服的，可以向人民法院起訴。當事人也可以直接向人民法院起訴”。這一規定即是選擇性行政裁決。選擇性行政裁決，對于同一的糾紛，既賦予了法院對該民事糾紛的主管權，同時又賦予了行政機關的主管權，導致在實踐中，不少行政機關為避免當被告，對這些糾紛在調解不成的情況下怠于處理，而將糾紛推給法院解決?！坝行┬姓C關對行政審判仍存在偏見和抵觸，怕當被告、怕丟面子、怕影響政績、怕失去威信，從而消極對待”。從我國目前行政機關實際裁決民事糾紛的數量、范圍來分析，遠不能達到行政裁決制度設置的目的。

2 立法用語不規范。對于行政機關解決與行政管理有密切聯系的民事糾紛，有的法律、法規規定為行政裁決；有的規定為處理，如《中華人民共和國森林法》第17條規定：“單位之間發生的林木、林地所有權和使用權爭議，由縣級以上人民政府處理。個人之間、個人與單位之間發生的林木、林地所有權和使用權爭議，由當地縣級或者鄉級人民政府依法處理。當事人對人民政府的處理決定不服的，可以在接到通知之日起一個月內，向人民院起訴”。有的規定為仲裁，如《農村土地承包法》第51條規定：“因土地承包經營發生糾紛的，雙方當事人可以通過協商解決，也可以請求村民委員會、鄉(鎮)人民政府等調解解決。當事人不愿協商、調解或者協商、調解不成的，可以向農村土地承包仲裁機構申請仲裁，也可以直接向人民法院起訴”。第52條規定“當事人對農村土地承包仲裁機構的仲裁裁決不服的，可以在收到裁決書之日起三十日內向人民法院起訴。逾期不起訴的，裁決書即發生法律效力”。有的學者認為，根據我國的《農村土地承包法》及《勞動法》的規定，行政仲裁應是獨立的一種行政機關解決民事糾紛方式。“行政仲裁是指國家機關的特定機構，依法以第三者身份對雙方當事人之間的民事糾紛，按照仲裁程序作出公斷的制度”。其實從《仲裁法》頒行以后，仲裁已經被賦予單獨的含義，如仲裁機構非行政化，協議管轄，允許當事人選擇仲裁員，法院對仲裁結果一般進行程序審查等。把土地承包、勞動爭議仲裁理解成為行政仲裁，其實是一種誤解，這兩種仲裁只是一種特殊的行政裁決形式。從仲裁主體是行政機關、仲裁對象是民事糾紛、仲裁管轄是法定管轄、仲裁員不能由當事人挑選等特點可以看出，這兩類仲裁應該涵蓋在行政裁決范圍之內。

3 無統一的行政裁決程序。目前，我國對行政裁決程序沒有統一的規定，散見于單行的法規、文件之中，往往是具有行政裁決職能的各個機關自行制定。比較規范的有這樣幾個部門規定：①土地權屬爭議處理程序，見《土地權屬爭議處理辦法》；②商標爭議裁決程序，見《中華人民共和國商標法實施條例》；③專利爭議的裁決程序，見《中華人民共和國專利法實施條例》。④城市房屋拆遷裁決程序，見《城市房屋拆遷行政裁決工作規程》。在這些比較規范的部門規定中，對于行政裁決的原則、程序內容相差很大，其余的行政裁決混亂程度就可想而知了，容易導致行政部門存在利己現象，而不能充分保護行政相對人的合法權益。

4 行政裁決范圍過窄。如前所述，我國行政裁決的范圍僅限于幾種范圍民事糾紛，而對于與行政管理活動密切相關的其他民事糾紛，如消費者權益糾紛的解決則排除在行政裁決之外，不能充分適用行政機關運用行政管理權對社會進行有效管理的職能，也不利于盡快解決民事糾紛。

5 設有行政終局裁決制度。行政裁決終局是指對于某些民事糾紛由行政機關裁決，且該行政裁決作為救濟途徑和糾紛解決結果是具有最終法律效力的，當事人不得再向法院去起訴。有關行政終局裁決制度的法律規定，較為典型的應當是《行政復議法》。第30條第2款規定：“根據國務院或者省、自治區、直轄市人民政府對行政區劃的勘定、調整或者征用土地的決定，省、自治區、直轄市人民政府確認土地、礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂、海域等自然資源的所有權或者使用權的行政復議決定為最終裁決”。行政終局裁決制度將一部分行政行為排除在司法審查之外，違背了糾紛的司法最終解決原則。

6 行政裁決的效力不明，裁決和訴訟的銜接不清。具體表現在：法律規定行政機關具有裁決權，但同時行政裁決又是一種具體行政行為，允許當事人復議和訴訟，這樣，行政裁決就有可能陷入裁決－復議－一審訴訟－二審訴訟，裁決被法院撤銷后，再次裁決－復議－一審訴訟－二審訴訟的怪圈，行政裁決就失去了便捷性和經濟性的價值。

三、我國行政裁決制度的完善

1 科學確定行政裁決的原則。行政裁決行為與其他行政行為具有截然不同的行為特征，因此，行政裁決在遵循行政程序法的基本原則(也稱第一性原則)，還要確立其特有的的原則(也稱第二性原則)，這些原則有：①中立原則。因為行政裁決具有準司法性特征，行政機關是居中裁決行政爭議和民事糾紛的，所以要求行政主體在裁決具體糾紛中，不得偏向任何一方。②不告不理原則。行政裁決是因相對人的申請而為之，其行為方式是消極被動的。沒有相對人的“告”，便無行政主體的“理”。③聽取雙方意見原則。指行政機關在解決糾紛之前，要允許雙方當事人陳述自己意見，提出各自的要求和理由，并在聽取意見和采納證據的基礎上，作出裁決，必要時采取聽證的方式。④誰主張誰舉證原則。行政機關解決民事糾紛與法院的民事訴訟在證據規則上應當是相同的，由提出主張的當事人負責舉證，裁決機關的證據職能是審查認定證據。⑤調解原則。行政主體應當爭取促成雙方當事人互諒互讓，調解解決糾紛，簡單的裁決往往導致管了民不了的后果。⑥司法終局原則。應該堅持“有權力就要有監督，有權利就要有救濟”的法治精神，堅持“司法最終裁決”原則，取消行政機關終局裁決的權力，以有效保護行政相對人的合法權益，推進行政法治。

2 將行政裁決程序納入《行政程序法》調整范圍。首先，我國的《行政程序法》這在緊鑼密鼓的制定之中，應當在《行政程序法》將行政裁決作為專門的一節規定其范圍、原則、程序等，整合現在行政裁決的混亂情況。有的人提出針對行政裁決制定一部《行政裁決法》，筆者認為沒有必要，也不可能。行政裁決包括實體與程序兩個方面，鑒于行政活動的特殊性，沒有一個國家能夠出臺一部完整的行政實體法，行政裁決的實體內容均是單行的法律、法規規定的，不可能用一部《行政裁決法》涵蓋。二是如果行政裁決法僅僅包含程序規定，則一部《行政程序法》完全能包括，其內單設一章或一節即可：

3 將現有的處理、仲裁等不規范用語統一為行政裁決。

4 擴大行政裁決的范圍。目前我國立法中賦予行政機關以裁決的方式解決糾紛的范圍相比西方國家顯得太窄，不能充分發揮行政裁決在解決糾紛方面的優勢和功能，亦不能滿足現代社會生活發展的需要。因此我們要借鑒外國的成功經驗，拓展行政裁決的范圍和種類，諸如供電、郵電、保險、網絡方面的裁決等，這樣，有利于這些民事糾紛的及時解決。

5 合理設定行政裁決程序。行政裁決行為具有司法裁判的性質，行政裁決行為應當準司法化，這就要求行政裁決按司法程序的一些特征進行運作，以保障行政裁決行為的公正性。程序因為能提供“看得見的正義”越來越受到人們重視?！俺绦虿皇谴我氖虑?。隨著政府權力持續不斷地急劇增長，只有依靠程序公正，權力才可能變得讓人容忍”。

6 規范行政裁決的救濟途徑及行政裁決與行政訴訟之間的銜接。有權力就應當有救濟，行政訴訟是對行政裁決的救濟手段，是對行政裁決的司法審查，必須廢止行政終局裁決的制度。同時還要重構行政裁決與行政訴訟之間的關系，避免陷當事人于行政裁決與行政訴訟的怪圈之中，其主要辦法就是以行政附帶民事訴訟的方式一并解決行政裁決的合法性和民事爭議，即法院在確認裁決違法時，直接撤銷行政裁決，然后由法院直接審理民事糾紛。同時，還應賦予司法機關對行政裁決的司法變更權，如果行政裁決部分合法，部分違法，不能再發回行政機關重新裁決，而應直接改變裁決的內容。法院對行政裁決的變更權既符合司法最終解決的原則，也符合司法救濟的效益原則。

責任編輯 黎峰