行政調解對構建和諧社會的價值功能及適用

[摘要]行政調解對和諧社會的構建有著多重價值功能。為使行政調解這種新型的柔性的行政管理方式更好地發揮作用，應進一步擴大它的適用范圍，不僅對與行政管理密切相關的民事糾紛適用，對涉及行政自由裁量權行使的行政爭議也應當適用。

[關鍵詞]行政調解；和諧社會；價值功能；適用

[中圖分類號]D630.1 [文獻標識碼]A [文章編號]1002-7408(2008)010-0085-03

調解，意為“勸說雙方消除糾紛?！闭{解是我國富于特色的處理民事糾紛的傳統方式，得到西方國家的肯定并被譽為“東方經驗”而加以學習借鑒。事實上，通過打官司解決糾紛并不是最佳選擇，調解不僅能克服訴訟遲延，降低訴訟成本，而且在分清是非的基礎上，通過對話溝通減少了當事人之間的對抗情緒，使人們和睦相處。在我國，調解制度一般包括司法調解、人民調解和行政調解三種。其中，司法調解適用于訴訟過程中，是由審判人員主持的調解；人民調解是在人民調解委員會主持下的一種民間化解矛盾的方式。這兩種調解在解決民事糾紛、化解社會矛盾中發揮了重要作用。長期以來，由于對行政權力強制性的過分強調，行政調解在社會生活中的作用一直不被重視。隨著我國市場經濟的建立，服務行政理念的確立，我們不能再僅僅關注行政權力強制性的一面，更要重視并不斷開發行政權力柔性的一面，行政機關不僅要對社會進行管理，更要提供多方位的服務：面對行政管理中的民事糾紛及部分行政糾紛，有關的行政機關如果能恰當地居間調解，化解糾紛，對于構建和諧社會無疑有著深遠意義。

一、行政調解的基本理論問題

(一)行政調解的性質分析

對行為性質的認識是規范這種行為的前提?！靶姓{解是指由國家行政機關出面主持的，以國家法律和政策為依據，以自愿為原則，通過說服教育等方法，促使雙方當事人平等協商、互讓互諒、達成協議，消除糾紛的訴訟外活動?！毙姓{解與民事調解、司法調解相比最明顯的區別就是主持調解的主體不同。主持行政調解的主體是行政機關，是行政機關處理糾紛的一種活動，對行政機關這種活動的性質的認識，理論界存在著較大的爭議：有學者把行政調解歸屬為和行政許可、行政確認、行政裁決等并列的具體行政行為，也有學者則認為行政調解不屬于具體行政行為，而是一種與行政相關的行為，還有學者認為行政調解應定性為行政指導的一種。

行政調解不是傳統意義上的行政行為，而是行政機關的事實行為，且屬于協商性的行政事實行為。首先，我國傳統意義上的行政行為的概念已經無法涵蓋行政調解的特性。通說認為，行政行為是行政主體在實施管理、行使行政職權過程中所作出的具有法律意義的行為。行政行為以單方意志性和強制性為主要特征。行政調解不具有單方意志性和強制性的特征，相反，行政調解要充分尊重當事人的意思自治，行政機關不能施加任何的強制。其次，行政事實行為的概念能夠涵蓋行政調解的特性。行政事實行為是指行政機關及其工作人員作出的不以產生法律效果為目的的、對當事人不具有法律上的拘束力的行為。協商性事實行為是行政事實行為的一種。行政調解并非行政機關動用具有強制力的行政權力的結果，它是在行使行政職權的過程中，對于相關的民事糾紛及部分行政爭議在法律范圍內的協調，對當事人沒有強制拘束力。

(二)行政調解的法理基礎

行政調解作為一種新型的柔性的行政管理手段，其背后有著堅實的法理基礎。

首先，尊重權利和保障權利是市場經濟的基本要求，是法律文化進步的體現和歷史發展的必然結果，在此基礎上法律制度的設計要充分體現以權利為本位的思想。行政機關在行政管理過程中，對于與行政管理密切相關的民事糾紛，以調解的方式而不是以強制命令的方式進行處理，充分尊重了當事人的權利主體地位。因為，是否選擇調解，取決于當事人的自愿，如何協商妥協也由當事人自主決定。在調解過程中，行政機關只是擺事實，講道理，提供法律意見，在當事人之間斡旋，促成糾紛的協商化解，穩定社會秩序，達到行政管理的目的。

其次，我國行政法學者羅豪才教授的平衡理論也可以很好地闡釋行政調解的法理內涵。羅豪才教授主張的平衡論認為：一方面為維護公共利益，必須賦予行政機關必要的權力，并維護這些權力的有效行使，以達到行政目的；另一方面又必須維護公民的合法權益，強調行政公開，重視公民的參與和權利救濟，以及對行政權的監督。這兩方面不能偏廢。其精髓在于肯定并倡導行政主體與行政相對方應地位平等，相互協商與合作?！艾F代行政法的發展證明，行政權的強制作用不是萬能的，它會因相對方有形或無形的抵制而大大降低功效。行政主體并不總需要運用行政權來強制實現行政目的，它還可以用一些權力色彩較弱的行政手段來使相對方主動參與實現行政目的，或自覺服從行政機關的意志……在一些行政領域應盡量避免強制性手段的應用，慎用行政命令、行政制裁、行政強制等手段，淡化權力色彩。在依法行政的前提下，行政機關應進一步變革傳統的管理模式，積極推行行政指導等公民參與管理和行政管理社會化等措施，以協調與行政相對方的關系，維護兩者的平衡?！毙姓{解作為一種非強制性行政手段，對于管理過程中出現的民事爭議以及部分行政爭議，在依法行政理念的指導下，采用溫和的柔性的方式加以解決，符合“平衡論”所提倡的平等、民主、寬容等現代行政法的精神理念。

再次，行政自由裁量權的存在也為行政調解解決部分行政爭議提供了土壤。調解是以權利的處分為前提，在行政管理領域也存在著由行政自由裁量權所造成的權力處分的空間。行政自由裁量權的實質是行政機關的自由選擇，是行政主體處分職權的表現。行政爭議產生后，行政主體和行政相對人可以就行政自由裁量權范圍內的爭議進行妥協，從而解決爭議，化解糾紛。

二、行政調解對構建和諧社會的價值功能

要實現社會和諧，其中最重要的一點就是要及時化解社會糾紛。當然，隨著人們法治觀念的增強，訴訟已成為解決社會糾紛的一種重要方式。但是，面對司法資源的有限，所有的社會糾紛都由法院來解決也是不現實的。與行政管理活動密切聯系的民事糾紛及部分行政糾紛轉而由有關的行政機關以行政調解的方式來解決不失為一良策。

(一)行政調解有利于政府職能的轉變，塑造服務型政府

現代民主社會的發展，行政活動的理念已經從管理型走向服務型，從消極行政走向積極行政，政府由“守夜人”轉向為社會提供多層次、全方位的服務，這當然包括運用行政調解的手段幫助當事人解決糾紛。行政調解這種柔性的行政手段，在解決當事人糾紛的同時，一方面達到了穩定社會秩序的目的，另一方面也促進了公眾對政府的認同感，增強了政府的親和力，提升了政府的威信，這無疑會促進和諧社會的構建。

(二)行政調解有利于糾紛快捷地得到解決

伴隨著市場經濟和法治文化的形成與發展，社會公眾的權利意識也越來越強，人們維護自身利益的意識也越來越強，當市場經濟下的個體與個體之間出現利益摩擦產生糾紛時，通過訴訟的方式來解決糾紛當然是正確選擇，但這種選擇卻不是最佳選擇。首先，目前我國司法資源還非常有限，面對眾多的人口、大量的糾紛，如果所有糾紛都依靠法院來解決，會使有限的司法資源難以應對；其次，訴訟有嚴格的程序規定，一旦選擇訴訟，當事人就要投入大量的精力與物力，即使最終解決了糾紛，也會使當事人感到疲憊不堪。行政機關在執法過程中運用自己的專業知識及對事件的調查了解，一方面對違法行為依法進行處罰，另一方面依法在糾紛當事人之間進行斡旋，對損害賠償等事宜進行調停，這樣就可以及時快捷地化解當事人之間的糾紛，促進社會和諧。

(三)行政調解充分尊重當事人的自主意思，能使糾紛得以徹底解決

任何合法的調解都要以雙方當事人自愿為前提，充分尊重當事人的權利主體地位，保障當事人自主意思的表示，促使糾紛雙方互諒互讓、相互協商，最后達到解決糾紛的目的。行政調解也不例外。雖然行政機關的行政權力以強制性為主要特征，但是，在行政調解過程中，行政機關卻不能施加半點強制性，要充分保障糾紛雙方當事人自主自愿、地位平等、意思表示真實，在此基礎上，糾紛的解決完全符合當事人的意志，這樣也會使糾紛得以徹底解決，促進社會和諧。

(四)行政調解還有利于預防、減少糾紛

行政調解是在查明事實、分清責任的基礎上進行的。行政調解的過程，實際上就是辨明是非、明確責任、無形中對當事人進行法制宣傳教育的過程。通過調解，使當事人明白什么是法律禁止的和不應當做的，什么是合法的和受法律保護的，從而達到增強當事人的法制觀念，自覺規范自己的行為，進而預防減少糾紛，促進社會和諧。

三、行政調解的適用

(一)適用原則

行政調解同司法調解、人民委員會調解一樣，必須遵循一定的原則，從而保障調解的公正性、有效性和當事人的合法權益。行政調解應當遵守以下幾項原則：

1 遵守行政法基本原則的要求。行政法基本原則主要包括合法性原則和合理性原則。合法性原則要求行政權力的設定、行使必須依據法律，符合法律要求，不能與法律相抵觸。當行政法具體規范不明確或沒有規定的情況下，行政機關的行政活動要受到合法性原則的約束。行政調解作為一種行政活動，當然也應當遵守合法性原則的要求。體現在具體的調解活動中，就是行政機關要把握好合法與非法的界限，保證當事人的主張和要求不違反法律規定，當事人達成的調解協議在內容上符合法律規定，并且不損害他人的利益或公共利益。

合理性原則主要用來約束行政自由裁量權，它是對行政活動在合法性基礎上的更高要求；要求行政活動要符合立法目的，行政處理要建立在正當考慮的基礎之上，做到同樣情況同樣對待。另外，行政處理還要符合社會的倫理道德、善良風俗等社會道德要求。行政調解作為行政機關處理糾紛的一種活動，也要受到行政合理性原則的約束。行政調解不是讓行政機關無原則地“和稀泥”。行政調解應建立在正當考慮的基礎上，行政調解的內容應合乎情理，切實使享有權益的人得到應有的保護，負義務的人承擔起應負的責任。

2 保障當事人調解自愿、意思自治。自愿是任何調解的前提。它包括當事人參加調解的自愿及調解過程中權益妥協的自愿。自治是當事人意思表示的自由真實和不受威脅。行政調解與其他絕大部分行政活動的區別之一就是其不具有強制性，行政機關在調解中只能是組織者、中間人，其不能在當事人拒絕接受調解時強制進行調解，也不能對當事人施加任何壓力，行政機關在調解活動中只能進行疏導教育、勸解協調，最終決定的作出取決于當事人的真實意思表示，是當事人自覺處分自己實體權利的結果。

3 及時調解以保護當事人的訴訟權利。調解是一種簡便的處理糾紛的方式，以其能迅速地化解糾紛為人們所推崇。行政調解也要注意調解的及時性，不能拖延。另外，行政調解并非行政訴訟的前置程序，也不是終局性的解決糾紛的制度，如果當事人不愿經過調解，或者經過調解達不成協議，或者達成協議后又反悔的，一方或雙方當事人都有權向人民法院起訴，這是法律賦予每個當事人的訴訟權利，任何行政機關都無權剝奪。行政機關在進行行政調解時必須遵循保護當事人訴訟權利的原則，明確告知當事人，在調解無法解決雙方糾紛時，可以在多長時間內向法院提起訴訟來解決糾紛，以保護當事人的訴訟權利。

4 自覺履行為原則，強制履行為例外。行政調解達成協議后，一般以當事人自覺履行作為實現協議內容的主要方式。對于一些并未反悔只是履行態度比較消極的當事人，國家行政機關可以督促其在規定期限內履行，如果義務方在規定期限內沒有履行，另一方當事人可及時尋求其他救濟途徑，比如，向法院提起訴訟。對于在行政復議過程中關于行政爭議的調解和行政機關有權裁決的權屬爭議的調解，在達成調解協議后，法律可以賦予其強制力，一方當事人不自動履行義務時，另一方有權向有強制執行權的行政機關或人民法院申請強制執行。需要強調的是，如果當事人拒絕履行的不是這兩種調解協議，則其不具有強制執行力，對方當事人不能申請強制執行，只能向人民法院提起訴訟。

(二)適用范圍

1 目前適用范圍及存在問題。目前在我國部分行政法律規范中已有行政調解的規定，比如，在治安和交通管理領域關于行政調解的規定可見于《治安管理處罰法》的二十三條和《道路交通事故處理辦法》的第十條。在知識產權管理領域關于行政調解的規定可見于《商標法》的五十三條，另外，由于行政法規范的多層次性，工商管理部門、環保部門、衛生行政管理部門、勞動管理部門、基層人民政府等許多行政管理機關在自己的職權管理范圍內對于一些相關的民事糾紛、輕微違法行為、權屬爭議及行政賠償和補償的數額爭議都可進行調解。

從現有的關于行政調解的法律規范以及行政調解的具體適用上看，目前行政調解的適用范圍存在的問題：一是適用范圍相對比較模糊，呈現出較大的人為確定因素，自由度較大，比如基層人民政府似乎可以調解與管理職權有一定聯系的任何糾紛，這樣容易導致行政調解與其他處理糾紛的方式相混雜，不利于當事人選擇正確解決糾紛和爭議的方式；二是總體上看，行政調解的對象范圍有一定局限性，比如，除行政賠償和行政補償外，其他行政爭議還不能通過行政調解解決。對行政調解適用對象的這種限制，制約了行政調解在現代行政管理中應有的作用，降低了行政管理效率。

2 行政調解適用范圍擴展建議。行政調解對和諧社會的構建意義重大，未來應從以下兩方面來拓展行政調解的適用范圍：

第一，凡是與行政管理密切相關的民事糾紛，只要當事人愿意行政調解，有管理職權的行政機關均可對之進行調解。借助于行政機關對相關專業知識的把握和對法律的熟悉在當事人心中形成的威信，通過斡旋，迅速簡便地化解糾紛。

第二，將部分行政爭議納入行政調解的范圍。日本和法國都是行政法比較發達的國家，它們都把部分行政爭議納入到行政調解的范圍內。比如，日本對于“苦情”的調停：“對苦情的調?！墙橛谏暝V人與有關機關之間，排除造成苦情的原因，促進苦情自主解決的行為?！倍^苦情，是國民對行政的不滿和不服。法國于1973年設立了調解專員制度，調解專員作為中立的第三者來解決行政機關和行政相對人之間的糾紛，在行政機關的行為確實屬于違法或不良的行政管理活動時，建議行政機關修改原來的行政行為，從而解決行政機關和相對人的行政爭議。調解機制在涉及行政自由裁量權的爭議中，能夠較好地發揮作用。行政調解范圍應從現有的解決與行政管理有關的民事爭議，擴展到涉及自由裁量權行使的行政爭議中去，只要不與法律規定相抵觸或涉及行政相對人之外的第三人的合法權益，這樣的行政糾紛就可以適用調解。

四、結語

構建和諧社會是當今中國的時代主題。行政調解作為一種柔性的行政模式，對于快速解決糾紛，平息矛盾，減少訴訟，節約司法資源，降低社會成本，維護社會穩定，促進社會和諧意義重大，而如何規范行政調解并進一步擴大行政調解的適用范圍則成為今后行政立法中應特別重視的問題。

責任編輯 王潤秋