對我國行政公益訴訟制度構建若干問題的思考

[摘要]行政公益訴訟制度旨在解決行政權不當行使損害社會公益的問題，構建該制度對我國建設法治政府與構建和諧社會具有重要的現實意義。科學確認行政公益訴訟原告資格、明確公益標準并合理確定行政公益訴訟受案范圍是構建該制度的基礎環節；引入比例原則、增加被告之合理性舉證責任是構建該制度的重要環節；而創新設立行政公益訴訟判決公告制度與執行匯報制度是該制度公正實施的保障環節。

[關鍵詞]行政公益訴訟；原告資格；受案范圍；舉證責任；判決執行

[中圖分類號]D925.34 [文獻標識碼]A [文章編號]1002-7408(2008)010-0090-03

近年來，公民私益受到侵害、社會公益遭到破壞的事件頻繁發生，例如喬占祥訴鐵道部鐵路票價、各地不斷涌現的征地拆遷群體糾紛和環境污染公害等事件。縱觀眾多公益案件，違法行政、行政不作為是其發生的根本原因。而我國公民訴求機制與公益維護機制的不完善，即我國公益司法救濟制度的缺位，亦是造成該類信訪案件激增，民眾與政府矛盾淤積的重要因素，這些問題極大地影響了我國建設法治政府與構建和諧社會的進程。因此，作為一種公益司法救濟制度，行政公益訴訟制度在我國的構建，就顯得刻不容緩。

一、構建行政公益訴訟制度對我國建設法治政府與構建和諧社會的制度價值

1 行政公益訴訟制度有助于加強行政權的外部監督，促進依法行政。如何加強行政權的外部監督，是我國建設法治政府一直要著重解決的問題。以權力制約權力較之以權利制約權力，一直被認為是有效監督手段，但因為國家機關并非超脫于一切利害關系之外，他們本身也組成了一個集團、一個階層，他們相互之間在某種程度上也有直接的利害關系，因此較之前者，權利對權力的監督和制約恐怕更有意義。權利對權力制約和監督的途徑很多，行政公益訴訟即為其一。該種制度設計使公民與社會能夠在公益受到違法行政行為侵害時，通過向人民法院提起訴訟，來實現權利對權力的法制化監督。顯然，訴訟之提起不以現實損害為前提，不以法律上直接利害關系人起訴為要件，擴大對公益之保護，這就促使行政主體不得不提高依法行政的自覺性。從我國政府行政的現狀來看，這一點對于推進依法行政，意義尤為重大。

2 行政公益訴訟制度有助于協調社會多方利益關系，促進社會和諧。現行立法對公共利益的救濟主要通過行政信訪和行政復議來實現，但行政信訪和行政復議均是在行政主體內部解決利益沖突的方式，行政主體內部利益的一致性，導致其往往不能定紛止爭。一個行政機構中存在著復雜的利益結構，并且隨著社會價值觀念的變化，行政主體利益結構日益發生異化。一個打著“公益旗幟”的行政行為，甚至可能夾雜著很多異化的集團利益、個人利益。行政主體行使行政行為過程中的利益結構異化導致的利益關系混亂及利益沖突，嚴重阻礙著和諧社會的構建步伐。如何最大限度守住公共利益的邊界，使社會成員的利益基礎不被復雜的利益紛爭“蠶食”，最大限度保住社會利益分配的公平正義底線，司法救濟就成為一種最根本、最權威的解決途徑。行政公益訴訟制度，這種以司法救濟為手段，以保護公共利益為核心的特殊的利益協調機制，使社會各利益主體的利益關系“多元一體，和而不同”，必將促進社會的和諧。

二、構建行政公益訴訟制度必須審視的幾個關鍵環節

我國行政公益訴訟制度，已被寫入2005年出爐的行政訴訟法大修稿草案。當時的討論多集中于該制度構建的必要性、可行性及適格原告等問題，而對于具體操作環節涉及較少。本文旨在對此類環節進行周密設計，以求行政公益制度價值最大效用的發揮。

1 加強對原告主體資格與受案范圍這一基礎環節的設計，有利于將民眾從公益維護“擁擠”的信訪道路“疏散”到司法軌道上來。行政公益訴訟原告資格和受案范圍要解決的是誰可以提起行政公益訴訟，以及針對哪些行政行為可以提起行政公益訴訟等兩個基本問題。不論借鑒國外經驗還是在我國制度體系內考察，檢察機關無疑都是以公益代表人身份充當行政公益訴訟原告的最佳選擇。究其原因，一方面公民作為一般原告啟動訴訟存在濫訴及與被告對抗不足等諸多問題；另一方面檢察機關作為公共利益之專職維護者，啟動行政公益訴訟顯然是順理成章。檢察機關基于專門法律監督機關的法律地位，在我國作為原告提起行政公益訴訟，正好能實現對行政權的更深層監督——對行政主體行政行為的監督。然該主體是否為行政公益訴訟原告之唯一選擇還待商榷。另外，行政公益訴訟受案范圍的確定，也需慎重考慮。因為它不僅牽扯行政公益訴訟之“公益”認定這一涉及整個公法領域的立法難點問題，還牽扯對易使公益受損的行政行為類型的確定，即行政主體未來接受公益司法監督的行政行為范圍這一社會敏感問題。

上述問題如果不能妥善解決，公民和社會尋求公益司法救濟的熱情就會受到挫傷，行政公益訴訟制度也就很難完成將民眾維護公益引入正常司法軌道的任務。

2 加強對訴訟管轄與舉證責任這一中間環節的設計，有利于真正實現對行政權的有力監督。由于行政公益訴訟案件事關重大，對其審理要求較高，該類案件又往往牽涉多方利益，審理難度大，因此非常有必要對行政公益訴訟的級別管轄做出特別--的設計。

行政公益訴訟的舉證內容上，是否仍應按現行規定，被告只需舉證證明被訴行政行為的合法性即可?事實上，一項利益的實現往往以影響或犧牲另一利益實現為代價，如果一項合法的行政行為要實現的“公益”小于其正要損害的“公益”，那么，我們仍應認為該行為損害了公益。南京紫金山觀景臺事件是最好的例證，該事件已向我們警示：合法的行政行為也可能因為其不合理而損害公益。因此，行政公益訴訟舉證責任制度中，應否要求被告進行合法性、合理性的全面舉證，值得我們在構建行政公益訴訟制度時進行深入思考。

總之，訴訟管轄與舉證責任制度的設計，直接影響到行政公益訴訟的順利運行，關系到司法監督的效果，不容忽視。

3 加強對訴訟判決類型和執行制度這一終極環節的設計，有利于避免民眾重返群體信訪和非理性對抗的老路。行政公益訴訟的根本目的是維護公益，針對不同的行政行為，為有效避免公益受到侵犯，原告會提出不同的訴訟請求，如果行政公益訴訟判決類型不能針對性解決原告訴請的問題，公益維護就難以真正實現。同時，訴訟執行難一直是一個司法難題，如果我們不在行政公益訴訟執行制度的設計上特別下工夫，確保執行的到位，一個好的訴訟判決也可能因未獲執行而落空。民眾一旦喪失對公益司法救濟的信心，就難免再用“最原始”的手段來解決問題，其負面結果可想而知。

三、行政公益訴訟制度構建中幾個關鍵問題的解決對策

1 關于行政公益訴訟的原告主體資格。除檢察機關外，應允許公益性社會團體作為一般原告提起行政公益訴訟。公益性社會團體作為來自公民社會的一支力量，由其提起行政公益訴訟，既較小可能產生公民直接起訴潛在的濫訴問題，又較大程度避免了公民直接起訴存在的與被告對抗力量不足的問題。其一，社會團體具有公益性團體優勢，更能站在國家、社會公共利益的立場行使訴權，而不至走向偏激。其，社會團體具有訴訟能力優勢，基于對與本團體相關公共事務如環境保護、消費者權益等的了解與熟悉，團體在行使原告權利或承擔相應義務方面更加方便。同時，以團體這一組織形式介入訴訟能產生強大社會效應。因此，賦予非營利性社會團體行政公益訴訟一般原告資格，能夠使社會團體從行業的角度，有序地維護國家、社會的公共利益。

2 關于行政公益訴訟的受案范圍。一是確定公益認定的三要素標準，即“受益主體的廣泛性、利益內容的合理性、實現程序的正當性”。鑒于目前我國對公共利益的認定涉及整個公法領域，且該認定若做到明確、具體、周密，還有賴更多的司法實踐和理論積累，因此，可考慮在行政公益訴訟立法中先對“公益”作出概括性的價值層面規定。具體操作上，可通過立法解釋或司法解釋規定“公益”的界定標準：第一，主體標準，即公共利益的受益主體具有廣泛性。第二，內容標準，即公共利益的利益內容具有合理性。第三，形式標準，即公共利益的實現形式具有程序正當性。

首先，受益主體廣泛才能體現公共利益之“公共”性。當一項利益若在受益主體上不具有廣泛性，不論該項利益對利益主體有何等重要，也不應被上升為公共利益。這是公共利益認定的首要標準。其次，公共利益的利益內容還應具有合理性。第一，利益內容能夠得到社會普遍認同或本身具有可持續發展性。當然，對于一些呈現具有長期性的公共利益，即使一時不被公眾認可，但只要的確具有可持續發展性，也應例外地認定其公共利益性質，例如美國紐約帝國大廈的興建引發的拆遷案在涉及公益認定上即如此。第二，作為“公益”的利益，其實現過程中所損害的利益應小于該利益本身。當一項利益的實現可能與另一利益的實現相沖突時，就有必要運用比例原則，通過比較，如果某項利益在實現過程中所損害的利益小于該利益本身，則應被認為更具合理性。最后，作為公共利益，其實現形式應具有程序正當性。一項正當的利益應當來自正當的程序，實現過程應是公開的。決策和執行全過程的公開透明，依法保障行政相對人和民眾的知情權、聽證權、陳述權、申辯權和參與決策權等權利的行使，是公共利益之正當性在實現程序上的必然體現。

二是明確抽象行政行為、可能嚴重損害公益的具體行政行為和行政事實行為可被提起行政公益訴訟。首先，行政規章以下的抽象行政行為應納入行政公益訴訟受案范圍。抽象行政行為與公共利益之間存在特殊聯系，抽象行政行為的性質決定了只要其一旦違反憲法、法律或正當程序，就將必然損害公共利益。故此，應將其納入行政公益訴訟受案范圍內。其次，對一部分可能嚴重損害公益的具體行政行為，例如一些行政不作為和授益性行政行為，也應納入行政公益訴訟的受案范圍。如已嚴重影響公眾的日常生活安全，使公共利益遭受重大損害的行政不作為行為。另外，一些授益性行政行為也極有可能在賦予特定相對人利益的同時，損害了公益。如某些行政許可行為，使行政相對人因此獲得了利益，卻使得環境和礦產受到掠奪性開采與破壞。對于此類行政行為，要區分不同情形區別對待。最后，應對現行法律規定的行政行為做擴大理解，可考慮將一些可能嚴重損害公益的行政事實行為也納入行政公益訴訟的受案范圍。現行行政訴訟法對行政行為的解釋局限于具體行政行為和抽象行為兩種，這顯然不能體現行政實踐中行政行為的全貌。事實上，一些行政事實行為也是政府行政的重要手段，亦會對社會公益產生重大影響。例如行政機關處理一些重大社會事件時對外發布信息的行為。如果存在故意或過失發布虛假信息并給出錯誤行動建議的情況，不僅可能會使公眾生命健康安全遭受嚴重損害，而且撼動了民眾對政府的天然信任。現代法治理念下，公共利益不應僅被看作為一種物質利益，它也可以是人身、文化、甚至審美等帶有一定精神性質的利益。上述行政事實行為嚴重損害了公眾對政府正常期待的信任利益，也是一種對公益的侵犯。目前，我國對行政事實行為的有效監督是缺失的，將該類行政事實行為納入行政公益訴訟的受案范圍，以行政公益訴訟的方式對其進行監督不失為一種有效對策。

3 關于行政公益訴訟的訴訟管轄與舉證責任。一是確定行政公益訴訟案件最低由中級人民法院管轄。行政公益訴訟案件最低應由中級人民法院管轄，首先在于行政公益訴訟案件事關重大，其次因為基層人民法院在審判人員素質上難以達到行政公益訴訟的較高審理要求；更重要的原因，還在于基層人民法院本身要處理大量一審案件，也難以有更多精力投入行政公益訴訟的審理。二是明確被告應對被訴行政行為的合法性、合理性進行全面舉證。被提起行政公益訴訟的行政行為一方面有可能因為不合法而損害公益，另一方面也可能因為不合理而損害公益。被告應論證、證明其行政行為能夠實現的利益，與將要或正在損害的利益在性質及程度上的比例關系，由此說明其行為是否嚴重損害了公共利益。受訴法院則可按照行政法比例原則來衡量各利益關系，并據此判定行政行為欲實現利益的合理性。如果仍同一般行政訴訟那樣只對行政行為合法性進行審查，將不能使公益維護得到有效的司法保障。因此，應對行政公益訴訟被告增加合理性舉證責任內容，即應允許法院對被訴行政行為進行合法性與合理性的全面審查。

4 關于行政公益訴訟的訴訟判決類型和執行制度。首先要明確行政公益訴訟判決包括撤銷判決、履行判決、禁令判決以及駁回訴訟請求的判決。結合前述行政公益訴訟的受案范圍，行政公益訴訟判決應包括：撤銷判決、履行判決、禁令判決以及駁回訴訟請求的判決。對于抽象行政行為和授益性行政行為，因其往往具有可撤銷內容，所以一旦原告的訴訟請求成立，就可判令撤銷該類行政行為；對于行政不作為這類消極行政行為，一旦原告的訴訟請求成立，則可判令限期履行相關義務；對于某些行政事實行為，因其往往不具有可撤銷內容，無法適用撤銷判決，但若不及時阻止該行為繼續實施，又將造成更大損失或引發更復雜的糾紛，這時就需采用禁令判決，責令行政主體停止實施。對于原告訴訟請求不能成立的情況，考慮到判決內容與訴請內容的對照性，應以駁回訴訟請求的方式判決。

其次要增設行政公益訴訟判決特別公告制度及判決執行情況匯報制度。對關乎公益維護這一重大問題的行政公益訴訟，有必要專門設計能產生良好執行效果的執行制度，即建立行政公益訴訟判決公告制度及判決執行情況匯報制度。由執行法院將生效判決予以特別公告，接受社會監督；同時執行法院和作為被執行人的行政主體都必須將案件執行或履行的情況定期向同級人民代表大會匯報，接受人大和社會監督。良好的外部制約機制，必將保證執行工作在正常的法律軌道上進行。另外，這一設計將政府、法院的工作真正與實現公益的目標在責任上連結起來，定能有力促成行政公益訴訟判決內容的順利實現。

綜上所述，行政公益訴訟制度對我國建設法治政府和構建和諧社會有著重大而深遠無現實意義。在構建行政公益訴訟制度中，只有通過對原告主體資格與受案范圍、訴訟管轄與舉證責任，以及訴訟判決類型與執行制度等幾個關鍵制度環節進行深入研究與周密設計，才能夠保證該制度的建立基礎穩固可靠、運行過程平穩順暢，從而確保該制度訴訟結果的客觀公正。

責任編輯 張亞茹