環(huán)境與資源雙重約束下中國(guó)承接國(guó)際產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的對(duì)策分析

摘 要:在資源與環(huán)境的雙重約束下，中國(guó)承接國(guó)際產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移要以環(huán)境保護(hù)為前提，把好跨國(guó)公司的入門(mén)關(guān)、污染企業(yè)的監(jiān)控關(guān)、環(huán)保制度的建設(shè)關(guān)和執(zhí)行關(guān)；要以資源節(jié)約為重點(diǎn)，做到中國(guó)對(duì)國(guó)際產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的承接與國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化升級(jí)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變、節(jié)能產(chǎn)業(yè)的發(fā)展以及開(kāi)放型資源戰(zhàn)略的實(shí)施相結(jié)合。

關(guān)鍵詞:資源約束 環(huán)境約束 國(guó)際產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移

中圖分類(lèi)號(hào):F014.6 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A

文章編號(hào):1004-4914(2008)08-031-02

在環(huán)境與資源的雙重約束下，中國(guó)承接國(guó)際產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，不能以犧牲環(huán)境為代價(jià)來(lái)吸引外資，也不能以國(guó)內(nèi)資源的過(guò)度消耗來(lái)增加出口。中國(guó)承接國(guó)際產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移要有新的思路。面對(duì)環(huán)境與資源的雙重約束，我們要以保護(hù)環(huán)境為前提，在國(guó)際產(chǎn)業(yè)承接中把好“四關(guān)”；要以資源節(jié)約為重點(diǎn)，在國(guó)際產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移中做到四個(gè)“結(jié)合”。

一、以保護(hù)環(huán)境為前提，中國(guó)承接國(guó)際產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移要把好“四關(guān)”

我國(guó)是世界制造業(yè)的承接大國(guó)，同時(shí)也是污染較為嚴(yán)重的大國(guó)。在我國(guó)承接的發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)的制造業(yè)中，有一部分就是其他國(guó)家和地區(qū)轉(zhuǎn)移的污染性產(chǎn)業(yè)。據(jù)錢(qián)水苗的分析，日本污染產(chǎn)業(yè)在外國(guó)投資中，有2/3投在東南亞和拉丁美洲；美國(guó)在發(fā)展中國(guó)家的投資中，有35％屬于污染性產(chǎn)業(yè)。20世紀(jì)80年代以后，美日等國(guó)家的化工、電鍍、冶金、制革、漂染等重污染產(chǎn)業(yè)相繼落戶(hù)長(zhǎng)三角和珠三角地區(qū)。我們根據(jù)國(guó)家環(huán)保部對(duì)重污染行業(yè)的界定，結(jié)合2007年“中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒”中“按行業(yè)分布全部國(guó)有及規(guī)模以上非國(guó)有工業(yè)企業(yè)指標(biāo)”和“按行業(yè)分‘三資’工業(yè)企業(yè)主要指標(biāo)”的有關(guān)數(shù)據(jù)，計(jì)算出全國(guó)和外資企業(yè)工業(yè)生產(chǎn)總值中重污染行業(yè)產(chǎn)值所占比重（見(jiàn)附表）。通過(guò)對(duì)2006年全國(guó)工業(yè)生產(chǎn)總值中重污染行業(yè)產(chǎn)值所占的比重與外資企業(yè)工業(yè)生產(chǎn)總值中重污染行業(yè)產(chǎn)值所占比重進(jìn)行比較，我們發(fā)現(xiàn)，雖然外資企業(yè)的工業(yè)生產(chǎn)總值中重污染行業(yè)產(chǎn)值所占的比重（26.20%）明顯低于全國(guó)工業(yè)生產(chǎn)總值中重污染行業(yè)產(chǎn)值所占的比重（49.02%），但是從具體行業(yè)來(lái)看，外資企業(yè)工業(yè)生產(chǎn)總值中重污染行業(yè)之間又存在很大的差別：一是從外資企業(yè)工業(yè)生產(chǎn)總值中重污染行業(yè)產(chǎn)值所占的比重的排序來(lái)看，外資工業(yè)企業(yè)重污染產(chǎn)值中比重最大的五個(gè)行業(yè)分別是冶金、化工、紡織、制革和石化；二是與全國(guó)工業(yè)生產(chǎn)總值中本行業(yè)產(chǎn)值所占比重進(jìn)行比較，外資工業(yè)企業(yè)重污染行業(yè)產(chǎn)值比重高于全國(guó)水平的有兩個(gè)行業(yè)，它們分別是制革行業(yè)（2.19%）和造紙行業(yè)（1.76%）。結(jié)合這兩方面的分析，我們認(rèn)為，冶金、化工、紡織、制革、石化和造紙六大行業(yè)，是目前中國(guó)承接的國(guó)際重污染產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移中污染影響最大的五個(gè)行業(yè)。這五大行業(yè)的產(chǎn)值超過(guò)了外資企業(yè)工業(yè)生產(chǎn)總值的1/5。

由此可見(jiàn)，在中國(guó)目前所承接的國(guó)際產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移中，重污染行業(yè)仍然占有較大的比重。從實(shí)現(xiàn)中國(guó)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的目標(biāo)出發(fā)，我們必須在產(chǎn)業(yè)發(fā)展中貫徹落實(shí)保護(hù)環(huán)境的基本國(guó)策。為此，我們認(rèn)為，在中國(guó)未來(lái)的國(guó)際產(chǎn)業(yè)承接中，我們應(yīng)以保護(hù)環(huán)境為前提，并把好“四關(guān)”。

第一，要把好跨國(guó)公司的入門(mén)關(guān)。把好跨國(guó)公司進(jìn)入中國(guó)的入門(mén)關(guān)，是體現(xiàn)環(huán)境保護(hù)預(yù)防為主政策思路的基本要求。要把好跨國(guó)公司的入門(mén)關(guān)，有關(guān)方面在決定引入什么產(chǎn)業(yè)時(shí)，應(yīng)根據(jù)跨國(guó)公司所帶來(lái)產(chǎn)業(yè)的污染程度和國(guó)家的產(chǎn)業(yè)政策，進(jìn)行認(rèn)真的、客觀的科學(xué)論證，切忌來(lái)者不拒。在跨國(guó)公司進(jìn)入中國(guó)之前，要對(duì)跨國(guó)公司產(chǎn)業(yè)的污染程度進(jìn)行評(píng)估，根據(jù)產(chǎn)業(yè)的污染程度來(lái)決定是否同意該公司相關(guān)產(chǎn)業(yè)的進(jìn)入。對(duì)沒(méi)有污染治理?xiàng)l件和治理能力的重污染行業(yè)的境外企業(yè)投資，要嚴(yán)格禁止。

第二，要把好污染企業(yè)的監(jiān)控關(guān)。需要引起我們高度關(guān)注的是，有的跨國(guó)公司在母國(guó)由于受到母國(guó)嚴(yán)厲的監(jiān)管，他們的污染記錄也許并不嚴(yán)重。這些企業(yè)在進(jìn)入中國(guó)的時(shí)候，往往也會(huì)因?yàn)槠湓谀竾?guó)良好的污染治理能力和相應(yīng)記錄而讓我們的有關(guān)部門(mén)在進(jìn)行環(huán)評(píng)時(shí)容易忽視其進(jìn)入中國(guó)后可能帶來(lái)的污染。我們必須防止一些跨國(guó)公司在進(jìn)入中國(guó)后降低排放標(biāo)準(zhǔn)從而導(dǎo)致環(huán)境污染情況的出現(xiàn)。從監(jiān)控的主體來(lái)看，中央政府、地方政府以及居民都是環(huán)境監(jiān)控的主體。中央政府作為環(huán)境監(jiān)控主體，主要是重點(diǎn)監(jiān)控那些規(guī)模較大、污染程度較重的企業(yè)。地方政府作為環(huán)境監(jiān)控主體，既要協(xié)助中央政府對(duì)本地區(qū)的國(guó)家重點(diǎn)監(jiān)控企業(yè)進(jìn)行環(huán)境監(jiān)控，又要對(duì)影響本地區(qū)環(huán)境的其他企業(yè)履行監(jiān)控職責(zé)。當(dāng)?shù)鼐用褚彩黔h(huán)境污染監(jiān)控的主體。居民是環(huán)境污染的直接受害者，他們對(duì)環(huán)境污染的感受最深，作為環(huán)境利益的密切相關(guān)者，他們往往是企業(yè)污染的最早發(fā)現(xiàn)者、環(huán)境治理的積極監(jiān)督者。

第三，要把好環(huán)保制度的建設(shè)關(guān)。要避免承接污染產(chǎn)業(yè)，我國(guó)還要搞好環(huán)保制度的建設(shè)。要有完善的環(huán)境保護(hù)的法律法規(guī)體系，才能做到有法可依，才能逐步構(gòu)建環(huán)境保護(hù)的長(zhǎng)效機(jī)制。近年來(lái)，我國(guó)不時(shí)刮起的環(huán)保“風(fēng)暴”，也能在一定程度上起到震懾作用，但由于環(huán)保“風(fēng)暴”大多屬于在某一突發(fā)事件之后的亡羊補(bǔ)牢措施，因此，即使“風(fēng)暴”再?gòu)?qiáng)，其效應(yīng)也大多是短期的而不是長(zhǎng)期的。加強(qiáng)環(huán)保制度建設(shè)，構(gòu)建環(huán)境保護(hù)的長(zhǎng)效機(jī)制，首先，要建立和健全環(huán)境保護(hù)的法律體系、以嚴(yán)厲的法律制裁提高環(huán)境違法企業(yè)的違法成本。其次，要完善環(huán)境保護(hù)的經(jīng)濟(jì)調(diào)控手段，以多樣化的利益誘導(dǎo)機(jī)制鼓勵(lì)企業(yè)采用清潔生產(chǎn)工藝，提高遵紀(jì)守法企業(yè)的守法收益。最后，要構(gòu)建必要的環(huán)境保護(hù)的行政干預(yù)機(jī)制，在出現(xiàn)某些特定情況時(shí)，對(duì)相關(guān)的事件或企業(yè)行為進(jìn)行必要的行政干預(yù)。

第四，要把好環(huán)保制度的執(zhí)行關(guān)。離開(kāi)了不折不扣地執(zhí)行這一條，再好的環(huán)保制度也將是一紙空文。把好環(huán)保制度的執(zhí)行關(guān)，核心內(nèi)容是落實(shí)環(huán)境污染責(zé)任制。從行政部門(mén)的角度來(lái)看，要建立“一把手總負(fù)責(zé)，分管領(lǐng)導(dǎo)具體負(fù)責(zé)，一級(jí)抓一級(jí)，層層抓落實(shí)”的工作責(zé)任制。對(duì)發(fā)生重大環(huán)保責(zé)任事故的企業(yè)，必須依法對(duì)有關(guān)單位和人員進(jìn)行經(jīng)濟(jì)的、行政的和刑事的處理。把好環(huán)保制度的執(zhí)行關(guān)，必須做到內(nèi)外資企業(yè)一視同仁，尤其是在對(duì)污染企業(yè)進(jìn)行處罰的過(guò)程中，要有一個(gè)統(tǒng)一的執(zhí)法尺度，這樣才能為我們承接更好更多的國(guó)際產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移創(chuàng)造一個(gè)公平合理的國(guó)內(nèi)環(huán)境。

二、以資源節(jié)約為重點(diǎn)，中國(guó)承接國(guó)際產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移要做到四個(gè)“結(jié)合”

我國(guó)是資源短缺的國(guó)家，在我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的過(guò)程中，土地資源、礦產(chǎn)資源、水資源等瓶頸狀況十分嚴(yán)重。但是，另一方面，我國(guó)制造業(yè)發(fā)展中高物耗、高能耗的問(wèn)題又十分嚴(yán)重。2006年，按當(dāng)時(shí)的匯率初步測(cè)算，中國(guó)GDP總量占世界的比重約5.5%，但重要能源資源消耗占世界的比重卻很高，比如能源消耗24.6億噸標(biāo)準(zhǔn)煤，占世界的15%左右；鋼消費(fèi)量為3.88億噸，占30%；水泥消耗12.4億噸，占54%。能源、原材料消耗過(guò)大與我國(guó)大量承接其他國(guó)家和地區(qū)的“三高一低”產(chǎn)業(yè)以及在此基礎(chǔ)之上實(shí)現(xiàn)的巨額出口貿(mào)易有關(guān)。比如，我國(guó)是世界電解鋁出口第一大國(guó)，但電解鋁行業(yè)一向有“電老虎”之稱(chēng)，生產(chǎn)1噸電解鋁需消耗電1.5萬(wàn)度，2003年中國(guó)電解鋁出口104萬(wàn)噸，2004年出口141萬(wàn)噸，2005年雖有所下降，出口仍達(dá)到114萬(wàn)噸，相當(dāng)于分別向世界出口了156億、212億和171億度電。大量出口高能耗、高物耗的產(chǎn)品，對(duì)于我們這樣一個(gè)能源短缺的國(guó)家來(lái)說(shuō)，確實(shí)不堪重負(fù)。

根據(jù)當(dāng)前中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的水平和資源供求的現(xiàn)狀，我們認(rèn)為，要實(shí)現(xiàn)中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展，就必須將節(jié)約資源作為承接國(guó)際產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移過(guò)程中的重點(diǎn)工作來(lái)抓。以資源節(jié)約為重點(diǎn)，應(yīng)著力抓好四個(gè)“結(jié)合”。

第一，要將對(duì)國(guó)際產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的承接與中國(guó)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化升級(jí)相結(jié)合。優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)是節(jié)約資源、提高資源利用效率的最大措施。要根據(jù)我國(guó)資源的供給狀況以及國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展情況，引導(dǎo)外商投資于資源消耗少、資源產(chǎn)出效率比較高的行業(yè)，限制外商進(jìn)入資源密集型的行業(yè)。在與跨國(guó)公司談判引進(jìn)什么樣的項(xiàng)目以及所引進(jìn)項(xiàng)目廠址選擇的有關(guān)協(xié)議時(shí)，必須優(yōu)先考慮跨國(guó)公司所帶來(lái)產(chǎn)業(yè)的物耗標(biāo)準(zhǔn)、能耗標(biāo)準(zhǔn)以及環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)等是否符合國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策的要求，是否符合建廠地區(qū)資源節(jié)約與環(huán)境保護(hù)的需要。此外，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化升級(jí)，還要調(diào)整國(guó)家的出口貿(mào)易政策，限制那些高能耗、高物耗產(chǎn)品的出口，從抑制市場(chǎng)需求的環(huán)節(jié)來(lái)遏制企業(yè)發(fā)展高能耗、高物耗產(chǎn)業(yè)的沖動(dòng)，以緩解資源短缺的壓力。

第二，要將對(duì)國(guó)際產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的承接與中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變相結(jié)合。經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變是節(jié)約資源、提高資源利用效率的實(shí)現(xiàn)路徑。在資源短缺的約束下，要實(shí)現(xiàn)我國(guó)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展，在承接國(guó)際產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的過(guò)程中必須推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式實(shí)現(xiàn)兩大轉(zhuǎn)變：一要從主要依靠增加物質(zhì)資源消耗向主要依靠科技進(jìn)步、勞動(dòng)者素質(zhì)提高和管理創(chuàng)新轉(zhuǎn)變；二要從偏重于對(duì)國(guó)際制造業(yè)轉(zhuǎn)移的承接向三次產(chǎn)業(yè)協(xié)同承接轉(zhuǎn)變。我們要根據(jù)國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的狀況和經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的需要，推動(dòng)跨國(guó)公司在華產(chǎn)業(yè)鏈由加工制造環(huán)節(jié)向其他環(huán)節(jié)延伸，由價(jià)值鏈低端向中高端延伸，這樣，我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的目標(biāo)才更容易實(shí)現(xiàn)。

第三，要將對(duì)國(guó)際產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的承接與中國(guó)節(jié)能產(chǎn)業(yè)的發(fā)展相結(jié)合。節(jié)能產(chǎn)業(yè)的發(fā)展是節(jié)約資源、提高資源利用效率的產(chǎn)業(yè)發(fā)展措施。節(jié)能產(chǎn)業(yè)從產(chǎn)業(yè)鏈來(lái)看，包括節(jié)能產(chǎn)品的研發(fā)、生產(chǎn)、服務(wù)等環(huán)節(jié)，還包括為節(jié)能產(chǎn)品的生產(chǎn)提供設(shè)備等生產(chǎn)資料生產(chǎn)的環(huán)節(jié)。由于我國(guó)還存在著影響節(jié)能的諸多因素，如人們的節(jié)能觀念還很淡薄、節(jié)能制度還不完善、不節(jié)能的代價(jià)還較低等，所以中國(guó)節(jié)能產(chǎn)品的市場(chǎng)的發(fā)展并沒(méi)有達(dá)到理想的狀況。在這種背景下，國(guó)家應(yīng)該加大對(duì)節(jié)能產(chǎn)業(yè)的扶持力度，對(duì)跨國(guó)公司向中國(guó)轉(zhuǎn)移的節(jié)能產(chǎn)業(yè)，在政策上給予大力支持。國(guó)家亟需采取包括財(cái)稅優(yōu)惠等在內(nèi)的一系列政策措施來(lái)鼓勵(lì)外資企業(yè)在華從事節(jié)能產(chǎn)業(yè)的研發(fā)、生產(chǎn)和服務(wù)。

第四，要將中國(guó)對(duì)國(guó)際產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的承接與開(kāi)放型資源戰(zhàn)略的實(shí)施相結(jié)合。在國(guó)內(nèi)資源可供量有限的情況下，充分利用國(guó)際資源，是彌補(bǔ)國(guó)內(nèi)資源缺口的重要路徑，也是在全球化的背景下加快中國(guó)工業(yè)化進(jìn)程的重要手段。充分利用國(guó)際資源，必須發(fā)揮兩大主體的作用。一要發(fā)揮跨國(guó)公司的作用。我們既要吸引跨國(guó)公司將中國(guó)納入其產(chǎn)業(yè)鏈的國(guó)際分工之中，又要推動(dòng)跨國(guó)公司發(fā)揮其全球經(jīng)營(yíng)的優(yōu)勢(shì)，組織更多的國(guó)際資源進(jìn)入中國(guó)。二要發(fā)揮國(guó)內(nèi)資源開(kāi)采型企業(yè)開(kāi)拓國(guó)際資源市場(chǎng)的作用。我們要鼓勵(lì)國(guó)內(nèi)企業(yè)以多種方式參與世界上資源豐裕的國(guó)家或地區(qū)的資源采掘業(yè)的投資，為中國(guó)工業(yè)的發(fā)展開(kāi)辟更為穩(wěn)定的、多元化的國(guó)際資源供給渠道。

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(作者單位：四川大學(xué)政治學(xué)院 四川成都 610065)

(責(zé)編:賈偉)