公共產品市場化運作問題初探

摘 要：提供公共產品是政府的重要職能。公共產品應當而且能夠按照市場化方式運作。特許經營制度是實現公共產品市場化的理想選擇。文章以具體實例就公共產品市場化運作模式問題進行了探討。

關鍵詞：公共產品 市場化 運作模式

中圖分類號：F062.6 文獻標識碼：A

文章編號：1004-4914（2008）08-063-02

近年來，公共產品問題受到越來越多的關注。政府和市場在公共產品領域各自應當扮演怎樣的角色?市政公用事業如何向市場化方向規范有序發展?特許經營制度在我國的發展前景如何?對這些問題都有很多研究和探討。筆者就公共產品市場化運作問題談一點粗淺認識。

一、公共產品市場化運作的必要性

公共產品是私人產品的對稱，是一個十分復雜而又難以準確定義的概念。一般認為，公共產品是為了滿足公共利益需要由政府提供的產品。由于公共產品具有消費上的非競爭性和受益上的非排他性特征，投資成本無法得到補償，私人企業不愿意生產，因而出現了市場失靈。市政公用設施基本上屬于公共產品。城市水環境治理、市民健身休閑設施也符合公共產品的特征，是新生的公共產品。

長期以來，我國的公共產品都是由政府直接投資，壟斷經營，投資和價格等重大決策都是由政府決定，企業缺乏成本約束和競爭壓力。這種體制的最大弊端在于投資和運行的效率低，服務的數量和質量不能滿足市民日益增長的需要。

改革開放30年來，我國的綜合國力不斷增強，私人產品極大豐富，大部分消費品已供過于求，形成了買方市場。相比之下，很多公共產品卻出現了嚴重短缺，特別是在發生突發公共事件時更是捉襟見肘。而政府在一定時期可用的財力總是有限的，引入市場機制，吸收社會資金參與投資，可以迅速緩解公共產品供需矛盾。另一方面，由于實行投資主體多元化，可以真正實現政企分開，使公共產品生產和經營企業按照現代企業制度要求規范參與市場競爭，有利于提高投資決策的科學性，提高投資和資源配置的效率，從而為市民提供更多更好的公共產品。

近幾年，南京市實施了秦淮河環境綜合整治，其直接目的是治理污染，改善水質，提升城市品質，改善人居環境，為市民健身休閑創造良好條件。這是典型的、也是一項新生的公共產品。該市引入市場機制進行運作，成立項目公司，政府將融資政策落實到項目，將旅游和廣告經營權授予公司，由公司負責融資、建設、養護和經營。短短三四年時間，投資30億元人民幣，環境整治取得顯著成效，受到社會各界廣泛贊譽，這在計劃經濟體制下，按照傳統思路是難以實施的。

二、公共產品市場化運作的可能性

隨著社會主義市場經濟體制的初步確立和不斷完善，公共產品領域特別是市政公用事業的改革已經取得顯著成效，市政公用事業市場全方位放開，行業壟斷局面已經打破，全面引入競爭機制，投資主體多元化格局基本形成，有效促進了公共服務質量和效率的提高。實踐表明，公共產品市場化改革的方向是正確的。從公共產品的性質來看，市場機制應當能夠在更高層次、更多領域、更大范圍內發揮作用。

首先，公共產品的純度是有差別的，公共產品和私人產品的劃分是相對的，并且是可以相互轉化的。與國家政權直接相關的，如國防、國家安全、社會公平與正義、法治與秩序等，公共產品的特征更加明顯，市場機制發揮作用的余地可能會少一些。但大部分公共產品，如城市供水供氣、污水處理、道路交通、園林綠化、市民健身休閑設施、乃至教育、醫療等等，都可以不同程度地引入市場機制，因為這些產品并不完全具備公共產品的典型特征，因此有些也被稱為準公共產品或俱樂部物品。以教育為例，基礎教育、義務教育是公共產品，高等教育則不是。即使義務教育也是一個國家在一定時期以法律形式確定的，是動態的、可變的。學校和醫院有公立和私立之分在國際上是十分普遍的現象。經濟學家最初所舉的公共產品的特例——燈塔，因為能夠在碼頭收費使其成本得到補償而成為了私人產品。所以說，充分發揮市場機制的作用，使更多的公共產品轉化為準公共產品或私人產品是完全可能的。

其次，公共產品的投資(資金來源)、生產建設和運營管理可以相分離，從而能夠在公共產品的某些環節上積極地引入市場機制。比如消防是公共產品，必須由政府部門提供，但消防車的生產完全可以引入競爭機制，由政府出資向私人部門采購。再比如城市道路是公共產品，應當由政府投資興建，但其建設和養護隊伍完全可以通過招投標擇優產生。私人生產、承建和養護并沒有改變其公共產品性質。因此，只要認真研究公共產品的特點，正確引導和利用市場的力量，就能夠使市場機制在公共產品領域發揮更大的作用。

再次，在公共產品供給過程中往往伴隨著或派生出大量經營性資源，使公共產品市場化運作成為可能。如橋梁、隧道的冠名權、路燈燈桿作為廣告載體等。最有代表性的是，近年來，許多城市取消了公園門票，通過科學規劃、合理開發，建設適當的經營性設施，將出租經營收益用于公園養護。這一做法使公園這樣的“俱樂部物品”又還原成了純粹的公共產品，使私人產品和公共產品的消費合二為一，或兼而有之，不僅滿足了不同層次的消費需求，而且使更多市民享受到城市發展的成果，提高了公共產品的利用效率，值得總結推廣。

南京秦淮河環境整治，在為市民提供公共產品的同時也在不斷開發出潛在價值巨大的旅游和廣告資源，也為沿河兩岸經濟發展帶來了巨大商機，為沿岸房地產功能置換、區域規劃調整創造了條件，從而形成了公共產品和私人產品同時并存、相互交叉滲透的局面。因而也使其能夠按市場化方式進行了較為成功的運作。

三、公共產品市場化運作模式探討

引入市場機制運作公共產品已是大勢所趨。然而在市場化過程中，我們卻面臨許多新的課題。核心是要處理好兩個關系，一是政府和市場的關系，兩者如何正確定位；二是公共利益和企業利益的關系，如何在保證公共利益的前提下兼顧企業利益。

特許經營制度被認為能夠較好地處理上述兩個關系，因而是實現公共產品市場化的理想選擇。其基本含義是，政府按照法律法規規定，通過市場競爭方式選擇投資者或經營者，明確其在一定期限和范圍內經營某項公共產品，并以合同形式約定雙方權利和義務。目前使用較多的BOT方式就是特許經營的一種形式。

南京秦淮河項目已經運作了三四年時間，在融資、建設、管理養護、資產經營等很多方面都做了有益探索，積累了初步經驗。然而下一步究竟怎么走?如何規范地實行特許經營制度以保證項目可持續運作?有待深入研究。而特許經營制度在我國還是一個新生事物，法律法規很不完善，原建設部發布的《市政公用事業特許經營管理辦法》只是一個政府部門規章，這就更需要在大膽實踐的基礎上不斷總結，逐步完善。

首先，要簽訂特許經營協議。應當由政府與項目公司共同研究、調研測算、協商談判，將整個秦淮河項目(而不是限于旅游和廣告)一定年限的特許經營權授予項目公司，明確雙方權利義務。概括地說就是，項目公司要做哪些事情(在公共產品方面)，政府給你哪些資源。目前只是以政府“會議紀要”形式簡單表述了項目公司擁有秦淮河旅游和廣告的特許經營權。這里存在三個問題，一是“特許”的形式不具有法律效力，公司的權利難以持續保障；二是“特許”的內容很不明確，且范圍過于狹窄；三是代表政府一方的主體不明確，形成多頭管理、交叉管理。運作效率較低。這些問題使項目公司難以準確定位，難以明確長期發展方向，甚至可能導致秦淮河資源在將來的運作過程中被肢解，因而難以保證整個項目持續規范運作。

其次，履行協議，扮演好各自角色。政府的任務是保證將各項政策和資源落實到公司，并對公司提供的公共產品進行有效的監管；公司的目標是運作好政府政策和資源，在保質保量提供公共產品的前提下追求自身經濟效益最大化。政府追求的公益目標和企業的經濟效益目標在項目運作過程中是能夠統一的。

再次，協議的修改完善。與供水、供氣、污水處理等成熟公共產品不同，秦淮河項目是一個非常錯綜復雜的項目。不僅投資規模大、運作周期長、流域性地域廣，而且涉及眾多政策因素和專業領域，運作過程中存在很多很大不確定性。若干年后，要對特許經營協議進行必要的實事求是的修改完善，以保證項目持續高效運轉，實現公共利益和企業利益兼顧，經濟效益、社會效益和環境效益相統一。

總之，特許經營制度是公共產品市場化的主要實現形式，而特許經營協議是界定雙方權利義務關系、保證項目規范順利實施的重要法律文件。可以說，每一個特許經營協議都不亞于一個頗有份量的研究課題。只有組成專門班子，經過雙方反復磋商，邀請各方面專家參與，集中時間精力，廣泛調查研究，才能使協議較為完善，并具有較強的可操作性。

黨的十七大把關注民生、建設和諧社會提到了前所未有的高度。十七大報告指出，必須在經濟發展的基礎上，更加注重社會建設，著力保障和改善民生，推進社會體制改革，擴大公共服務，完善社會管理，促進社會公平正義，努力使全體人民學有所教、勞有所得、病有所醫、老有所養、住有所居，推動建設和諧社會。公共產品與民生息息相關，與和諧社會建設密不可分。如何深入研究、深刻認識公共產品的特點，充分利用有限的資源，在有效監管的前提下規范有序地推進市場化，為社會提供更多更好的公共產品，是一個重大的理論和實踐課題，需要集中各方面智慧和力量，持之以恒地不懈努力。

(作者單位：南京秦淮河建設開發有限公司 江蘇南京 210006) （責編：呂尚）