試論國企改制中政府職能作用

摘 要：在國有企業管理層的進程中，政府的主要職能都化身為不同的政府行為加以介入；管理層收購曾在我國企業改革的進程中發揮了一定的積極作用，國有企業管理層收購與政府行為有著緊密的聯系，因政府自身追逐著“經濟利益”，加上權力尋租現象的存在和政府權力無法有效達致的社會場域的存在，所以，在國有企業管理層收購過程中，政府行為尚存在著內部異化和外部異化的可能性，在國有企業產權改革中，我們的各級政府一定要真正做到有所為、有所不為。

關鍵詞：國有企業 管理層收購 政府行為

中圖分類號：F203.9 文獻標識碼：A

文章編號：1004-4914（2008）08-072-03

管理層收購是指由以前的公眾持股公司的管理層進行的轉為非上市公司的交易活動。①自從管理層收購這一企業產權改組模式被引入我國以后，在制度環境尚不完善的背景下，通過管理層收購方式實行改制的國有企業不斷增多。與西方國家不同的是，在我國進行的管理層收購則更多地充當了政府推行產權改革的工具，這就注定了政府行為與國企管理層收購之間的緊密聯系。本文論述了我國現階段國有企業管理層收購過程中政府行為的正當性及其體現，并對政府行為的異化可能性做出警示。以期盡可能多視角地為國家制定對國有企業管理層收購的相關政策法規提供智力支持。

一、對管理層收購中政府行為的認知

國有中小企業改革一直是我國企業改革的一部分，黨的十四大之前中小企業改革的內容、方式多未觸及產權問題。黨的十四大之后，國家關于國有小型企業改革的政策逐漸放寬，1995年起正式提出“抓大放小”政策，允許地方政府可以采取靈活多樣包括出售給個人的形式，加快“放開搞活”國有小企業的改革步伐。

管理層收購恰是作為此過程中的一種手段，于上世紀90年代后期加入到了我國企業改革過程中，并起到了一定的積極作用。當時，正值國有企業改革浪潮，實施管理層收購，既符合國有資產“有所為有所不為”、逐步從競爭性行業退出政策取向，又能從內部機構上推動國有企業經營狀況的根本改變，從而增加社會財富，所以，管理層收購曾經倍受人們的青睞。但是，由于受國內金融、法律等大環境的限制，國有大型管理層收購的操作難度比較大，在中小型企業實施管理層收購具有可操作性。這就是近年來政府明確聲明“大型企業不準管理層收購，中小型企業可以探索”，并由國務院國有資產監督管理委員會出臺五條禁令的主要原因所在。

在以產權改革為向導的國有中小型企業管理層收購過程中，政府作為國有企業產權所有者和改革監管者自然與這一過程有著天然的聯系，政府權力必然化身為各種各樣的政府行為介入此過程。然而，目前正值以塑造企業法人獨立人格、成就自由市場主題為目標的國企產權改革的關鍵時期，政府的干預則顯得愈發敏感。所以，在國有中小企業管理層收購過程中，對政府干預的正當性和科學干預方式及其可能出現的政府行為的異化進行研究和探討，則顯得十分必要。

二、國有中小企業管理層收購中政府行為的體現

由于政府和國有中小企業管理層收購的過程緊密相聯，所以政府行為會不斷地介入管理層收購，那么，化身為政府行為的政府職能是如何體現的，它以怎樣的方式介入才能彰顯其正當性？為此，需要展開以下分析和探討。

1.政府職能理論。要考察國有企業管理層收購中的政府行為，首先要明白政府的職能，筆者認為，從總體而言，中央政府的職能是一個“四位一體”的多元化組合。阿道夫·瓦格納在他的“財政指數不斷增長論”中指出，國家的政府職能正在不斷地擴大，已經從單一的政治職能擴大到社會職能和經濟職能。然而西方國家的政府對經濟的干預始終停留在禰補市場缺陷的理論基礎上，這與社會主義國家的政府角色定位有著較大的區別。在我國。在“具有中國特色的社會主義市場經濟”體制下，政府的經濟職能除了禰補市場缺陷以外，還承擔著對國有資產的保值、增值的職責。這樣，我國中央政府的職能便是一個“四位一體”的組合。其一為政治的職能，即完成對國防、外交等方面的既定要求；其二為社會職能，即增進社會公眾的福利，維護社會秩序的安定；其三為禰補市場缺陷的經濟職能；其四為保障國有資產保值、增值的特殊職能。而我國地方各級人民政府的職能，則更多地表現為社會職能、經濟職能和特殊職能。這種政府職能理論在國有中小企業管理層收購進程中，體現為政府行為的介入。

2.政治職能體現的政府行為。國有中小企業在我國企業發展史上曾被稱為地方國營企業和全民所有制企業。這部分企業在我國的社會主義建設和社會經濟生活中曾經占居非常重要的地位，在繁榮市場、解決城鎮人口就業、為社會化大生產協作配套、維持城鎮人民群眾生活、穩定社會秩序等方面發揮了巨大的作用。時至今日，國有中小企業仍然占國有企業總數的95%以上，在崗職工占全部國有企業職工人數的60%以上。目前，雖然國有中小企業管理層收購已經得到政府肯定，并鼓勵積極探索，但是，政府仍然對“被視為影響國家安全和國計民生的”國有中小企業管理層收購進行干預或制止，盡管此類可能管理層收購是完全處出于市場化利益的驅使和建立更為科學的法人治理制度的祈求，因為一旦這些特殊行業或關鍵企業被管理層收購后，其趨利性將會導致橫向或縱向聯合形成局部壟斷，影響整個社會的經濟秩序，甚至波及到政治秩序。因此，政府對“特定”國有中小企業進行管理層收購干預或制止的強硬態度和行為，恰是其政治職能的合理體現。

3.社會職能體現的政府行為。眾所周知，在我國企業發展的歷史長河中國有企業是在社會福利最大化和利潤最大化雙重目標的驅動下運作的，即國有企業擔負著社會保障和經濟發展兩大功能。

從城鎮人口就業的角度來看，由于國家賦予國有企業具有安置就業的功能，并形成了終身雇傭制，因而一般情況下，國有企業人員規模只增不減，故盡管產出在不斷增加，但人均可供分配的剩余卻越來越少。

在國有中小企業具有社會保障功能和人員過密化的背景下，對其實施管理層收購，必然對政府的社會職能造成重大影響，進而產生相關的政府行為。在西方國家一般管理層收購后，管理層的控股份額都會達到90%左右，甚至更高。而在我國由于融資能力等國情不同，一般在管理層收購后管理層的平均持股比例為25%。雖然管理層擁有的僅是對公司的相對控股權，但這足以導致管理層在公司決策地位和決策目標上的根本轉變，使得公司從社會福利最大化和利潤最大化的雙重目標中解脫出來，全力追求利潤的最大化。而原有的建立在熟人社會中的企業用人制度和分配制度將不復存在。尤其是隨著融資狀況的改善，管理層控股的趨勢顯然朝著更大的控制股權方向發展。如此一來，尖銳的社會矛盾就凸顯出來了，管理層處于效率和利潤最大化的追求，便會有大量的低素質高年齡的職工下崗、失業，他們隨之涌向社會，造成社會的沉重負擔。誰來解決這個問題？答案自然是政府，但此時的政府已非管理層收購前的政府，其社會職能體現方式也有所改變，且不得不變。具體而言，管理層收購前政府的目標被假定與國有中小企業的目標一致的，那么，政府的責任也就變成了國有中小企業的責任（也正是這樣，國有中小企業背負了高昂的社會福利成本），潛在的問題在國有中小企業內部被內化解決了。而今，不得不在國有中小企業外部尋找途徑解決這一問題了，包括失業保險、養老保險等保險制度的完善；社會保障基金儲備制度的建立；國有勞動力市場的造就等等，以上種種，自當由政府來做，也唯有政府方有這樣的能力。但考慮到由于國有中小企業于此積弊頗深，制度從設計到收效是個較長的過程，所以，政府權力不得不化身為各種政府行為去干預管理層收購，實施先期的控制和安排。譬如：給管理層收購企業制定裁員上限，規劃管理層收購企業進行分步驟裁員；調協職工安置金的下限；鼓勵職工集資持股；職工住房低價轉讓等等。這些都需要政府行為的介入，同時這些又都是施加給管理層——未來企業所有者的限制。

4.經濟職能體現的政府行為。根據經濟法理論較為通行的“政府-市場”二元框架結構觀點，政府的經濟職能主要體現在禰補市場缺陷上。從國有中小企業管理層收購的角度上來看，其禰補市場缺陷的功能則主要體現在相應金融環境的塑造上。

一般而言，國外的管理層收購多是依賴銀行貸款、債券為主題的外部組合融資完成。但我國由于缺乏相應的金融環境，因此，往往以管理者自籌資金來實現。譬如，管理人先以承包形式管理公司，繼之以承包利潤反過來收購公司；再如，管理者不斷定向擴股，吸收那些愿意將管理權委托給管理者的外部戰略投資人，然后在逐期以資產融資收購股權等。這就在相當程度上制約了許多缺乏實力和融資條件的管理者，而這些都是金融市場發展不夠完善造成的。為了改變這一狀況，就必然需要由起源于市場失靈的政府干預行為的介入，并起到一個規劃、引導和促進的作用。換言之，政府應當致力于發展金融市場，完善金融品種和融資工具，培養一個適合管理層收購的金融環境，并且為了使管理層收購有法可依，還應當加快并收購的立法速度，使其在法制的軌道上健康發展。

5.保障國有資產保值增值中體現的政府行為。保障國有資產的價值保值增值，其實是政府經濟職能的一個方面，但是，由于在國有中小企業管理層收購進程中，關于國有資產流失的問題備受人們關注，因此，本文將政府的這個職能從經濟職能中獨立出來，一彰顯其極端重要性。

在國有中小企業實施管理層收購過程當中，最關乎國有資產的保值增值問題的莫過于收購前對中小企業價值的評估。國外的管理層收購一般聘請中介機構操作，有一套相對成熟的定價模式和操作模式，標準化程度高，而在我國情況則不然。目前我國以各種中介組織和社團為主題的社會中間層的發展既不充分又不規范，甚至還缺乏基本的明確的法律地位。自然，對國有中小企業價值評估的重任是現有的中介機構所不能勝任的。實際情況是，政府在其中起了相當大的作用，在很大程度上包辦了本應由中介組織完成的工作。期間政府往往在關系運作、企業內部人際平衡方面著墨甚多，傾向于自己操作，使得收購行為缺乏科學性，過高估計或過低估計企業資產的情形時有發生。

由此可見，在保障國有資產保值增值的功能上，目前政府行為的過度介入適得其反。這其實提醒我們，政府固然具有保障國有資產保值增值的職能，但是直接介入管理層收購中關于國有中小企業的資產評估是不科學的，是以不恰當的政府行為方式運用了政府權力。筆者認為，政府在這個過程中，科學的做法就是把自己定位一個監督的角色，國有中小企業資產的評估還是應交由專門的中介機構來做。考慮到相關中介機構在中國的狀況，政府還應積極引導其發展，把本屬于中介組織的任務退還給他們，真正做到“有所為有所不為”。

三、政府行為的異化可能性

前面我們分析了政府行為的正當性及其體現。這里我們探討政府行為的異化可能性，以期更加清晰和全面地展現政府行為。

1.政府行為的內部異化。幾乎大多數對國有企業管理層收購中的政府行為的分析都是從政府具有良好意愿的假設出發，本文前面的論述思路也基本上沿著這樣的假設。但是，作為一個有組織的政府與任何一個經濟生活中的個體一樣，都在一定程度上有著自身的利益，都是一個“經濟人”。這就使人不得不思考這樣的一個問題：政府是否會有“不良好”意愿的時候？筆者將這個問題稱為政府行為的內部異化。

其實，隨著“政府失敗“的發生已有人開始懷疑政府的公正性和有效性了。以布坎南、施蒂格勒等為代表的公共選擇理論和政府管理經濟學的學者們認為，現實生活中的政府并不像傳統經濟學理論中所設想的那樣，是以社會利益最大化為目標的。在現代社會，擔負著公共管制和利益再分配職責的政府往往成為權利尋租者活動的對象。一旦政府成為尋租活動中的一員，那么就可能利用行政法律手段來謀求自己或其他特殊利益集團的利益，正如施蒂格勒認為的那樣“國家——國家機器和國家權力——是對社會中每個產業潛在的資源或潛在的威脅”。于是政府就成了被私人利益集團“俘虜了的政府”。{2}在國有企業管理層收購的實踐中，地方政府的權力尋租也不是不可能的。就我國國情而言，絕大多數的國有企業都是借助管理層收購產權改革方式，來擺脫虧損，甚至連年虧損的狀況。這些國有企業對地方政府而言，在財政稅收上的貢獻往往幾乎沒有，甚至成了地方政府財政上的包袱。一旦實施管理層收購首先解脫的是地方政府，如果經營得不好再與政府無關，若經營好的話尚可對政府財政有所貢獻。而對于要實施管理層收購企業的管理層而言，目標企業當然是物美價廉的好，若不能物美價廉，價廉就是最吸引他們的地方了。況且，目前地方政府往往在資產評估方面有著舉足輕重的地位。于是，將要進行收購的管理層，就有足夠的動機和理由去租借地方政府的權利了。鑒于以上分析，地方政府既有尋租收入又有可能財政收入最大化的條件下，自然容易與管理層達成契約，完成這一“雙贏”。但是，最終導致的結果就是國有企業的價值被低估，國有資產的必然流失。

2.政府行為的外部異化。然而即便在良好的意愿下，往往由于主管以外的因素影響，在客觀上仍會造成與政府意愿背離。對此，筆者稱之為政府行為的外部異化。對于這種異化，這里將借助國有中小企業的家族化理論加以分析。該理論認為，在中國長期以來的家族主義影響下，國有中小企業內部還發生著另外一種在世界其他國家很少見到的非正式組織的存在形式，那就是家族主義親緣網絡，同時衍生非正式制度與正式制度的對抗。正式制度的執行結果，絕不是正式制度原來以理性安排的那個制度文本所規定的結果，而是正視組織與非正式組織、正式制度與非正式制度相互進行博弈的結果。也就是說，正式制度總被不同程度的“修改”執行，存在著事實上的“制度彈性”。{3}

具體到國有中小企業管理層收購中，表現為政府為管理層收購所構建的種種政策法規，當內化為中小企業滋生實際執行的制度時，實際上是已被“修改”過的。而這恰恰是被異化了的政府行為的體現。反觀這一異化過程，似乎是必然的。因為只要存在組織就有組織矛盾；只要存在正式組織就會產生正式組織和非正式組織的矛盾；同樣只要存在正式制度，就一定會長生非正式制度與之抗衡。由此可見這種家族網絡或非正式組織是政府權力無法達致的社會場域。

注釋：

①李婷玉，楊浩.對管理層收購的各方利益分析[J].消費導刊，2008.2.116

②施蒂格勒.產業組織和政府管制[M].上海三聯書店，1989(中文版)

③張翼.國有企業的家族化[M]北京:社會科學文獻出版社，2002

(作者單位：河南省政法管理干部學院 河南鄭州 450000）

（責編：芝榮）