從“經濟人假設”剖析交通“陽光執法”存在的問題及對策

摘 要：文章在實施交通執法責任制存在的問題和剖析原因基礎上，論述了確保交通執法工作“在陽光下運行”為目標的構想。

關鍵詞：交通 陽光執法 經濟人假設 以人為本

中圖分類號：F570 文獻標識碼：A

文章編號：1004-4914（2008）08-084-02

近年來我國各地普遍推行了交通執法責任制，在取得了明顯效果的同時，也存在不少問題。溫家寶總理在今年《政府工作報告》中指出，要全面推行依法行政，努力做到有權必有責。特別強調“要讓權力在陽光下運行”。本文試從“經濟人假設”角度剖析山西省臨汾市推進交通“陽光執法”中存在的問題及對策。

一、實施交通“陽光執法”責任制當前存在的主要問題

2004年國務院關于《全面推進依法行政實施綱要》提出了全面推進依法行政、建設法治政府的目標，明確提出加快建立權責明確、行為規范、監督有效、保障有力的行政執法體制，推行行政執法責任制。根據上級部署，臨汾市推行交通行政執法責任制以來，在依法行政、建設法治交通方面取得了明顯的成果。但他們更清醒地看到推進交通行政執法責任制過程中存在問題和不足，以引起高度重視。

1.行政執法責任制沒有真正落實到位。交通系統全面推進行政執法責任制以來，各執法單位都按照省廳要求建立了相應的行政執法責任制。執法單位一把手作為推進行政執法責任制的第一責任人地位雖已確立，但真正落實起來卻是另一回事。很多領導意識中“重建設、輕管理”的觀念還根深蒂固，依法行政、建設法治交通的目標不少還只停留在口頭上，很多規章制度僅停留在文件上。

2.執法責任制考核流于形式。自推進行政執法責任制以來，各地各單位都建立了執法考核機制，每季都要根據年初確定的行政執法目標進行責任制考核，全年進行年度考評也確有一定成績。但考核結果卻難以拉開差距，“大鍋飯”和“平均主義”嚴重，不少單位存在走過場的問題。

3.交通執法責任制服務意識薄弱。依法行政不僅要求合法行政和合理行政，還應按構建社會主義和諧社會的總目標，在交通執法部門實行合理行政、以人為本的人性化執法。現在執法部門和人員雖在合法行政、遵守執法程序方面下了苦功，但在以人為本合理行政方面依然不足。在執法過程中還存在官僚主義作風，有些交通執法領域“惰政”現象嚴重，主動性差，與“陽光執法、熱情服務”要求差距較大，沒有切實體現“以人為本”和“執法為民”的思想。少數執法人員態度生硬甚至作風腐敗，嚴重影響了整個交通執法隊伍的形象。

二、原因淺析

（一）從理念分析看：市場經濟下的“人性多元化”原因

1.“經濟人假設”依然存在。“經濟人假設”是指西方管理學中關于人性的一種假設。首先使用經濟人概念的是約翰·穆勒。這個假設認為，人們在經濟行為中，追求的完全是私人利益；他們只注意個人目標，對組織目標漠不關心；他們為滿足自已的溫飽而工作，金錢是激發他們積極性的唯一動力。持這種觀點的管理者，只注重人的生理和安全需要，忽略高層次需要，容易引起職工的不滿和反抗。在崇拜金錢和物質的環境下，交通執法與管理中就有這種情形。

2.“社會人假設”理論應引起重視。“社會人假設”是指西方現代管理學關于人性假設的一種。它認為物質利益對于調動人們的生產積極性只有次要意義，而良好的人際關系在這方面起決定性作用。由梅奧提出，通過霍桑試驗得出下列結論：①人是“社會人”，除物質條件影響生產積極性之外，還有社會、心理因素；②生產效率的提高，取決于職工“士氣”，而“士氣”取決于社會生活和人際關系；③組織內部存在某種“非正式群體”，它以其特殊規范，影響群體成員的行為。這種假設對現代管理理論的發展起著巨大的推動作用。而在我們交通執法與管理中，特別作為領導對此往往缺乏認識。

3.“復雜人假設”提出了與時俱進的要求。“復雜人假設”是指西方現代管理學在20世紀60年代提出關于人性的一種假設。該假設認為：人是很復雜的，不僅人與人之間在能力和需要方面存在差異，而且每個人在不同的年齡、不同時間、不同地點和不同場合也會有不同的需要。由“復雜人”假設出發，產生應變理論。它相互作用構成一個錯綜復雜的動機模式。這就不可能存在一種適合于任何時代、任何組織、任何個人的管理方法。它要求管理者做到具體問題具體分析，靈活運用不同管理措施。隨著改革開放的深化和市場經濟的發展，“復雜人假設”對領導者提出了必須與時俱進和“以人為本”構建和諧的新理念，目前來看在我們交通執法與管理上差距是很大的。

（二）從體制與組織領導方面查原因

1.領導重視程度不足影響了整體工作的進展。交通行政執法責任制工作雖受到普遍重視，但從實踐層面看，依然存在重建設、輕執法的現象。不少單位一把手真正關注行政執法的時候并不多，規章制度很多時候還只是停留在文件上。在落實行政執法責任制過程中，相當一些單位領導特別是一把手并沒有真正重視，使落實領導責任流于形式。因而對于實施過程中面臨的許多問題，如人員調配、經費保障、評議考核、責任追究等往往難以見效。

2.基層單位編制不足影響了執法隊伍素質的提高。交通行政執法門類較多、涉及面廣、專業性強，需要大量執法人員在一線執法。但限于人員編制和經費保障問題，基層執法單位一線執法力量不足。而在有限的人員編制內又缺乏必要的流動性和增新性，導致執法隊伍老化嚴重。由于人員無法得到及時補充，一線執法人員嚴重不足，不少單位職工平均年齡偏高，影響了執法隊伍的現代化發展。同時，不容忽視的是在正式執法隊伍之外，基層執法單位還大量聘用交通協管員輔助一線執法。這批人員素質難以得到保證，必然影響交通執法隊伍整體素質的形象。

3.交通法制工作力量不足影響了執法監督力度。在基層執法單位中，交通法制工作隊伍力量嚴重不足，影響到了交通系統推進行政執法責任制和建設法治交通的后勁。法制工作隊伍的缺失必然弱化執法監督力度，降低執法工作權威和水平，甚至使完善交通行政執法責任制工作往往成為無米之炊、空中樓閣。

三、以確保交通行政執法工作“在陽光下運行”為目標

1.實現“讓權力在陽光下運行”是重中之重。隨著改革開放的不斷發展、依法治國和群眾法制意識的不斷提高，全社會對交通執法提出了新的更高的要求。交通管理面臨新的問題，交通執法管理面臨新的挑戰。如有些交通法律、法規、規章限于當時的條件，制定得比較原則，缺乏可操作性；有些立法在文字上考慮不夠周全，容易引起歧義；有些立法受上位法的影響，與執法實踐存在差距，暴露了不少問題。究其根源就是由于交通立法與政策缺乏銜接。

溫家寶總理在2008年的《政府工作報告》中強調，“必須堅持依法行政”。再次指出，遵守憲法和法律是政府一切工作的根本原則。我們要嚴格按照法定權限和程序行使權力、履行職責，加強政府立法，規范行政執法，完善行政監督，建設法治政府，不斷提高依法行政能力。溫總理強調，只有全面推行依法行政，努力做到有權必有責、用權受監督、侵權要賠償、違法要追究，讓權力在陽光下運行，才能保證人民賦予的權力始終用來為人民謀利益。

2.進一步全面深化交通行政執法責任制。從行政執法責任制的運行來看，推進行政執法責任制的起點是分解職責。分解職責是要求責權一致，要求以建章立制保障責權統一的目標的實現。其過程是要求強化對分解的職責實施的監督。在明確行政執法主體和依據的基礎上，分解執法目標，制定履職的執法標準。制定規范行政執法責任的行政執法程序，做到執法權限法定化、執法行為規范化、執法處罰標準化、執法操作有序化、執法檢查經常化，執法考核科學化。用程序保障執法的公開、公正、公平，制定執法公開、評議考核、責任追究等內容的保障制度等。

3.加強法制機構建設，強化交通執法監督。交通執法單位法制工作機構作為推行執法責任制的牽頭部門，既是執法責任制的落實部門又是執法監督部門，對交通系統進一步深化和完善行政執法責任制負有主要責任。因此，健全和完善交通執法單位工作機構建設，增強專業法制隊伍力量迫在眉睫。作為地市級交通主管部門和行業管理機構，要通過調整現有機構設置，努力為交通法制工作機構單獨設置、合理定編、增加專業法律人員創造條件；縣區級交通主管部門和行業管理機構應配備專職工作人員。各級交通法制工作機構要加強自身建設，提高業務素質，充分發揮完善交通行政執法責任制過程中的主導作用。在大力加強交通法制機構建設的同時，必須加強交通系統內部的層級監督力度。這就要求市局：一是要切實加強行政復議工作；二是做好重大行政行為、規范性文件的備案審查工作。

4.加快交通立法進程，合理限制自由裁量權。一要加快交通立法進程，抓緊出臺、修改交通法規、規章。在立法（規）過程中，要關注交通管理熱點、難點，多傾聽基層的呼聲、群眾的呼聲，了解國家及兄弟省市立法動態，努力探索交通管理的新方法、新手段，提高交通立法的針對性和可操作性。二要合理限制自由裁量權。作為貫徹行政執法責任制工作的重點，市局應抓緊落實省里統一的行政處罰自由裁量規定，細化處罰金額，明確適用情形，加強監督檢查，盡量減少人為出入因素，減少和防范執法腐敗。

5.加強基層執法單位建設，切實提高執法隊伍整體素質。應以高度的政治責任感和使命感來關心基層執法單位建設，切實把基層工作抓好，把基礎工作打牢，為基層執法單位辦實事、辦好事。在基層執法單位建設上，按照“充實基層、完善保障、加強班子、提高素質、規范管理、創新機制”的總要求，把加強執法單位基礎工作和當前的打黑、治超等工作緊密結合起來。要不斷改善基層執法單位執法環境和執法待遇，在加強基層交通執法單位建設的同時，還必須注意提高交通執法隊伍整體素質。為此，一要建立完善執法單位領導干部學法制度，定期對領導干部進行法制培訓；二要嚴格執法人員準入制度，做好新增執法人員的業務培訓；三要加強崗位培訓，提高執法技能。

6.加強交通執法現代化建設，全力打造交通“陽光執法”。隨著現代科技的日新月異，交通設施和裝備不斷更新，交通行政執法也應當與時俱進，積極采用新裝備、新手段、新理念加快交通行政執法現代化建設。

貫徹落實溫總理關于“讓權力在陽光下運行”的指示，我們要全力打造交通“陽光執法”。要最大限度減少暗箱操作和權錢交易，遵循“公開、公平、公正”的原則，推行交通執法的公開透明。各級執法機構要做到行政執法的職權公開、程序公開和結果公開。要把交通執法全過程向社會公開，增強全社會對交通行政執法工作的了解，動員社會各界加強對實行執法責任制工作的支持和監督。要切實加強交通執法隊伍建設，做到嚴格、公正、文明執法。社會穩定安全是人民群眾共同的心愿，是發展改革和構建和諧社會的重要前提。要健全黨委領導、行政負責、社會協調、公眾參與的交通執法管理格局，以達到最大限度地激發社會創造力，最大限度地增加安全因素，最大限度地增加和諧因素。

參考文獻：

董福忠，單永珍等主編.現代管理技術經濟大辭典

（作者單位：臨汾市交通局 山西臨汾 031000）

(責編：小青)