從降低公用產(chǎn)品成本出發(fā)，實(shí)現(xiàn)節(jié)約型高校基建造價(jià)管理

摘要：在高等教育事業(yè)快速發(fā)展階段，如何定位高校基建工程造價(jià)管理？文章基于公共產(chǎn)品理論，提出高校基建成本是教育全成本的重要組成部分，并站在建設(shè)節(jié)約型大學(xué)和高等教育可持續(xù)發(fā)展全局的高度，從四個(gè)方面論述了實(shí)現(xiàn)節(jié)約型高校基建工程造價(jià)管理的途徑。

關(guān)鍵詞：降低公用事業(yè)成本實(shí)現(xiàn)節(jié)約型高校基建造價(jià)管理

中圖分類號(hào):G475文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A

文章編號(hào):1004-4914(2008)08-096-02

隨著國(guó)家“科教興國(guó)”戰(zhàn)略的確立和面向21世紀(jì)實(shí)施的“211工程”和“985工程”建設(shè)不斷深入，我國(guó)高等教育事業(yè)進(jìn)入了建國(guó)以來最快的發(fā)展時(shí)期，根據(jù)教育部《2006年全國(guó)教育事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》公布的數(shù)據(jù)，普通高等學(xué)校在校生總規(guī)模已由1998年的340萬(wàn)人發(fā)展到2006年的2500萬(wàn)人，增加了7.3倍；高等教育毛入學(xué)率由9.8%增長(zhǎng)到22%，高等教育正由“精英教育”階段步入大眾教育階段，特別是從1999年擴(kuò)招后，為保證高校教學(xué)科研基礎(chǔ)條件，高校基本建設(shè)進(jìn)入高潮，高校校舍建筑面積由1998年的15400萬(wàn)平方米發(fā)展到2006年的51287.27萬(wàn)平方米，年均增長(zhǎng)4486萬(wàn)平方米。1998年至2006年間高校基本建設(shè)形成賬面固定資產(chǎn)約5000億元。加強(qiáng)成本效益觀念，在某種程度上已經(jīng)成為關(guān)系高校能否健康、可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵問題。其核心點(diǎn)在于以樹立科學(xué)發(fā)展觀，建設(shè)節(jié)約型大學(xué)為目標(biāo)，實(shí)現(xiàn)節(jié)約型高校基建工程造價(jià)管理。

一、基于公共產(chǎn)品理論的教育成本效益觀

按照公共產(chǎn)品理論，整個(gè)社會(huì)產(chǎn)品分為公共產(chǎn)品和私人產(chǎn)品兩大類，公共產(chǎn)品是指那些在消費(fèi)上具有非抗?fàn)幮耘c非排它性的產(chǎn)品，根據(jù)非抗?fàn)幮耘c非排它性的程度，公共產(chǎn)品可劃分為純公共產(chǎn)品（如義務(wù)教育階段的基礎(chǔ)教育、國(guó)防等）和準(zhǔn)公共產(chǎn)品（包括高等教育、文化衛(wèi)生、基礎(chǔ)設(shè)施等社會(huì)公用事業(yè)），公用產(chǎn)品應(yīng)由政府提供，準(zhǔn)公共產(chǎn)品則由政府和市場(chǎng)共同提供。20世紀(jì)60年代后教育經(jīng)濟(jì)學(xué)家舒爾茨和科恩分別以成本分類的方式提出了教育全成本的概念，即教育成本是社會(huì)資源用于教育的一種有形和無形的耗費(fèi)。其中政府教育支出總成本分類（詳見下表）中，教育用土地和建筑潛在的租金及掛賬處理的固定資產(chǎn)折舊資金是間接成本的組成部分。在高校發(fā)展建設(shè)的高潮期，高校基建投資構(gòu)成由主要靠財(cái)政撥款漸呈多元化趨勢(shì)，有些高校自籌資金和銀行貸款占基建投資比例達(dá)50%以上，基建成本在教育總成本中所占比重不斷增加，因此，要站在建設(shè)節(jié)約型大學(xué)和高等教育可持續(xù)發(fā)展全局的高度，在高校基建工程造價(jià)管理中樹立教育全成本觀念。

二、實(shí)現(xiàn)節(jié)約型高校基建工程造價(jià)管理的途徑

從總體上來說，我國(guó)教育經(jīng)費(fèi)短缺的情況依然嚴(yán)峻。2006年財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)占GDP比重只有3.28%，離《中國(guó)教育改革和發(fā)展綱要》中提出的占4%的戰(zhàn)略目標(biāo)還有一定的距離。低于世界各國(guó)5.1%的平均水平，甚至低于發(fā)展中國(guó)家4.1%的平均水平。如何根據(jù)高校基建形勢(shì)和特點(diǎn)做好工程造價(jià)管理，將有限的投資用于建設(shè)優(yōu)質(zhì)的學(xué)校建筑，獲得最大的社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益是現(xiàn)階段高校基建工作的重要目標(biāo)。筆者認(rèn)為應(yīng)做好以下方面工作：

1.建立健全工程造價(jià)管理制度，明確管理責(zé)任。高校基建工程建設(shè)是按基本建設(shè)程序和有關(guān)規(guī)定進(jìn)行，建設(shè)工程造價(jià)管理是對(duì)建設(shè)工程價(jià)格的管理活動(dòng)，涉及《建筑法》、《合同法》、《招投標(biāo)法》、《經(jīng)濟(jì)法》等法律法規(guī)，在充分了解相關(guān)法律的基礎(chǔ)上，針對(duì)高校基建工程造價(jià)管理環(huán)節(jié)制訂切實(shí)可行的管理制度，包括確定基建投資決策機(jī)制、項(xiàng)目資金籌措及使用辦法、基建項(xiàng)目實(shí)施各階段基建造價(jià)控制細(xì)則及工程造價(jià)審計(jì)制度等，制定不同的控制要點(diǎn)，將工程造價(jià)管理從抽象管理分解落實(shí)到每個(gè)管理層次、每個(gè)部門、每個(gè)崗位、每個(gè)工作環(huán)節(jié)，明確管理責(zé)任，逐步建立高校基建工程造價(jià)的法制化、規(guī)范化管理。

2.樹立全員造價(jià)管理觀念，實(shí)行項(xiàng)目全過程造價(jià)控制。提到工程造價(jià)控制，人們通常觀念認(rèn)為這是造價(jià)管理人員的職責(zé)，是由造價(jià)人員核算出工程造價(jià)結(jié)果。不錯(cuò)，工程造價(jià)控制是造價(jià)人員的主要工作，但工程造價(jià)控制僅靠造價(jià)人員是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。基建項(xiàng)目是一個(gè)系統(tǒng)工程，同時(shí)，基建項(xiàng)目實(shí)施分為項(xiàng)目決策階段、項(xiàng)目設(shè)計(jì)階段、項(xiàng)目實(shí)施準(zhǔn)備階段、項(xiàng)目實(shí)施階段和竣工結(jié)算階段，工程造價(jià)是貫穿始終的主線。因此，做好工程造價(jià)控制，就必須樹立全員造價(jià)管理觀念，實(shí)行項(xiàng)目全過程造價(jià)控制，即參與基建工作的各環(huán)節(jié)人員都是工程造價(jià)的控制者。具體要做到以下幾方面：

（1）科學(xué)正確決策是工程造價(jià)控制的決定因素。投資決策階段是指項(xiàng)目從立項(xiàng)、選址到可行性研究，是對(duì)擬建項(xiàng)目的必要性和可行性進(jìn)行技術(shù)經(jīng)濟(jì)論證，對(duì)不同建設(shè)方案進(jìn)行技術(shù)經(jīng)濟(jì)比較選擇及作出判斷和決定的過程，是工程造價(jià)管理的起點(diǎn)和重點(diǎn)控制階段。實(shí)踐表明，決策結(jié)果對(duì)工程造價(jià)影響的可能性占60%~70%。高校應(yīng)根據(jù)現(xiàn)有情況，對(duì)學(xué)校進(jìn)行全面客觀的分析評(píng)價(jià)，科學(xué)定位，強(qiáng)化節(jié)約、集約、合理使用校園土地，制定切實(shí)可行的學(xué)校發(fā)展規(guī)劃，并以此指導(dǎo)學(xué)校基本建設(shè)項(xiàng)目投資決策。通過較為詳細(xì)、充分的數(shù)據(jù)資料，周密做好工程范圍計(jì)劃核實(shí)，編制高質(zhì)量的項(xiàng)目投資估算，使其在項(xiàng)目建設(shè)中真正起到控制項(xiàng)目總投資的作用。投資決策是方向性的，它對(duì)工程造價(jià)和建成后的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)效益有著決定性的影響。因此，決策制定人是工程造價(jià)控制的第一人。

（2）加強(qiáng)工程設(shè)計(jì)階段管理是工程造價(jià)控制的關(guān)鍵。在完成決策后，投資控制的關(guān)鍵就在于設(shè)計(jì)。為此高校基建管理部門必須著力做好工程設(shè)計(jì)階段管理：首先要在設(shè)計(jì)工作中引進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，采取方案競(jìng)標(biāo)、設(shè)計(jì)招標(biāo)方式，運(yùn)用價(jià)值工程理論，加強(qiáng)對(duì)經(jīng)濟(jì)指標(biāo)的評(píng)價(jià)，選擇優(yōu)秀的方案，避免建筑產(chǎn)品設(shè)計(jì)落后；二是采用限額設(shè)計(jì)，制定相應(yīng)的獎(jiǎng)懲措施。通過總投資約束指標(biāo)做到技術(shù)與經(jīng)濟(jì)的統(tǒng)一，強(qiáng)化設(shè)計(jì)人員的工程造價(jià)意識(shí)，不斷進(jìn)行優(yōu)化設(shè)計(jì)，克服設(shè)計(jì)與投資控制脫節(jié)現(xiàn)象，同時(shí)通過建設(shè)方審圖和專家復(fù)審，減少施工圖出現(xiàn)重大漏洞或錯(cuò)誤，盡量減少施工過程中的設(shè)計(jì)變更，將工程造價(jià)嚴(yán)格控制在投資估算范圍內(nèi)。

（3）認(rèn)真做好施工準(zhǔn)備，是工程造價(jià)控制的必要保證。項(xiàng)目施工準(zhǔn)備階段包括工程招投標(biāo)、簽訂施工合同等工作。工程招標(biāo)投標(biāo)是按競(jìng)爭(zhēng)方式以合理低價(jià)造價(jià)來?yè)駜?yōu)選擇施工企業(yè)的一種有效機(jī)制。也是控制工程造價(jià)的重要手段。高校管理人員應(yīng)熟悉有關(guān)招投標(biāo)法律法規(guī)和程序，認(rèn)真審核、編制工程招標(biāo)文件，將學(xué)校對(duì)招標(biāo)范圍、計(jì)價(jià)原則、造價(jià)調(diào)整方式及合同條件等要求充分、準(zhǔn)確、全面地表述出來，同時(shí)高校基建管理部門要提供較準(zhǔn)確的反映圖紙工程項(xiàng)目和工程量的《工程量清單》，盡量減少結(jié)算時(shí)由于乙方不平衡報(bào)價(jià)帶來的造價(jià)增加風(fēng)險(xiǎn)。通過雙方簽訂的《施工合同》將招標(biāo)成果固定下來，作為施工過程的法律性指導(dǎo)文件，保證對(duì)工程造價(jià)的有效控制。

（4）強(qiáng)化施工過程管理是工程造價(jià)控制的重要環(huán)節(jié)。首先要加強(qiáng)合同管理，《施工合同》是高校基建管理部門進(jìn)行項(xiàng)目管理的重要依據(jù)，是明確雙方責(zé)、權(quán)、利的指導(dǎo)文件。因此，項(xiàng)目管理人員要熟悉合同的要求，并按照合同約定進(jìn)行質(zhì)量、進(jìn)度和投資控制。其次要嚴(yán)格設(shè)計(jì)變更和現(xiàn)場(chǎng)簽證，現(xiàn)場(chǎng)管理人員應(yīng)對(duì)于隱蔽工程、土方挖運(yùn)等涉及工程質(zhì)量和造價(jià)調(diào)整內(nèi)容的進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)復(fù)核，并按規(guī)定程序簽認(rèn)報(bào)審。三是對(duì)于暫估項(xiàng)目和材料價(jià)格應(yīng)按有關(guān)規(guī)定進(jìn)行招標(biāo)或比選，為工程提供優(yōu)質(zhì)優(yōu)價(jià)的材料。四是嚴(yán)格控制工程變更的簽訂，工程變更簽訂前要認(rèn)真核對(duì)圖紙內(nèi)容，對(duì)涉及經(jīng)濟(jì)的工程變更應(yīng)由施工單位提出變更預(yù)算由現(xiàn)場(chǎng)代表報(bào)主管領(lǐng)導(dǎo)審批后，方可實(shí)施并列入工程結(jié)算調(diào)整內(nèi)容。對(duì)涉及建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、建筑功能和投資調(diào)整較大等重要事項(xiàng)的變更應(yīng)征得學(xué)校決策部門就變更內(nèi)容和投資調(diào)整的認(rèn)可方能實(shí)施。

（5）竣工結(jié)算管理是工程造價(jià)控制的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。工程竣工結(jié)算是工程造價(jià)管理的最后一環(huán)，造價(jià)人員應(yīng)與現(xiàn)場(chǎng)管理人員密切配合，根據(jù)合同文件和工程造價(jià)管理的法律法規(guī)及施工圖紙要求，嚴(yán)格審核現(xiàn)場(chǎng)簽證的真實(shí)性和合理性，審查定額套用、費(fèi)用計(jì)取和政策運(yùn)用的準(zhǔn)確性，準(zhǔn)確地核算出工程最終造價(jià)。

3.不斷提高高校基建管理人員素質(zhì)，才能實(shí)現(xiàn)造價(jià)控制目標(biāo)。建立一支有事業(yè)心、有責(zé)任感、有技術(shù)、懂業(yè)務(wù)、會(huì)管理的基建管理隊(duì)伍，是搞好基建工程造價(jià)管理的前提。高校的基建管理機(jī)構(gòu)因基建任務(wù)量不同，機(jī)構(gòu)設(shè)置和人員組成也不一致，基建規(guī)模較大的院校設(shè)立專門機(jī)構(gòu)（如基建處）管理，人員以專業(yè)技術(shù)人員組成，專業(yè)結(jié)構(gòu)配備較全，專業(yè)管理能力較強(qiáng)；基建規(guī)模較小的院校在后勤等部門下設(shè)臨時(shí)機(jī)構(gòu)（如基建辦等）管理，多為非專業(yè)人員。無論哪種情況，要適應(yīng)高校基建管理要求，都存在人員素質(zhì)提高問題。一是技術(shù)業(yè)務(wù)方面，隨著高校教學(xué)科研水平不斷提高，基建項(xiàng)目功能設(shè)計(jì)不斷完善，施工技術(shù)和工藝不斷創(chuàng)新，對(duì)包括工程造價(jià)人員在內(nèi)的管理人員的專業(yè)技術(shù)管理能力的要求不斷提高，因此，在加強(qiáng)工程管理的同時(shí)，通過外出參觀、在職和脫產(chǎn)學(xué)習(xí)相結(jié)合的方式，更新管理觀念、接受新技術(shù)、新知識(shí)，不斷提高專業(yè)技術(shù)水平和實(shí)際工作能力，才能將工程管理落實(shí)到位，實(shí)現(xiàn)造價(jià)控制目標(biāo)。二是加強(qiáng)職業(yè)道德教育，提高抗腐防變能力。基建項(xiàng)目投資大，環(huán)節(jié)多，是高校易發(fā)職務(wù)違紀(jì)違法的重點(diǎn)領(lǐng)域，通過經(jīng)常性的職業(yè)道德教育和制度建設(shè)，堵塞漏洞，做到警鐘常鳴，防止腐敗發(fā)生。

4.推進(jìn)項(xiàng)目實(shí)施跟蹤審計(jì)，完善工程造價(jià)控制監(jiān)督體制。隨著高校基建項(xiàng)目規(guī)模不斷擴(kuò)大，高校審計(jì)部門相應(yīng)加大了基建審計(jì)力度。但目前的審計(jì)方式多為工程竣工結(jié)算審計(jì)，即事后審計(jì)，這種方式對(duì)于影響投資較大的決策階段和設(shè)計(jì)階段的指導(dǎo)和糾正作用有限，同時(shí)由于高校建筑功能和質(zhì)量要求不斷提高，管理過程的復(fù)雜性加大，如何對(duì)工程造價(jià)控制過程管理的合法性和有效性提供指導(dǎo)，都需要審計(jì)工作向事前和事中延伸，對(duì)高校重大基建項(xiàng)目實(shí)施跟蹤審計(jì)。完善工程造價(jià)控制監(jiān)督體制，是高校基建工程造價(jià)控制的重要保障。

綜上所述，樹立教育成本效益觀，推進(jìn)高校管理實(shí)踐創(chuàng)新，建立節(jié)約型高校基建工程造價(jià)管理體系需要通過多方面合作形成合力才能達(dá)到預(yù)期目的，要從事前、事中和事后控制分別入手，重點(diǎn)加強(qiáng)事前控制，才能真正實(shí)現(xiàn)降低成本，提高投資效益，為實(shí)現(xiàn)高校跨世紀(jì)發(fā)展做出貢獻(xiàn)。

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(作者單位：北京工業(yè)大學(xué) 北京 100124)

(責(zé)編:賈偉)