淺談我國個人所得稅征稅信息不完備及其制度失范

摘 要：我國1994年開始施行超額累進稅率和比例稅率相結合的分類征收的個人所得稅制，對于增加財政收入、調節收入分配起到了重要的、基礎性的作用。但是，近年來由于個人所得稅征稅信息不完備等因素造成稅收征管偏差、“劫貧幫富”的逆向調節現象的存在，社會大眾對現行稅制的認同和遵從下降，不公平感上升。同時，個人所得稅在調節收入分配上的作用正在削減，并逐步呈現個稅制度上的失范。文章從個人所得稅征稅信息不完備出發，從其表現來分析征稅信息不完備的成因，并提出相應的對策。

關鍵詞：個人所得稅 征稅信息完備 征稅信息不完備 個人所得稅制度失范

中圖分類號：F810.424 文獻標識碼：A

文章編號：1004-4914（2008）08-179-02

根據《中華人民共和國個人所得稅自行納稅申報辦法(試行)》，從2007年1月起，年收入超過12萬元的納稅人，應該主動到任職或受雇單位所在地主管稅務機關進行納稅申報。2007年個人自行申報納稅人數超過160萬人，據不完全統計，申報人數僅占預計應申報人數的二成左右。而且從已申報人員的結構上看，工薪階層成為“主角”，而那些本來應成為個人所得稅申報“主角”的人，比如私營企業主、娛樂明星等高收入群體，反倒寥寥無幾，出現了高收入者嚴重缺位的現象。這種現象的出現，在很大程度上是由于我國個人所得稅在征稅信息上的滯后和不完備，給一些高收入者可乘之漏洞而造成的。為了真正樹立公民良好的納稅意識和發揮個稅收入分配的作用，當前需要解決的問題之一就是完備個稅征收信息、規范個稅制度。

一、征稅信息不完備與個人所得稅制度失范

1.個人所得稅征稅信息不完備。個人所得稅的征收管理，無論是當前的分項制還是將來可能施行的綜合制，計稅依據都必須來源于個人（家庭）的收入與支出所反饋的信息。由于當前現金交易普遍，個人隱性收入極多，稅務機關無法獲得關于個人收入和財產狀況真實準確的信息資料，因而在征收管理上面對相當大的困難。目前除了工資薪金和利息、股息、紅利，公民的其它收入基本上處于失控狀態，稅務機關很難查清個人的實際收入。這是我國個人所得稅由分類課征向綜合課征轉變的最大障礙。如果來自納稅人的信息扭曲失真，那么設計再好、再完美的稅制也是無功而返。

依據信息不對稱的原理，征納雙方獲取的涉稅信息并不是對等的，客觀上稅務機關也無法獲得與納稅人對等的涉稅信息。但是，為確保征稅信息充分、真實，達到稅制所需的最低要求，則是可以通過制度完善、技術更新等手段加以改善，從而得以逐步解決。因此，本文試圖通過定義一種信息狀態，這種信息狀態應該滿足發揮稅制正常作用的最低信息要求，能達到這種狀態稱之為征稅信息完備，反之則稱為征稅信息不完備。

完備的征稅信息需要滿足以下四個要求：(1)客觀性，既指信息的客觀存在。（2）真實性，即信息真實再現。（3）時效性，一是稅務機關獲取的征稅信息在時間上能滿足稅制的需要，二是稅務機關內部在信息處理上能滿足稅收管理的需要。（4）關聯性，即信息之間有較密切的關聯，能直接或間接地反映信息之間的邏輯關系。

從現實意義來講，特別是由于客觀條件的限制和約束，征稅信息還不能同時達到這四個要求。因此，我們為了滿足稅收制度對征稅信息的基本要求，至少要滿足真實性、時效性和關聯性，并通過相應的分析計算、邏輯推理，最大限度地接近征稅信息的客觀性。

2.個人所得稅制度失范。個人所得稅制度失范是調整個人收入規范的缺席，屬于社會失范類型的一種經濟失范。具體來講是指在征稅信息不完備的情況下，由于制度缺失和偷逃稅成本過低，以及社會大眾普遍缺乏認可和遵從的心理等原因，存在普遍的、大量的偷逃稅行為，繼而造成個人所得稅制度喪失了控制人們經濟行為的效用，個人所得稅征納秩序遭到破壞、規范失調的一種狀態。

這種制度失范表現在兩個方面：一方面，應該成為個人所得稅調整對象的社會富裕階層等特定人群利用征稅信息不完備等現行制度的漏洞，大肆偷逃個人所得稅；另一方面，應該受益于個人所得稅制度的工薪階層，特別是中低收入人群，事實上卻成了個人所得稅的主要承擔者。這種現象已經違背了個人所得稅的初衷。事實上，人們已經對現行個人所得稅制度缺乏廣泛的認同，從而使其逐漸喪失了控制人們行為的法律權威。

二、征稅信息不完備的表現及其成因

1.征稅信息不完備的表現。征稅信息不完備直接表現為無法有效識別、區分個人所得稅的納稅人與非納稅人，無法準確計算個人所得稅的計稅依據。

市場經濟體制下，個人收入的來源逐步呈現多元化。一個身兼數職的人，就可能有多種收入來源。稅務機關很難獲取這多種收入的信息，如果納稅人不主動申報的話，即使要對某類高收入人群進行專項稅務檢查，也會由于稅收成本過高而不得不放棄。另外，收入除了貨幣形式外，還存在大量的實物分配形式。這對于個人所得稅制度來說，也是一個軟肋。單位或者個人，通過發放實物，或者是享受某種待遇（通信費、交通費、住房補貼），然后把此類開支直接列入企業成本，從而達到逃避個人所得稅的目的。

2.征稅信息不完備的成因。征稅信息不完備主要原因是處于轉型期的中國市場經濟并沒有與之相適應的制度與技術。主要表現為制度缺失，如以大量現金交易為特征的金融管理制度、政府部門之間的信息共享交換工作機制不暢、個人納稅賬戶不完備等。

（1）現行的金融體制下存在大量現金交易。從制度層面來講，現行的金融制度是征稅信息不完備的一大原因，尤其是在現金交易行為監管方面，制度缺失是一大弊病。從現實意義上說，建立在以大量現金交易的金融體系之上的財務制度也只能是形同虛設，給弄虛作假留下了很大空間。所以，根植于現行金融體系之上的個人所得稅體系也就無法起到真正的調節分配維護和社會公平的作用，甚至走向逆調整。

（2）政府部門之間的信息共享交換工作機制不暢。在整個信息體系中，稅務機關只是在收集匯總處理信息，提供信息的除了納稅人、銀行等以外，還需要政府部門如工商、公安、出入境管理、海關等部門的通力配合，信息高度共享才能使信息完備。

除此之外，稅務機關內部的信息共享渠道也并不盡如人意。1994年分稅制的設立，實際上是以兩套稅務機關——國稅、地稅的分設為標志的，是中央與地方財政收入博弈的結果。由于涉及到利益分配等原因，國稅、地稅機關之間的信息傳遞渠道是不暢的。稅務機關內部也是由于管理體制等原因，信息流通也不暢通及時。更由于受目前征管體制的局限，征管信息傳遞并不準確，時效性也比較差。不但納稅人的信息資料不能跨征管區域順利傳遞，甚至同一級稅務部門內部征管與外部征管之間、征管與稽查之間、征管與稅政之間的信息傳遞也常常會受阻。例如，現行個人所得稅法規定：對于居民納稅人，其在中國境內和境外取得的所得都要按照稅法的規定交納個人所得稅。而對于非居民納稅人，只需交納境內所得那部分的個人所得稅。如何界定居民納稅人與非居民納稅人，就要依據出入境的記錄進行判定。而目前稅務機關還沒有與出入境管理部門建立起實質性的信息共享工作機制。從某種意義上說，這些納稅人遵紀守法將主要依賴于本人的自覺性而不是制度約束。

（3）未建立完善的個人納稅賬戶。2003年全國開始推行個人所得稅全員申報制度之后，稅務機關開始建立個人納稅賬戶。但是，稅務機關并未按照個人專戶的形式建立個人納稅賬戶，賬戶不能全面準確及時地反映納稅人的各種收入狀況。由此，個人的信息就沒有較好地形成完備的、可供方便查詢的數據庫。

三、解決征稅信息不完備的對策——制度的改革和完善

稅收制度根植于經濟制度之上，因此在市場經濟下，要加強稅源監控，有效防止個人所得稅的流失，就必須先完善經濟制度，諸如金融制度、市場交易監管制度的完善。除此之外，政府各部門之間、市場各主體之間的信息共享交換制度也應該相應加以完善。

1.完善加強監管資金流動的金融制度。以逐步取消或減少現金交易，加強資金流動的監管為目標的金融制度改革，是征稅信息完備的重要保障之一。要穩步推進以銀行卡作為支付手段取代現金交易的金融制度的改革，要追求實效，而不是盲目地追求發卡量。中國人民銀行提供的數據顯示，到2006年底，我國銀行卡數量已累計達到7.62億張。而受制于可持卡消費的商家網點不多，手續費過高等因素，實際使用效果并不理想。2006年全國持卡消費額占社會商品零售總額只在5%左右，即使是在廣州、深圳等發達城市，持卡消費也不過占零售總額的20%。

我們不期望完全取消現金交易。中國地區差別大，經濟發展不均衡。要想讓貧困地區在短期內實現取消現金交易，相對于發達地區來講并不具備物質基礎。所以要分步、分地域的開展此項金融制度的改革，在經濟條件許可的大中城市率先開展此項改革，然后逐步根據經濟發展的狀況推廣到小城鎮。

除此之外，銀行還應加強對個人賬戶的監管。一是要建立個人專用賬戶，用于個人收入和支出的唯一賬戶，便于監管。二是制定嚴格限制在商業銀行設立多個個人賬戶的管理措施，嚴防轉移收入，逃避監管。現如今，商業銀行對賬戶監管實際上是比較寬松的，雖然中國人民銀行有規定企業或個人只能設立一個基本賬戶，不允許隨便設立儲蓄賬戶用于現金支取，但由于商業銀行競爭激烈，為吸引資金，商業銀行往往不嚴格執行規定。

2.完善政府部門之間的信息共享機制。在政府主導下，稅務機關要與政府其他部門建立良好的信息共享制度，確保征稅信息交流暢通。為此，國家稅務總局制定了金稅工程，其主要任務是用四年到五年的實踐，建立一個平臺。其中，一個平臺是指建立一個包含網絡硬件和基礎軟件的統一的技術基礎平臺，即逐步建立覆蓋總局、國地稅各級機關以及與其他政府部門的網絡互聯。

稅務機關已經建立了與金融（銀行）、財政（國庫）、工商、公安、出入境等部門信息共享合作機制，例如稅庫銀聯網、工商地稅聯網等。僅僅這些還不足夠，將來還要圍繞財產登記等擴大合作范圍，比如涉及到個人財產方面，如房地產、汽車、股票等有價證券等。

3.建立以個人賬戶為基礎的一系列稅收管理制度。在這方面可借鑒美國的稅務號碼制度。稅務號碼制度實際上是個人經濟身份證制度，即達到法定年齡的公民必須到政府機關領取納稅身份號碼并終身不變，個人的收入、支出信息均在此稅務號碼下，通過銀行賬戶在全國范圍內聯網存儲，以供稅務機關查詢并作為征稅的依據。全國統一的個人稅務號碼這項舉措非常重要，個人稅務號碼不隨工作、居住地的變動而變化，終身不變。通過個人稅務號碼，稅務機關可以加強管理，同時也能給其他機構提供個人納稅信用等信息。其實質是強化了個人納稅主體的法律責任，不但便于稅收管理，從另一個方面也促進了個人稅收遵從度的提高。

以上三個制度的完善最終都是為了共同的目標，就是建立完善的個人納稅監控體系，確保征稅信息的完備，最終實現個人所得稅的規范有序。

在實現公平與效率的協調統一，建立和諧社會方面來看，個人所得稅具有深遠的社會意義。要實現個人所得稅的規范有序，得到社會大眾的普遍認可和遵從，政府就必須在這場變革中起到主導作用，整合社會資源，致力于完善制度規范，清除當前征稅信息不完備這一障礙，使個稅真正發揮其應有的作用。

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（作者單位：中南財經政法大學財政稅務學院 湖北武漢 430074）

（責編：若佳）