試論國庫集中支付制度的不足及改進措施

摘 要：國庫集中支付制度的實施，財政資金支付由“中轉”變為“直達”，有效的提高了資金的使用效益，使財政政策得以有效實施。但是，在實際執行過程中，由于國庫集中支付制度在實際執行過程存在著資金支付清算、資金監管、會計核算資料的完整性等方面的不足。文章探討改進國庫集中支付制度不足的措施。

關鍵詞：國庫集中支付制度 不足 改進措施

中圖分類號:F830 文獻標識碼:A

文章編號:1004-4914(2008)08-201-02

國庫集中支付制度是建立公共財政框架的重要基石，是我國財政體制改革的方向和目標之一。從2001年開始實行現代國庫集中支付至今已經有七年多的時間，國庫集中支付制度的作用有目共睹，但是其不足及改進措施也是值得我們探討的。

一、國庫集中支付制度

1.國庫集中支付制度的實施。按照黨中央、國務院的要求，我國從2001年開始實行現代國庫管理制度的改革，即推行國庫集中支付制度改革，中央選擇了水利部、科技部等6個中央部門作為試點。這項改革的主要內容有以下幾項：改變賬戶設置，統一建立國庫單一賬戶體系；改變了支付方式，建立收支直達的資金運行方式；改變監管方式，實行財政國庫動態監控。2001年7月，按新的運行模式和管理辦法，撥付8859筆財政資金，共計114億元。2002年，試點部門增加到23個，共有612個基層預算單位，486億元資金納入國庫集中支付范圍。2003年，實行國庫集中支付的部門有82個，2004年擴大到100多個，2007年以來，改革的預算單位級次、數量和預算資金范圍進一步擴大，所有中央部門及7600多個基層預算單位實施了改革；中央級一般預算資金全部實行國庫集中支付，并將改革逐步擴大到部分中央補助地方專項資金；中央預算單位公務卡試點開始推行；預算單位資金歸墊管理開始步入制度化管理軌道。從2008年起所有一級預算部門都要實行公務卡管理，同時政府性基金從2008年1月1日起實施改革，對預算外資金亦積極研究實行改革事宜，盡早實現所有財政性資金實行國庫集中支付的改革目標。

2.國庫集中支付制度的作用。七年多來集中支付制度工作取得了顯著成績，不僅改變了資金撥付方式，硬化了預算管理，加強了財政監督，而且在很大程度上提高了我國宏觀調控能力。其積極作用如下：

⑴有利于規范財政管理和監督，提高財政資金使用效率。國庫集中支付制度有利于加強財政對各單位預算支出活動的控制，使預算單位的每一筆資金由過去的“暗箱”操作變為“陽光”操作，從而實現對財政資金流向、流量的全程監控。通過信息網絡系統對預算單位花費每一筆資金的支付金額、付款項目收款賬戶、交易時間、付款人賬戶余額等付款要素都可以進行實時檢測，使得財政資金運轉的透明度大大提高。一旦發現問題的疑點，能夠迅速進行核查，促其迅速糾正，監管力度明顯加強。同時，所有財政資金不再撥付到預算單位賬戶，消除了中間支付的環節從而提高了資金到位速度，大大降低擠占、挪用和截留財政資金的可能性，從源頭上預防和遏制了腐敗。

⑵有利于提高國家財政對財政資金的綜合調度能力，減少國債發行。實行國庫集中支付制度后，各預算單位在中央銀行國庫賬戶中的支出都表現為已實現的預算支出（除小額和零星支出外），避免了預算資金大量沉淀在各部門的情況，這樣國家財政能全面統籌安排資金并進行綜合調度。同時，由于庫存款的多少直接決定了國債發行品種和數量，國庫集中支付后，未支出的資金集中存放在國庫，國庫經常可以保留較多數額的存款，從而減少短期國債的發行量和利息支出，減輕財政負擔，對于穩定金融和發展經濟也有積極的作用。

⑶有利于增強政府的宏觀調控能力。在財政政策的作用發揮上，國庫集中支付制度能夠實現對政府資金集中管理和使用，避免因財政資金的分散管理而造成的各種流失，增加國家財力，從而加強財政政策的宏觀調控和實施力度。在中央銀行貨幣政策作用的發揮上，由于國庫單一賬戶開設在中央銀行，有利于中央銀行充分利用財政資金，維護中央銀行基礎貨幣的完整，使國庫始終保存一個較大的庫存余額。通過有效的運用貨幣政策工具，調節貨幣供應量和市場利率，增加中央銀行貨幣政策的實施力度。同時能避免政府資金通過商業銀行直接進入金融市場，影響社會資金量和資金供求關系，從而減少商業銀行的操作對中央銀行貨幣政策的沖擊。

⑷有利于加強對國有資產的核算。在國庫集中支付制度下，由財政撥款而購置的資產可以在賬面上得到準確反映，改變了分散支付制度下實際由財政資金形成的國有資產在賬面上得不到充分體現的情況，使資產管理將更加規范，有利于國有資產的保值增值，防止國有資產的流失。

二、國庫集中支付制度的不足

國庫集中制度的作用有目共睹，但國庫集中支付制度仍面臨改革進展不平衡、現金提取使用管理薄弱、操作中存在一些過渡性措施等問題，具體如下：

1.資金支付清算程序存在不足。

⑴國庫集中支付清算按照“先支付，后清算”原則，代理銀行存在墊付資金風險。實行國庫集中支付后，財政性資金在支付行為發生前均存放在國庫單一賬戶和財政預算外資金專戶，而財政零余額賬戶和預算單位零余額賬戶，每日的銀行存款都為零。一是代理銀行“先支付后清算”的模式，如果出現多撥、錯撥，就會形成資金風險；二是代理行錯過清算時間，或是向人行清算時款項出現差錯，造成零余額賬戶有余額。三是因網絡故障、支付額度與支付信息不匹配或財政庫款不足等情況，代理銀行也會出現墊付資金的風險。

⑵財政授權支付存在套現現象。財政授權支付實行月度用款限額控制，人民銀行在與代理銀行進行資金清算時，必須嚴格按照《財政授權支付匯總清算額度通知單》累計余額限定的額度控制各預算單位的用款額度。實際工作中，因授權支付由預算單位在額度內自行開具支付憑證，預算單位一般在用款方式上選擇“現金”支付，而代理銀行也只能滿足預算單位的要求。但在實際執行過程中，各預算單位通過授權支付頻繁提取現金，有的單位一次提取幾十萬元，個別單位一天內提取的現金甚至達上百萬元，嚴重違反了現金管理規定。

2.監管不到位。

⑴對財政部門監管不到位。國庫集中支付制度的實施，使財政對預算單位的監督力度加大，財政本身的權力也相應增大，但是誰來監督財政便成了新的問題。在美國，有向國會負責的審計署對財政部實施監督；在英國，有向英王負責的審計部門實施監督。在我國，主要是由同隸屬于各級政府的審計部門實施監督，這無異于用自己的左手來監督右手。這種自我監督，責權利既不明晰也不對稱，權力之間缺乏制衡，監督約束軟化。更何況審計監督具有事后性，而人大監督又過于宏觀，無法實施全過程監督。

⑵代理銀行對資金監管不到位。代理銀行在辦理國庫集中支付業務時無力、無法監督財政資金。當實行國庫集中支付都通過代理銀行代理的模式時，支出不再由人民銀行國庫部門逐筆審查支付給預算單位，而是由商業銀行先支付到收款單位和個人，再與人民銀行國庫單一賬戶清算。商業銀行除對財政資金支撥憑證合法性進行審核外，不可能對財政資金使用的合規性和合理性進行有效監督。這樣人民銀行國庫部門由過去的主動撥付變為被動清算，無法實施對財政資金支出的全過程監督。現行的財政體制反映的監督制約機制，財政部門負責擬定并執行國家預算，代表政府行使對國庫資金的支配權，預算單位享有使用權，人民銀行國庫部門則對資金的使用有監督權。公共資金所有權、使用權及監督權的相互分離有助于監督預算的執行，增加國庫資金使用的透明度。人民銀行作為政府組成部門，在經理國庫時可以根據相關法律以及國庫授權，對國庫資金流向進行監督，而由代理銀行辦理業務時卻難以做到。

⑶對預算外資金監管不到位。在目前財政資金預算管理體系中，預算內外資金還是兩個互相獨立的預算體系。各級人大審批的財政資金預算中，僅包括財政預算內資金，我國傳統的財政收支統計口徑，也僅指預算內資金。預算外資金存放在商業銀行，歸地方政府所有，由各部門和單位自主支配。按照規定，財政部門反映的財政收支必須和國家金庫即國庫單一賬戶所反映的收支相一致，但事實在財力計算中，預算內外資金都是財政資金，雖然預算外資金也納入到國庫集中支付系統，但因人民銀行對國庫財政資金使用有監督的職能，屬于地方所有的預算外資金不愿自動納入中央銀行的監督。

3.資金支付清算過程中無法保證各相關單位入賬的會計資料及時完整。由于國庫集中支付制度支付程序的特定性，對于由財政集中支付的專項資金，財政部門在核對清楚請款申請表及用款計劃和收款單位相關信息后直接將款項支付給收款單位，這就不可避免的存在以下問題：一方面，由于國庫支付中心付款后財政部門就可以列為支出，而相關預算單位的入賬時間必須等到財政部門相關業務科室出具相應的調賬通知書后才能入賬，因此存在預算單位與財政部門入賬時間的不統一，一定程度上影響了年終決算工作的正常進行；另一方面，由于在核對無誤后，支付中心直接將款項撥付給收款單位而不在經過預算單位，這樣一定程度上無法保證預算單位及時收到收款單位提供的收款發票。

三、完善國庫集中支付制度的措施

1.建立和完善財政管理信息系統和現代化銀行資金清算支付系統。實行國庫集中支付制度，其核心內容就是財政部門開具支付指令后，通過國庫單一賬戶體系，直接將財政資金支付給商品或勞務的供應者。由于這種支付方法工作量大，必須借助于信息技術的運用。而我國目前的財務管理信息系統尚不夠完備，所以要盡快建立和完善國庫收支賬務系統和國庫支付管理系統。

2.建立和健全法律制度。盡早修改《預算法》、《國家金庫條例》、《國家金庫條例實施細則》、《人民幣銀行結算賬戶管理辦法》等有關法律制度，盡早出臺地方財政國庫管理制度改革有關補充規定，并在法律制度中賦予人民銀行在財政改革實施和資金管理中的廣泛參與權和合理的監督權。

3.充分發揮人民銀行經理國庫在預算收支活動中的促進和監督作用。一是對代理銀行的代理資格進行嚴格審核，確保資金實力雄厚、信譽上乘、效益良好的商業銀行從事國庫集中支付業務，從源頭上防范代理業務風險。二是對預算撥款業務進行嚴格監管，認真審核財政直接或授權支付匯總通知單，及時與代理銀行全面對賬，杜絕代理銀行超額度清算。三是堅持對代理銀行開展檢查監督，特別要加強對財政部門零余額賬戶和預算單位零余額賬戶管理，確保零余額賬戶為零，避免人為轉移國庫庫款的行為。四是加大對現金管理的力度，要求各代理銀行嚴格按《現金管理條例》的規定辦理授權支付業務的取現業務，對大額提取現金的單位應提供相關手續，按制度規定執行。

4.加強對財政部門的監督制約。為此，我國試圖用財務管理與會計核算、支出的決定與支出的執行相分離的制度設計來彌補這一缺陷，用會計核算制約財務管理，借支出的執行監督支出的定性。因此我們要改變目前我國以內控機制代替外部機制的現狀，最終要向人大、政府及法院監督的“三權分立與制衡體制”演進。

5.探索與國庫集中支付制度相適應的新的預算外資金管理方式。我國財政資金當前仍然有預算內、外之分，為調動預算單位管理預算外資金的積極性，政府在集中控制所有財政性資金的前提下，對這部分資金的管理，給預算單位留下了較多的自由運作空間。為此，一方面通過完善法規，將一部分預算外資金納入預算管理，以規范的稅收來取代；將行政事業單位按政府規定征收的資金進行清理，該取消的取消，該收入的也可并入地方稅征收范圍；對非公益性事業單位應實行真正的企業化管理。另一方面對預算外資金統一納入國庫集中支付管理，全部收入繳入國庫，所有支出通過國庫支付，最終全方位地實現國庫集中支付改革的目標。

6.加強與預算單位的核對和溝通工作，建立國庫支付中心支付其前與相關業務科室最終核對工作以及相關業務科室與預算單位核對溝通工作，對每一筆即將支付的款項都做到三方統一時點、統一口徑，保證會計核算工作的順利進行。

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(作者單位：廣州市荔灣區建設和市政局 廣東廣州 510370)

(責編:賈偉)