地方國庫現(xiàn)金管理存在的問題及對策研究

摘要：本文結(jié)合2005年至2008年6月末山東省國庫庫存的變化特點，從地方國庫現(xiàn)金管理動因出發(fā)，指出了地方國庫現(xiàn)金管理與中央國庫現(xiàn)金管理存在的不同，結(jié)合山東實際分析了地方開展國庫現(xiàn)金管理在準(zhǔn)確性、全面性、有效性上存在的困難，認(rèn)為開展地方國庫現(xiàn)金管理需要解決好法律制度與財政管理制度改革、技術(shù)手段、組織協(xié)調(diào)等方面的問題，并結(jié)合實際提出了當(dāng)前開展地方國庫現(xiàn)金管理適宜采取的模式。

關(guān)鍵詞：地方；財政；國庫現(xiàn)金管理

中圖分類號：F830 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1674－2265(2008)12－0007－03

國庫現(xiàn)金管理，是指在確保國庫現(xiàn)金支出需要的前提下，實現(xiàn)國庫庫存余額最小化、投資收益最大化的一系列國庫資金運(yùn)作活動。2003年1月1日，財政部、中國人民銀行聯(lián)合發(fā)布《國庫存款計付利息管理暫行辦法》，規(guī)定國庫存款利息“暫按中國人民銀行規(guī)定的單位活期存款利息計付”，標(biāo)志著我國開始嘗試對國庫庫存余額進(jìn)行增值運(yùn)作。2006年6月，財政部、中國人民銀行聯(lián)合發(fā)布《中央國庫現(xiàn)金管理暫行辦法》，確定了國庫現(xiàn)金管理的目標(biāo)、范圍、原則和操作方式等，并界定了財政部、中國人民銀行在國庫現(xiàn)金管理中的職責(zé)。同年12月，中央國庫通過招投標(biāo)方式，首次將200億元國庫現(xiàn)金以2，7％的招標(biāo)利率作為三個月的定期存款存放商業(yè)銀行收取利息，標(biāo)志著我國中央國庫現(xiàn)金管理成功運(yùn)作。隨著中央國庫現(xiàn)金管理的實施，地方政府對國庫現(xiàn)金管理的呼聲日益高漲。

一、地方國庫現(xiàn)金管理的動因

近年來，伴隨著我國經(jīng)濟(jì)持續(xù)、快速增長，地方財政收入實現(xiàn)大幅增長；加之國庫集中收付制度改革的不斷推進(jìn)，財政收入日益集中到國庫單一賬戶中，國庫庫存資金出現(xiàn)大量盈余，并且以較快的速度持續(xù)攀升。從山東省2005年至2008年6月末納入央行國庫管理的庫存數(shù)據(jù)分析，省級國庫庫存月終余額維持在數(shù)十億元人民幣：2007年，庫存余額峰值達(dá)到136.13億元，月平均余額為87.29億元；全省省、市、區(qū)(縣)三個級次國庫庫存月終總額(不含青島地方級數(shù)字)維持在數(shù)百億元人民幣，2007年，庫存余額峰值達(dá)到467.37億元人民幣，月平均余額達(dá)到370.24億元，大量資金沉淀在國庫單一賬戶，形成了資金的閑置，如果按照中央國庫現(xiàn)金管理采取的方式(2.7％的招標(biāo)利率，期限為三個月的定期存款)，2007年地方國庫現(xiàn)金管理將為全省帶來1.83億元的投資收益。從國庫庫存余額走勢看，呈現(xiàn)全年高位運(yùn)行、年底驟降的特點，受稅款繳庫進(jìn)度及財政預(yù)算支出安排等因素影響，國庫庫存資金在上半年持續(xù)上漲：年度中期(一般在7、8月份)出現(xiàn)小幅下降，而后繼續(xù)增長，在10月份或11月份達(dá)到年度峰值：受12月份財政支出集中撥付因素的影響，年末國庫庫存資金大幅下降。庫存資金余額呈現(xiàn)的規(guī)律性變動也為地方國庫開展現(xiàn)金管理提供了可能。

二、當(dāng)前地方國庫現(xiàn)金管理中存在的困難

盡管我國中央國庫現(xiàn)金管理取得了成功，能夠為地方國庫現(xiàn)金管理提供重要的借鑒經(jīng)驗，但值得注意的是，與中央國庫現(xiàn)金管理相比，地方國庫現(xiàn)金管理有著很大的不同。具體而言，主要表現(xiàn)在以下三個方面：一是預(yù)算收支類型不同。預(yù)算收入與支出是決定國庫庫存的關(guān)鍵因素，也是開展國庫現(xiàn)金管理的基礎(chǔ)。我國中央財政所面對的收入與支出規(guī)模相對較大且集中度較高，而地方財政所面對的收入與支出則更加直接、類型更加復(fù)雜。二是面臨的風(fēng)險類型不同。中央國庫現(xiàn)金管理面臨的更多的是現(xiàn)金管理政策與財政政策、債務(wù)政策及貨幣政策之間是否協(xié)調(diào)，而地方國庫現(xiàn)金管理面臨的更多的則是資金是否遭受損失。三是資金運(yùn)作的目標(biāo)不同。中央政府實施國庫現(xiàn)金管理受雙重目標(biāo)要求的約束，既要關(guān)注成本效益目標(biāo)，也要注重財政政策與貨幣政策的協(xié)調(diào)，而地方政府在現(xiàn)金管理中，往往只追求單一的效益目標(biāo)。因此，地方政府要進(jìn)行國庫現(xiàn)金運(yùn)作，不能簡單地照搬中央的經(jīng)驗，必須首先對我國地方國庫現(xiàn)金管理所面臨的環(huán)境進(jìn)行細(xì)致、深入的分析，而不能草率行事。當(dāng)前，我國地方國庫現(xiàn)金管理還存在以下難題：

(一)地方預(yù)算編制與執(zhí)行的不合理因素影響國庫現(xiàn)金管理的準(zhǔn)確性

近年來，我國預(yù)算管理制度改革取得顯著成效。部門預(yù)算、政府采購制度、國庫集中收付制度、“收支兩條線”管理、政府收支科目分類等各項改革相繼推開，但實踐依然存在不少問題。主要表現(xiàn)在：預(yù)算收支中長期、短期預(yù)測機(jī)制尚在建立與完善之中；預(yù)算編制時間短、粗放；預(yù)算編制方法還存在一定缺點：預(yù)算編制程序尚需改進(jìn)；預(yù)算執(zhí)行中調(diào)整行為隨意性大：大量的資金支出缺口與大量資金結(jié)余同時存在。這些問題暴露出我國政府的預(yù)算管理與執(zhí)行效率以及財政資金調(diào)度能力亟待提高，同時表明地方政府開展現(xiàn)金管理的基礎(chǔ)還不穩(wěn)固，進(jìn)而影響國庫現(xiàn)金管理的準(zhǔn)確性。

(二)地方政府的收入管理規(guī)范度不強(qiáng)影響國庫現(xiàn)金管理的全面性

經(jīng)過多年的努力，我國收入管理的規(guī)范程度得到了很大程度的提高。但受主客觀因素的影響，大量的非稅收入依然游離于國庫管理之外。調(diào)查顯示，2007年山東全省由非稅收入執(zhí)收單位征收、在商業(yè)銀行財政專戶進(jìn)行核算管理的收入為390億元，占全部非稅收入的51.5％，占全部預(yù)算收入(包含稅收收入、政府基金收入和非稅收入)的14.17％，大量的非稅收入未納入央行國庫管理，既分散了國家財力，扭曲了財政收支分配結(jié)構(gòu)；又造成央行國庫現(xiàn)金數(shù)據(jù)殘缺，無法全面、準(zhǔn)確、完整地反映國庫收支情況。從長遠(yuǎn)和全局來看，如果不加快非稅收入納入國庫管理的步伐，就不能實現(xiàn)真正意義上的國庫現(xiàn)金管理，也必然會偏離國庫資金保值增值的目標(biāo)。

(三)地方政府開展國庫現(xiàn)金管理的基礎(chǔ)設(shè)施還不完善

從同外的經(jīng)驗看，完善的國庫單一賬戶制度是國庫現(xiàn)金管理的重要基礎(chǔ)之一。山東省級單一賬戶改革從2003年開始，歷時四年，截至2007年，全省143家一級預(yù)算單位全部納入國庫集中支付改革范圍。山東轄內(nèi)17市除濟(jì)南外，16家已啟動地方國庫集中支付改革，其中10市實現(xiàn)一級預(yù)算單位全部納入改革，4市納入改革的預(yù)算單位超過50％；全省(不含青島)147家區(qū)縣(市)中，89家已啟動地方國庫集中支付改革，占60.54％，其中一級預(yù)算單位全部納入改革的僅有47家，不足32％。此外，地方國庫現(xiàn)金管理機(jī)構(gòu)建設(shè)、專業(yè)人員配備及其能力建設(shè)等，都還需要經(jīng)過相當(dāng)長一段時期的努力才能逐步發(fā)展，而我國的貨幣市場還不夠成熟完善，這些因素將影響地方國庫現(xiàn)金管理的有效性。

三、開展地方國庫現(xiàn)金管理需要關(guān)注的幾個問題

盡管地方國庫現(xiàn)金管理存在諸多制約因素，但總體上看，地方國庫現(xiàn)金管理有利于財政資金的保值增值，是提高預(yù)算資金使用效率的有效措施，因而勢在必行。要確保地方國庫現(xiàn)金管理安全、有序、高效開展，當(dāng)前要重點關(guān)注以下幾個方面的問題。

(一)建立地方國庫現(xiàn)金管理的規(guī)范化運(yùn)作機(jī)制

為使地方國庫現(xiàn)金管理規(guī)范化、制度化，確保國庫庫存資金的日常運(yùn)作在一個合理的框架下開展，首先應(yīng)對財政現(xiàn)行賬戶體系設(shè)置、財政資金收繳和支付程序以及銀行清算制度進(jìn)行改革，使地方國庫現(xiàn)金管理在法制化、制度化的軌道上健康運(yùn)行。從長遠(yuǎn)看，要對《中華人民共和國預(yù)算法》、《中華人民共和國國家金庫條例》等一系列法規(guī)制度加以修訂，從法律上明確地方國庫現(xiàn)金管理的目標(biāo)、主體、運(yùn)作模式和其他法律問題；從當(dāng)前看，需要財政部、人民銀行總行出臺規(guī)范性文件，為地方國庫現(xiàn)金管理提供相關(guān)的制度依據(jù)。其次要建立健全風(fēng)險監(jiān)督控制體系。明確地方財政、人民銀行、人大、審計等不同責(zé)任人在國庫現(xiàn)金管理運(yùn)作中的責(zé)任，建立分工明確、相互制衡的風(fēng)險監(jiān)督控制體系，并對國庫資金投資的品種、方向、范圍、時間、規(guī)模等方面作出嚴(yán)格規(guī)定，杜絕變相“挪用”財政庫款、將預(yù)算內(nèi)資金轉(zhuǎn)移到預(yù)算外或?qū)羯线M(jìn)行管理等違法違規(guī)行為，加大監(jiān)督處罰力度，對各參與者的違規(guī)、違法行為及時糾正，以防范國庫資金風(fēng)險。

(二)全面推進(jìn)國庫集中收付改革

地方財政部門、人民銀行要密切協(xié)作，全力推進(jìn)國庫單一賬戶改革，力爭將所有財政性資金都納入國庫單一賬戶體系，所有應(yīng)實行財政直接支付的資金，都實行財政直接支付，努力實現(xiàn)對財政資金的統(tǒng)一收支、統(tǒng)一調(diào)度、統(tǒng)一管理，有效提高財政資金的完整性和可控性，使財政部門能全面掌握國庫資金現(xiàn)金流情況，為地方國庫現(xiàn)金管理奠定堅實的基礎(chǔ)。

(三)建立科學(xué)的預(yù)算收支預(yù)測機(jī)制

全面、準(zhǔn)確、及時的預(yù)算收支預(yù)測是國庫現(xiàn)金管理運(yùn)作的前提。目前，各地人民銀行國庫部門統(tǒng)計分析工作已經(jīng)初具規(guī)模，建立了國庫統(tǒng)計月度分析、季度分析和年度分析制度，從2004年起還實現(xiàn)了國庫庫存日報制度，為國庫現(xiàn)金管理奠定了良好的數(shù)據(jù)基礎(chǔ)。下一步，要盡快提高國庫現(xiàn)金流、國庫庫存余額的預(yù)測機(jī)制，充分運(yùn)用基礎(chǔ)數(shù)據(jù)信息，統(tǒng)籌運(yùn)用科學(xué)的計量方法、歷史數(shù)據(jù)的經(jīng)驗分析、未來收支的預(yù)測等方法，準(zhǔn)確預(yù)測最佳庫底資金存量，進(jìn)一步提高地方國庫現(xiàn)金管理水平。同時，要以預(yù)測分析為基礎(chǔ)，積極探索把國庫庫存資金調(diào)控到控制目標(biāo)的手段和方式，以達(dá)到資金存量小、資金管理成本低的目標(biāo)。

(四)建立部門協(xié)作機(jī)制，確保地方國庫資金運(yùn)作與貨幣政策的協(xié)調(diào)一致

隨著地方庫存的快速增長，其現(xiàn)金管理對貨幣政策的影響將日益明顯。由于地方國庫現(xiàn)金管理的目標(biāo)和出發(fā)點均與貨幣政策有所不同，其操作勢必會不同程度地影響到貨幣供應(yīng)和市場利率，進(jìn)而影響到財政政策與貨幣政策的協(xié)調(diào)配合，甚至引發(fā)金融波動和經(jīng)濟(jì)波動，這就要求地方國庫現(xiàn)金管理操作必須考慮到國家貨幣政策的目標(biāo)。可以借鑒發(fā)達(dá)國家經(jīng)驗和中央國庫現(xiàn)金管理過程中財政部和人民銀行總行的聯(lián)系協(xié)調(diào)機(jī)制，建立地方財政部門與人民銀行分支行的溝通協(xié)調(diào)機(jī)制，對國庫現(xiàn)金管理進(jìn)行磋商和研究，避免地方國庫現(xiàn)金管理對貨幣政策的沖擊。同時要加強(qiáng)當(dāng)?shù)厝嗣胥y行、財政等相關(guān)部門的信息披露與共享，確保國庫現(xiàn)金管理的透明性。通過建立和完善信息交流體系實現(xiàn)信息的及時披露和共享，可以加強(qiáng)對國庫現(xiàn)金管理各個環(huán)節(jié)的監(jiān)督，保證現(xiàn)金管理的管理權(quán)和操作權(quán)歸屬真正按照權(quán)責(zé)利對等的原則合理劃分。

四、地方國庫現(xiàn)金管理操作方式的現(xiàn)實選擇

綜合考慮我國地方國庫現(xiàn)金管理所面臨的環(huán)境，當(dāng)前，地方國庫現(xiàn)金管理在選擇操作方式上，應(yīng)主要圍繞安全性高、流動性好的投資方式，對投資盈利性的要求應(yīng)放在次要的位置。近期內(nèi)可考慮采取以下操作方式：

一是商業(yè)銀行定期存款模式。這種模式是中央國庫現(xiàn)金管理所采取的主要模式，對地方國庫現(xiàn)金管理而言有著較強(qiáng)的借鑒意義。其主要運(yùn)作方法是在科學(xué)測算最佳庫底資金規(guī)模的基礎(chǔ)上，超過最低安全額的資金轉(zhuǎn)存商業(yè)銀行。具體操作可由地方財政部門和當(dāng)?shù)厝嗣胥y行共同制定運(yùn)作方案并組織實施。值得關(guān)注的是，要合理劃分財政、央行在地方國庫現(xiàn)金管理中的職責(zé)與權(quán)限。財政部門主要負(fù)責(zé)招標(biāo)金額、存款期限等要素，人民銀行重點考慮資金運(yùn)作時機(jī)和資金劃撥方式。財政、央行雙方應(yīng)以公開招投標(biāo)方式，選擇資質(zhì)好、運(yùn)作規(guī)范、抗風(fēng)險能力強(qiáng)的商業(yè)銀行作為國庫現(xiàn)金存款銀行。商業(yè)銀行在接受國庫存款時必須以可流通國債現(xiàn)券作為質(zhì)押，質(zhì)押國債的面值數(shù)額為存款金額的100％以上，并根據(jù)債券市場的變化情況及時調(diào)整抵押品的數(shù)量，以確保國庫資金安全。

二是贖回國債。即由財政部門利用國庫現(xiàn)金從國債市場買回未到期的可流通國債并予以注銷或持有到期。贖回國債操作由財政部門通過公開招標(biāo)的方式面向記賬式國債承銷團(tuán)公開進(jìn)行。買回國債操作應(yīng)按照品種結(jié)構(gòu)合理、規(guī)模適當(dāng)?shù)脑瓌t進(jìn)行，運(yùn)用暫時閑置的國庫資金從市場上贖回一些跨年度市場流動性差的國債。這樣既能有效使用閑置的國庫資金，又有利于提高國債市場流動性和穩(wěn)定國債市場。

三是委托中央部門進(jìn)入貨幣市場進(jìn)行短期投資。考慮到如果地方國庫現(xiàn)金管理運(yùn)作不當(dāng)會對貨幣政策目標(biāo)的實現(xiàn)帶來極大的沖擊，加上短期內(nèi)地方財政、人民銀行開展國庫現(xiàn)金運(yùn)作的能力不強(qiáng)，建議委托財政部、人民銀行總行代理地方進(jìn)入貨幣市場進(jìn)行短期投資。具體操作上，可在人民銀行中央庫與地方庫之間開設(shè)往來賬戶，由中央庫集中代為進(jìn)行短期投資，并按事前約定比例劃分收益歸屬。

四是發(fā)行國庫現(xiàn)金債券。債券由中央國庫發(fā)行，僅國庫系統(tǒng)內(nèi)部流通，期限、利率可根據(jù)銀行間同業(yè)拆借市場或銀行間債券市場利率確定，地方國庫與中央國庫間進(jìn)行債券的申購、贖回。采用這種方式進(jìn)行現(xiàn)金管理可使國庫現(xiàn)金集中到總庫進(jìn)行統(tǒng)一運(yùn)作，直接進(jìn)入貨幣市場，既解決了地方國庫現(xiàn)金管理經(jīng)驗不足的問題，滿足了地方國庫在各時段上對資金流動性的要求，又確保了國庫現(xiàn)金操作與貨幣政策操作的協(xié)調(diào)一致。

五是委托專業(yè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行理財操作。目前，許多商業(yè)銀行都建立了專業(yè)的理財團(tuán)隊，他們對金融市場和投資工具都比較熟悉。地方國庫現(xiàn)金管理工作同樣可以利用金融機(jī)構(gòu)的專業(yè)優(yōu)勢，在確保資金安全的前提下，由財政部門、人民銀行共同決定運(yùn)作時機(jī)，由專業(yè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行市場化運(yùn)作。

(編輯 代金奎)