金融支農中的行業督導與政府引導：臨沂個案

摘要：鑒于農村金融市場是失靈或部分失靈的，行政干預金融支農在理論上是合乎邏輯的。在實踐層面上，山東省臨沂市歷經8年、由行業督導的“百萬農戶貸款工程”和由政府引導的“百萬農戶致富工程”印證了行政干預金融支農是必要和可行的，且行政干預金融支農的平臺、載體、力度和方式等須隨農村金融需求變化而不斷創新。

關鍵詞：金融支農：行政干預；需求導向

中圖分類號：F830.6 文獻標識碼：B 文章編號：1674－2265(2008)12－0065－04

一、引言

長期以來，我國金融支農始終陷入這樣一種政策悖論：一方面，國家政策一再強調金融支農，對涉農金融機構實施再貸款等政策扶持，準許涉農信貸執行上浮利率；另一方面，商業性金融機構并不貪戀優惠政策和高利率，紛紛抽身進城，導致農村金融供求關系嚴重失衡。這表明，農村金融供求關系并不完全接受價格杠桿的調節，那里的市場是失靈的或部分失靈的。在市場失靈的狀態下，企業或組織回避風險的理性決策往往被誤讀為非理性的扭曲行為，這也是近幾年商業銀行撤離農村、農村信用社追逐企業信貸倍受指責的原因所在。

所謂市場失靈，是指在某些特定的經濟場合，自由競爭的市場機制不能帶來資源的最優配置，甚至造成資源的浪費。且不論農村金融市場是由行業入壁壘、外部性還是由內部性中的哪一種情形引起的，為矯正農村金融市場失靈所進行的努力卻始終在不斷探索之中。然而，倍受理論界所推崇的行政干預金融支農模式一直沒能全方位地鋪開。個中原由，除地方財力和道德風險監督等方面的物質和制度難題外，行政干預金融支農還不得不面對介入時機、介入方式和手段等技術性難題。山東省臨沂市是國內較早對金融支農進行行政干預的地區之一。早在1998年，當地人民銀行借助代管農村信用社的行政資源優勢，在全國率先推出了“百萬農戶貸款工程”，強制將農村信用社信貸資金“硬性”捆綁在金融支農上，為其擺脫經營困境、農民脫貧和農村經濟復蘇發揮了至關重要的作用。2004年，針對農村經濟快速發展、金融需求急劇擴大的實際，臨沂市政府取代人民銀行以財政貼息等手段，開展了“百萬農戶致富工程”，正面引導金融機構全方位金融支農，完成了由行業督導向政府引導金融支農的轉變。通過對臨沂市8年間金融支農的效應分析，我們認為，行政干預金融支農是必要的和可行的，但行政干預金融支農的平臺、載體、力度和方式等必須隨農村金融需求的實際變化而不斷調整和更新。

二、從“百萬農戶貸款工程”到“百萬農戶致富工程”

臨沂地處沂蒙山區腹地，現總人口1022.7萬人，農業人口占80.5％，農業占據主導地位，第一產業增加值占生產總值的12.4％，高于全省平均水平。但在10年前，臨沂三區九縣中的五個國家級貧困縣在整體脫貧四年后仍徘徊于貧困線的邊緣；同時，農村信用社與農業銀行分門辦公也已歷時四年，其間一直由當地人民銀行代為管理。在農村金融需求上，農村經濟尚在脫貧、返貧和解決溫飽階段反復，急需要對大范圍的農戶進行小批量的資金投入。但在金融供給上，商業銀行陸續從農村撤離，農村信用社趁機填補和占領了其撤離后的鄉鎮企業和縣域重點骨干企業的信貸市場，金融支農處于停擺和停頓狀態。但到1998年底，因受企業改制肆意逃廢債影響，全市農村倩用社系統不良貸款急速上升到23.8億元，不良率高達37％，歷年虧損也積累到數億元。對此，人民銀行出于代為行使行業監管的責任，意識到農村信用社“貪大求洋”和廢棄“三農”的危害性，于1998年11月在全市農村信用社系統強制推出了“百萬農戶貸款工程”(以下簡稱為“貸款工程”)，要求各農村信用社要在三年內為轄內100萬以上農戶發放小額貸款50億元，并付之以支農再貸款等政策支持。到2003年，累計向161萬戶農戶發放貸款668.2億元：累計覆蓋面達到31％；累計回收555.9億元，回收率為83.2％；累計農貸利息收入達到18.5億元，占當期支農貸款利息收入總額的73.4％；其間，農民人均純收入、農業增加值分別增加到2788元、124.6億元，年均分別增長27.8％和12.2％。總體看，貸款工程超預期實現了金融支農目標，農信社三年脫困、農民脫貧奠定了物質基礎。

2003年，整個農村金融供求結構已發生了實質性變化：一是山東省農村信用聯合社成立并行使行業管理職能，人民銀行不再代管信用社；社會資金供求關系逐漸趨緩，有所積累的信用社不再依賴再貸款維持生計。二是在基本解決了脫貧和溫飽之后的農民不再從事簡單再生產，農業產業化、規模化、專業程度不斷提升，小額信貸已經不能滿足農村的主流需求。三是金融支農的成本與收益結構出現失衡，弱勢農業的高成本、高風險和低收益特征逐年顯現，金融支農的邊際收益率逐年降低。鑒于此，臨沂市政府意識到，過去單靠人民銀行行業督促、靠農村信用社單打獨斗的金融支農局面不可持續，必須建立一個更加綜合、廣泛的新金融支農載體。于是，2004年初，市委市政府組織發改委、農業、畜牧、科技、財政等職能部門，人民銀行和主要涉農金融機構共同參與，以財政貼息為導向，以市場為基本取向，以公司+農戶為貸款主體，在“貸款工程”基礎上升格為“百萬農戶致富工程”(以下簡稱“致富工程”)。從2004年至今，“致富工程”始終是市縣兩級政府明確要求的政府“一號工程”。

實施三年來，各金融機構累計對207.5萬農戶發放支農貸款571.8億元，財政貼息4061.2萬元，戶均增收2280萬元。2007年，為進一步推動縣域經濟發展和農民共同致富，市委市府將扶持重點轉向農村20％的低收入戶，并將貼息標準由月息3‰提高到5‰。“致富工程”的實施，實現了信貸支農與財政惠農政策有效聯接，達到了農戶、金融、財政三方共贏的效果，探索出一條政府、金融、農戶合作，政策、資金、技術、市場有機結合的新路子。2007年末，全市農民人均純收入4722元，比上年增長15.7％，增幅連續三年在13％以上；全市農業貸款余額達275.4億元，占全部貸款的29.1％，比全省平均水平高出16.8個百分點。

三、臨沂市兩期金融支農工程的對比分析

(一)金融支農主導力量的變化

在始于1998的“貸款工程”中，主要有兩個金融支農參與主體：一是具有臨時行使行業管理職能的當地人民銀行：二是臨沂市三區九縣農村信用社。盡管人民銀行不比銀行經營者更智慧和理性，盡管“貸款工程”啟動初期的農村信用社不情愿放棄并不擅長的企業信貸市場，但人民銀行借助行業管理的資源優勢，強制將其與農民“捆綁”在一起，回避了企業改制逃廢銀行債務的風險，并從發放大批量的小額農戶貸款中獲得了穩定收益，農村信用社守住了金融支農的大本營。因此，“貸款工程”更多地體現了行業管理在金融支農的強制性。反觀“致富工程”，則更多體現了政府的主動意識，政府的號召力將其系統下的財政、農業、畜牧和科技等部門納入在金融支農的行列，在原“貸款工程”中的人民銀行和農村信用社外，又吸引了農業銀行、農業發展銀行和郵政儲蓄的加入，因此，“致富工程”比“貸款工程”更加全面、系統，而且更多地體現了引導性。

(二)金融支農手段和力度的變化

“貸款工程”中的金融支農手段主要是小額貸款和人銀行對農村信用社優惠的支農再貸款，貸款用途主要是解決農民的脫貧和溫飽問題，溝通聯系渠道是信用與農戶簽定存款、貸款雙向“信用約定”，實行小額農戶聯保，因此，“貸款工程”更多體現了小額面廣的特色。在“致富工程”下，由于政府組織發動發改委、財政、金融、農林、科技等職能部門配合聯動，總體整體效能得到發揮。金融支農的手段以財政貼息為先導，圍繞“公司+基地+農戶”大額信貸展開；交易雙方信息溝通的渠道不再是臨時的“信用約定”，而是人民銀行所主導的企業綜合信用評級。2004年，臨沂市財政局制定了《臨沂市百萬農戶致富工程財政貼息資金管理辦法》，市、縣(區)按月息3‰對貸款農戶進行貼息，每年在預算內安排資金1500萬元用于“致富工程”貸款貼息、補助、技術推廣和獎勵，各縣區按照1：1資金比例予以配套。三年來，臨沂市財政累計發放貼息資金406112萬元，財政資金發揮了“四兩撥千斤”的功效，金融機構信貸支農力度逐年加大。據統計，1998－2007年全市涉農金融機構累計發放支農貸款2407.4億元，年均增長32％。

(三)金融支農機制的變化

“貸款工程”中，在人民銀行主導下，成立了“百萬農戶貸款工程”領導小組，走的是單純“資金支農”的路子；人民銀行定期對農村信用社實施情況進行監測，根據金融支農情況決定再貸款支持力度。在“致富工程”下，臨沂市政府成立“百萬農戶致富工程”辦公室，設立市、縣、鄉三級專職管理協調機構，具體組織協調實施金融支農；“致富工程”辦公室定期召開座談會，及時協調，定期檢查，計劃、財政、金融、農林、科技等職能部門推動，對“致富工程”的每個項目，按照一個項目、一個規劃和計劃、一個領導班子、一套工作小組、一個考核辦法“五個一”方法統籌推進。“致富工程”走的是政策、銀行資金、技術和市場相結合的金融支農的路子。

(四)金融支農效應的變化

“貸款工程”解決了當地農民脫貧、解決溫飽和簡單再生產所需資金問題，在農戶與信用社之間建立起了穩固的金融聯系，農村信用社實現了“三年脫困”目標。“致富工程”集合政府系統及金融部門的整體力量，實現了由過去單純人行推動、信用社實施向政府協調、各職能部門共同參與和市場推進等轉變，以財政貼息為先導，在一定程度上消除了金融機構金融支農上的成本收益結構，“致富工程”使大批處于貧困邊緣、但有發展欲望的農戶獲得了“低利率”的優惠貸款支持，推動了“公司+基地+農戶”農業產業化的規模化經營，促進了各參與主體的“共贏”。到2007年末，全市參與“致富工程”農戶累計達到213.4萬戶，新上致富工程項目93.7萬個，實現銷售收入178.5億元，戶均增收2580元；支持農業產業化組織發展到i700多家，推廣先進實用技術400多項，全市主要農作物優良品種應用率達到99％：農業新技術、新成果的推廣應用率達到51％，科技在農業增產中的貢獻率達到54％，帶動農戶增收53.7億元。全市農民人均純收入由2004年的2787元提高到2007年的4722元，增幅達69％；全市農村合作金融機構實現經營利潤5.86億元，是2004年的3.4倍。

四、臨沂市兩期支農工程的基本啟示

(一)金融支農需要適當行政干預

1998年，臨沂市人民銀行利用行政代管職能兼再貸款誘導發起了“貸款工程”，讓方向即將迷失的農村信用社強制金融支農，基本實現了農民脫貧、溫飽和信用社“三年脫困”的目標；2004年，臨沂市政府又利用其強勢行政力兼財政貼息順勢開展了“致富工程”，對農村金融市場失靈問題進行適當矯正，走出了一條政策、資金、技術和市場相結合的金融支農新路子。

(二)行政干預金融支農須建立以需求為導向的平臺載體

“貸款工程”和“致富工程”是臨沂市不同時期金融支農的具體平臺和載體。前者主攻小額農貸，后者傾向于支持資金需求量大、且對經濟具有顯著帶動作用的農業產業化龍頭企業；前者重在資金支持。帶有一定的自發性；后者則順應了市場需求，在金融之外附加了技術、服務和政府意識等主動性支農因素。

(三)金融支農平臺和載體需要適時更新

根據農村經濟實際情況對參與主體、運作機制、組織方式和支農手段等構成要件進行適時創新，是臨沂市兩期金融支農工程的鮮明特征，這對或將推出的農地流轉情形下的新型金融支農活動具有一定借鑒意義。

(編輯 劉西順)