推進中國特色社會保障體系建設的思考

摘要：本文從社會保障的基本概念入手，論證了社會保障是一個當代世界潮流；3A中國國情角度分析了社會保障制度的現實選擇問題，歸納了中國社會保障體系中的現存問題；論述了推進中國特色社會保障體系建設的必要性，最后歸結為對推進中國特色社會保障體系建設和完善六個方面的對策建議的思考。

關鍵詞：中國特色；社會保障；體系建設

中圖分類號：C913.7 文獻標識碼：A 文章編號：1004－0544(2008)10－0005－07

一、社會保障是一個當代世界潮流

“社會保障”(social Security)一詞最早出現于美國國會1935年頒布的《社會保障法》，二戰期間簽訂的《大西洋憲章》也多次使用了“社會保障”一詞。自1944年第26屆國際勞工大會上發表的《費城宣言》開始，國際組織正式采納了“社會保障”這一概念，自此，“社會保障”這個概念逐漸被廣泛使用。

社會保障是經濟、社會發展到一定歷史階段的產物。社會保障制度不是一種單一的政治、經濟、社會、倫理的局部調節功能。而是社會生產力發展到一定程度，在經濟結構變化導致社會結構變化中形成的一種以公平為目標的復合型社會功能系統，由于不同的政治、經濟、文化背景，不同國家、學者對社會保障有不同的理解。但大體上都可劃歸廣義和狹義兩種類型，廣泛指將社會保障視為一個國家所有福利行為、保障措施的總和，狹義則專指國家的某種特定社會保障行為。它們有以下幾個共同點：

(1)從社會的角度看，社會保障通過在特定情況下向社會成員提供生活保障，成為消除社會不安定因素，并促進社會協調發展的穩定器。(2)從經濟的角度看，社會保障通過收入與支出的不同結合方式與實施時機，成為調節包括總需求在內的國家宏觀經濟的調控器。(3)從政治的角度看，社會保障通過滿足勞動人民的生活保障需求，成為鞏固階級統治，實現政府政治統治目標的國家機器。(4)從發展的角度看，社會保障通過收入的給付和服務的提供，成為全面發展人的素質和提高社會整體福利水平的促進器。

我國憲法規定：“中華人民共和國公民在年老、疾病、或者喪失勞動能力的情況下，有從國家和社會獲得物質幫助的權利。”一般來說，社會保障由社會保險、社會救濟、社會福利、優撫安置等組成。今天，隨著冷戰的結束和福利國家陷入困境，西歐社會黨很長時間都不再把福利國家同社會主義聯系起來論述了，我國學者對福利國家的興趣也基本轉移到了對它的危機與改革的跟蹤分析上。民主社會主義在建設福利國家的過程中曾取得巨大成就，西歐各國社會黨按照民主社會主義基本價值所作的社會保障制度安排，一定程度上達到了類似于我國提倡的“共同富裕”的效果。但是其在價值理念、制度環境和社會目標等方面都同中國特色社會主義有本質的區別。

二、中國國情與社會保障體系的現實選擇

當前，我國經濟社會發展中面臨的一個主要矛盾是公共需求的全面、快速增長與公共產品供應嚴重不足的矛盾。“十一五”時期，就業繼續處于高壓狀態，社會保障不完善，城鄉發展和地區發展不平衡，收入分配差距不斷拉大。我國公共服務產品分配嚴重不均衡。這些問題的存在。不利于不同群體享有社會保障等公共服務的基本需要。影響社會公平的實現，進而成為社會穩定與和諧的一個重大制約因素。雖然經過30年的改革開放，我國的綜合國力和人民生活水平有了極大的提高。但由于歷史的原因和現實的矛盾，我們必須對推進我國社會保障體系建設的國情基礎作出冷靜地分析：

(一)人口基數大，就業壓力短期內難以緩解

我國人口已超過13億，改革開放30年來，全國城鄉已創造了數億多個就業機會，得益于農村改革與城市分散化、小型化、非國有化與服務化的勞動政策。但是，隨著“就業市場化，失業公開化”制度的加快建立，勞動就業從數量型向效益型的轉換，以及公有部門資本和勞動重組，加快了潛在冗余勞動力向社會的分離，現行的就業政策面臨著勞動力供給急速增長的嚴峻挑戰。失業是經濟發展的一個客觀現象，目前，中國的失業問題進入建國以來的第五次高峰。據統計2007年末城鎮登記失業人數為830萬人，城鎮登記失業率為4.0％。而實際失業人員數字較大，這些失業人員包括城鎮登記失業人員，以及下崗失業人員、城鎮農民工失業人員、待業的大學畢業生。未來一定時期內。由于城鎮內部現有大量隱性失業的顯性化和較大規模的農村勞動力進入城鎮勞動力市場，即使在經濟高增長的情況下，失業率也有可能增高。實施再就業工程，在我國同樣表現出與經濟發展水平不相適應的發展差距，經濟發達地區與大城市的再就業進展較為順利，再就業率明顯高于經濟不發達地區與中小城市。

(二)生產力發展水平低，經濟發展不平衡與二元經濟結構并存

中國作為人口眾多、幅員遼闊的發展中大國，生產力發展水平較低，地區發展速度不平衡，經濟增長水平差異十分明顯。中國城鄉居民收入差距從上世紀80年代初的1.9：1，逐步擴大到90年代末期的2.6：1。2004、2005、2006年城鄉居民收入比更是急劇擴大到3.21：1、3.22：1和3.28：1。2007年城鎮居民人均可支配收入達13786元，農村居民人均純收入4140元，城鎮是農村的3.33倍。中國經濟發展不平衡突出體現在較為發達的城市經濟與欠發達的農村經濟并存。現代工業與傳統農業并存。城鄉差別很大。這種城鄉市場發展不均衡，使消費水平差距拉大。從消費總量看，2007年我國農村人口大概是城鎮人口的1.3倍，但2007年前11個月實現的消費品零售額僅為城市居民26.8％。農村市場對社會消費品零售總額增長的貢獻率，2003年只有20.8％，2006年也僅為30.2％。城鄉收入和消費的差距不是在縮小而是在繼續擴大，仍屬于典型的二元經濟結構。由二元經濟結構所決定，中國社會保障也呈現典型的二元結構。占人口總數30％的城鎮居民享受社會保障份額的89％。占人口70％的農村居民，僅享受社會保障份額的11％。中國在相當長的時期內還無法改變這種格局。由《中國西部發展報告(2006)》中的數據顯示，從居民收入水平差距來看，2005年西部城鎮居民可支配收入占東部地區的比例由2004年的69.7％下降到66.7％。而2005年西部地區農村居民人均純收入占東部地區的比例由2004年的48％下降到44.2％。經濟發達地區與欠發達地區經濟發展的巨大差異，決定了社會保障水平在發達地區與欠發達地區之間嚴重的非均衡態勢，也決定了中國社會保障水平地區差異將嚴重地影響社會保障公平的實現。

(三)人口老齡化進程加快，未來社會的贍養成本醫力加大

一般而言，65歲以上人口占全社會總人口的比例為7％或60歲以上人口占全社會總人口的比例為10％以上，被稱為老齡化社會。2007年中國60歲及以上人口達到153億，占總人口的11.6％。根據中位的人口預測：到2020年中國60歲及以上人口達到占總人口的16.84％；到2050年，老年人口達到4.68億，占總人口的27.77％；非農業人口中老年人口還要高約2個百分點。龐大的老年人口群和退休職工隊伍需要巨額的社會保險基金來支撐。2050年退休金將要超過職工工資總額的30％，這對財政和企業均是一個沉重的包袱，這里尚未考慮非農業人口和農村老年人對社會保險的需求。老齡化、高齡化同樣帶來沉重的醫療負擔，各種老年性病變、慢性非傳染性疾病的患病率大大高于其他年齡段人群。據全國衛生服務總調查的數據表明：2005年城市糖尿病、腦血管與高血壓病患者與1995年相比，分別上升了53％、34％、32％。慢性病患病率隨著年齡增加而不斷提高，65歲以上老人主要是心腦血管病，幾乎占患病數的2/5，老年呼吸系統疾病特別是慢性支氣管炎，2005年比1995年上升19％。老年人長期失能與殘障在總人口中占有較大比例，老年人的失能者占失能總數的60％，精神衛生與心理健康也成為影響老年人健康的主要因素。人口老齡化、高齡化，將在國民收入分配、勞動力供給、社會負擔、儲蓄、投資、消費等方面對社會經濟的可持續發展產生深刻的影響，勢必帶來沉重的財政壓力和社會保障平衡壓力。

(四)多種經濟成份長期并存、弱勢群體大量增加

中國現階段的所有制形式呈現多元化格局，所有制實現形式也呈多樣化，公有制為主體，多種經濟成份并存，決定了分配方式必然是以按勞分配為主體、多種分配方式并存。但是，中國現階段按勞分配的主體、形式、范圍、報酬量等同本來意義的按勞分配尚有差距，直接決定分配方式的是所有制的實現形式而不是所有制。城鎮貧困問題在上世紀90年代開始出現，主要由城鎮企業改革引發的下崗、失業問題的日益嚴重化，與之相伴隨的社會保障制度的轉軌過程，使得城鎮貧困問題變得嚴重起來，城鎮弱勢群體主要集中在下崗職工這一群體，根據國家統計局調查：1992年10％的最低收入戶與10％的最高收入戶的收入比率為1：1.33。1999年則為1：4.62，2000年1：5.02，2006年更進一步擴大。據世界銀行的統計數據顯示，我國的基尼系數在改革開放前為0.16，2003年已經為0.458，超過了國際公認的警戒線0.4的界限，2004年我國基尼系數超過0.465。到了2005年逼近0.47，2006年上升到0.496。根據國家統計局對2005年的農村貧困狀況的分析，農村生存貧困人口主要集中在中西部。在全國農村2365萬貧困人口中，東、中、西部地區各占324萬、839萬和1203萬，分別占農村貧困人口總量的13.7％、355％和50.8％，極端貧困發生率已大大降低，但農村弱勢群體仍比較突出。在農村貧困人口勞動力中，文盲和半文盲的比例高達23％。在住房、衣著、醫療保健以及文化消費等方面，貧困人口處于絕對比較劣勢，因病返貧、因病致貧的比率也在逐年上升。民營科技企業的科技人員和創業人員、受聘于外資企業的管理技術人員、個體戶、私營企業主、中介組織從業人員、自由職業者等對社會保障體系也逐步提出新要求。據統計，2006年1月至8月發生的群體性事件中。因工資、福利待遇等問題引發的事件占總數的18.88％。因征地、拆遷問題引發的事件占15％，因企業改組改制、兼并破產問題引發的事件占7.66％，因民間糾紛問題引發的事件占5.96％。因爭礦、林、水、草場、土地問題引發的事件占4.82％，因集資、股票問題引發的事件占232％。由經濟利益沖突引發的社會矛盾，已成為影響當前社會穩定的重要因素。貧困人口和弱勢群體大量增加，給我國社會保障事業帶來巨大壓力，也影響著社會保障公平的實現。

從我國的現實國情可以看出。社會保障體系的建設問題已成為進一步推進改革、發展和穩定的最關鍵問題，社會保障是一個龐大的系統工程，涉及到方方面面的利益關系，既要從現實出發，量力而行、盡力而為，又要從難處著手，積極推進。大膽創新。西方國家社會保障理論與實踐過程，為中國社會保障理論與制度建設提供了有益的啟示與借鑒，我國在建立社會主義市場經濟體制的過程中，必須從自己的現實國情出發，在深化改革中。積極建立一整套既能借鑒發達國家的經驗，又符合中國國情的社會保障體系。

三、現階段中國社會保障體系存在的主要問題

社會保障是一項重要的社會經濟制度，也是解決民生問題的最基礎的手段和最基本的措施，推進社會保障體系建設是深化改革、促進發展、保持穩定和安邦興國的根本大計。經過多年努力，我國現已初步形成以基本養老保險、失業保險、基本醫療保險和城鎮居民最低生活保障為主要內容的社會保障體系。但目前我國社會保障還存在諸多問題：覆蓋面狹窄；社會化程度低，企業負擔過重；管理體制分散，政出多門，缺乏完整的立法和統一的管理；等等。總的來看，主要體現為以下幾個方面：

(一)社會保障覆蓋面狹窄

健全的社會保障體系應覆蓋全體公民，對任何一個公民都有重要意義，沒有排他性。全體公民都能“享用”社會保障。截止2007年末，全國參加城鎮基本養老保險人數為20137萬人，占全國人口的15.24％，全國參加失業保險人數為11645萬人，其中參加失業保險的農民工人數為1150萬人，占全國參加失業保險人數的9.9％。農村社會保險才啟動不久，廣大農村除少數有條件的地方實行有限的社會保障外，農民對“社會保障”仍是一個陌生的概念，保障形式主要以家庭和土地為主，只有在年老、疾病、傷殘、失業、遭遇自然災害、面臨生活困難時，由國家和集體實行社會救助，維持其最低生存需要。低收入群體和外來務工人員仍然缺乏有效保障，他們大部分仍游離于社會保險之外。

(二)社會保障資金的統籌層次低

目前我國社會保障資金的統籌層次很低，雖然國家也要求各地區盡快實現省級統籌，但大部分地區落實到地市級統籌，還存在不少的縣級統籌。我國各地區的自然資源、天然環境各不相同，經濟基礎也不一樣，管理水平和人才條件也存在著一定差異，這些都決定著一個地區的經濟發展水平，進而也決定著一個地區的資金籌措能力。社會保障資金的統籌層次決定了動員社會保障資金的伸縮能力，統籌層次越高，動員社會保障資金的伸縮力越強；相反，統籌層次越低，動員社會保障資金的伸縮能力越弱。所以，一個國家的社會保障資金的統籌層次應盡可能地高，即實現國家級的統收統支，形成全國一盤棋。目前，我國過低的社會保障資金的統籌層次直接影響了社會保障的良好運行，表現為：條件好的地方，較低的收費率即可滿足當地的社會保障支出，條件差的地方，較高的收費率也無法滿足當地的社會保障支出。一方面，社保基金實行各地統籌，有的在省級，有的在市級，有的在縣，相同險種之間、地區之間、不同險種之間不能相互調度集中使用，調控能力弱，基金的使用效率不高。另一方面。有節余地區只是存入銀行專戶或購買國庫券，不虧損但也很難增值，收益率低。目前國家允許社保基金進入股市，由于股市投機性強風險大，保值增值困難，影響保障能力。據資料顯示，2003年－2007年。全國社保基金年化已實現收益率為10.7％，年化經營收益率15.4％，分別是同期年均通貨膨脹率2.59％的4.1倍和5.9倍，基本實現了社保基金保值增值的目標，但發達國家如瑞典2005年就已達到13.5％。

(三)老齡化問題給社會保障帶來挑戰

中國是世界老齡人口最多的國家，也是全球老齡化速度最快的國家。目前，截止2007年末60歲以上的老年人口達15340萬，占總人口的11.6％以上。預計到2020年比重將升至16％，達到24億人。到本世紀中葉。中國老年人口將超過4億，占總人口的25％左右。中國的老齡化速度是目前全球最快的，自2000年進入老齡化社會以來。目前中國局部地區已經出現了老年人口高齡化的趨勢。由于絕大多數中青年人外出務工經商，中國農村地區的老齡化程度普遍高于城鎮。我國養老保險長期實行現收現付制，沒有留出積累資金。老齡化提前到來，意味著“未富先老”，我國社會保障制度面臨著養老負擔重、籌集資金難和醫療費用大等諸多挑戰。

(四)城鎮化進程加速給社會保障帶來新問題

截至2007年末，我國城鎮人口已達到59379萬人，約占全國總人口的44.9％。據不完全統計，已累計產生了4000多萬被征地農民。“十一五”期間，我國的城鎮化率將以平均每年0.8個百分點的速度提高。據有關專家預測。未來15年城鎮化將進入快速發展時期，城鎮人口將年均增加1300萬人。新增被征地農民300多萬。這些新增城鎮人口亟待納入社會保障體系。對于失地農民保障的問題一直是中央政府十分關切的問題，有關部門此前也出臺了一系列的法律法規。從勞動保障部提供的數字看，到目前為止，全國已有19個省級政府出臺了被征地農民社會保障文件，基本建立被征地農民社會保障制度。覆蓋了1000多萬被征地農民，籌集社會保障基金800多億元。但是，還有十多個省市尚未建立被征地農民社會保障制度。已經納入基本生活或養老保障制度的被征地農民僅占全國4000萬被征地農民的25％。另外。由于每年被征地農民增加，目前失地農民有4000多萬人，每年還有1億多農民進城務工。他們已成為產業大軍中的重要力量。而我國的就業和社會保障制度主要是針對城鎮人口設計實施的，如何適應城鎮化過程中數億農村轉移勞動力的需求，是一個重大課題。

(五)社會保障體制的現存缺陷導致的障礙

現今中國的社會保障管理體制由于形成時間較短，尚未完善，存有較多缺陷。一是保障資金來源渠道不明確。目前我國社會保障資金來源分為兩個部分：一是社會統籌。二是個人支付帳戶。社會統籌體現公平，為國家統一負責支付，總體上來說是員工個人所應得，但若一味依靠國家勢必會加重國家負擔，不利于國家的全方位發展；同時由于我國社會保障資金在支付時常采用用“新人”交納的帳戶資金支付“舊人”應得。最終“新人”的個人帳戶甚至會出現“空帳”問題。而以個人支付帳戶形式出現，必定會把問題轉嫁給交納者個人，其結果只能使得個人支付能力愈來愈弱。是讓社會籌資為主。還是純粹采用個人支付帳戶形式取舍較難。二是管理體制分散。政出多門。中央、省、市、地，縣、城鎮無統一的管理部門。不同行業、部門的負責單位不一，常出現交叉管理。重復領導的現象。從而保障體制難以形成宏觀管理、綜合協調合力。

四、推進適合中國國情的社會保障體系建設的緊迫性和重要性

社會保障政策是政府社會政策的重要組成部分，是實現政府社會職能的重要手段，建立健全社會保險制度，完善社會保障體系，直接涉及到千千萬萬老百姓的生、老、病、死、傷、殘等，它是社會經濟運行的“安全網”和“內在穩定器”，：對于實現生產要素合理流動和資產量重組，保持社會穩定，提高經濟發展質量和勞動者素質。為經濟增長籌集資金和對國民經濟運行實行政策性調節等都具有重要意義。

(一)社會保障體系是市場經濟運行的必要條件

我國特色的社會主義市場經濟，對建立和完善適合我國國情的社會保障體系有著內在的客觀要求，市場經濟運行機制在資源配置過程中，生產要素的流動和資產存量的重組，使資源配置趨于優化，這是市場競爭的必然結果，是優勝劣汰。對于那些不能參與競爭以及在市場競爭中遭遇失敗的社會成員，就要求社會保障給予必要的基本生活需求，這種最基本的生活保障，成為企業正常競爭、破產、兼并，財力、物力重新調整、勞動力合理流動的必要前提條件，以達到推動包括勞動力在內的各種資源在全社會范圍內自由流動。使資源配置到達效益最優的方向和最佳的組合上，形成全國的統一市場。

(二)社會保障體系是實現宏觀調控的重要保證

現代社會保障，是一種提高國家儲蓄水平。達到提高資本積累規模的有效途徑之一。是為經濟增長籌集資金的一種重要手段，它對保障社會生產，尤其是對遭受自然災害的侵襲，風險性大的生產領域，社會保障在補償和減輕災害所造成的損失，保障恢復生產、發展生產方面。能起到積極有效的作用。社會保障有利于財政進行宏觀調控職能的實現，完善的社會保障體系，其社會保障收支就能配合國家財政宏觀調控社會總需求。因為它能使多數勞動者和貧困者保持一定的購買力和消費水平，直接和間接的相對提高勞動者的收入水平。增加社會購買力和擴大社會消費，擴大市場需求。刺激供給和經濟增長，以調節全社會的總需求與總供給的平衡，成為減少經濟波動的內在穩定器，當經濟衰退時期，失業人數及低收入的家庭增加，需要擴大社會保障支出規模，因為失業增加，失業救濟支出增加，低收入者和貧困者的津貼和補助支出增加，財政支出就相應增加，刺激社會總需求，緩解經濟衰退，促進經濟復蘇，在經濟繁榮時期，就業率及個人收入增加，需要社會保障提供援助的家庭、個人減少，社會保障支出會自然下降。從而起到抑制社會總需求的作用，緩解經濟過熱而引起的通貨膨脹。維持經濟持續協調發展。

(三)社會保障體系是社會生活的穩定器

實施社會保障，有利于縮小社會貧富差距。增進社會整體福利，現代社會保障不僅要解決社會保障中最基本、最低層面的問題，還要解決隨著社會發展所帶來的服務保障問題，把大量的被企業遺留的社會保障職責承擔起來。在市場經濟條件下，處于競爭劣勢的群體被排斥在社會邊緣，不僅需要經濟的幫助，更需要為他們創造就業條件，提高就業能力。向失業者提供勞動職業技能培訓，為再就業提供幫助，對殘疾者給予特殊治療、技能培訓；加強義務教育、社會公共保健、社會保障等這是社會主義國家實現共同富裕目標的一項重要手段。從而從根本上維護社會穩定。社會保障要以社會保險、社會救助、社會福利為基礎，以基本養老、基本醫療、最低生活保障制度為重點，以慈善事業、商業保險為補充，加快完善社會保障體系。

(四)社會保障體系是保障公民基本生活的保護神

這是社會穩定和經濟發展的前提，也是社會保障最核心功能。社會保障制度建立的直接結果，是使由各種原因導致的收入中斷或減少的社會成員得到基本生活保障，消除貧困，使每個公民都能生有所食、病有所醫、老有所養，使每個公民都能分享社會經濟發展的成果。我國要盡快完善城鄉居民最低生活保障制度，逐步提高保障水平。完善失業、工傷、生育保險制度。提高統籌層次，制定全國統一的社會保險關系轉續辦法。采取多種方式充實社會保障基金，加強基金監管，實現保值增值。健全社會救助體系。做好優撫安置工作。發揚人道主義精神，發展殘疾人事業。加強老齡工作。強化防災減災工作。健全廉租住房制度。加快解決城市低收入家庭住房困難。保障公民的基本生活，不僅是經濟發展和社會穩定的需要。更是社會進步的體現。

(五)社會保障體系是社會分配公平正義的調節閥

國家在初次分配的基礎上對國民收入進行的再分配。對有效調節收入差距過大，緩解社會矛盾具有重大意義。作為社會財富調節的一種特殊手段，社會保障通過保險原理和其他社會經濟原理優化了國家、企業與勞動者之間的收入分配，優化了社會成員之間的財富調節，其社會再分配功能較稅收政策更具有針對性和實際效果。而且從發達國家的經驗來看。如果進一步發展社會保障事業，擴大社會救濟和社會保險的覆蓋面，提高社會救濟的救助水平。調整國家、企業和個人之間的繳費比例，可以有效地緩解因這一問題而產生的社會矛盾。

中國是世界上最大的發展中國家，仍處在社會主義初級階段，人口多，底子薄，各地經濟發展狀況不平衡。所遇到的情況和問題與經濟發達國家是有所不同的。根據我國基本國情和經濟社會發展的實際。積極借鑒世界其他國家發展經驗，通過改革和制度創新，建立起具有中國特色的社會保障體系。

五、推進中國特色社會主義社會保障體系建設和完善的思考

建立健全同經濟發展水平相適應的社會保障體系，是社會穩定和國家長治久安的重要保證。沒有完善的社會保障體系。就沒有社會穩定的物質條件，就沒有改革和發展的牢固基礎。黨的十六屆六中全會明確提出，到2020年要基本建立社會保險、社會救助、社會福利、慈善事業相銜接的覆蓋城鄉居民的社會保障體系。完善的社會保障體系是和諧社會的堅實基礎。構建社會主義和諧社會，必須堅持以人為本，加快社會保障體系建設，使人民群眾在年老、患病、失業、工傷、生育以及生活遇到暫時困難時能夠獲得物質幫助，從而維護社會和諧穩定。加快社會保障體系建設涉及多方面內容，當前應著力解決好以下幾個關鍵問題：

(一)構建多層次的社會保障體系

根據比較成熟的做法和經驗，我國目前的社會保障體系由三個層次構成：第一個層次是基本保險，是由政府強制推行的，包括基本養老保險、基本醫療保險、失業保險、城市居民最低生活保障等，保障標準是滿足所有保障對象的基本生活需求；第二個層次是補充保險。是由用人單位舉辦的，包括補充養老保險(企業年金)、補充醫療保險，是對第一層次的保障標準進行補充，以提高生活保障水平；第三個層次是個人儲蓄保險和商業保險，是收入水平較高者靠自己的積蓄、不動產投資及長期金融資產或者靠投商業保險進一步提高保障水平。在這三個層次體系的建設上，要落實和發展基本保險。管好和調控補充保險，鼓勵和規范商業保險。

(二)積極穩妥地擴大社會保險覆蓋面

一個國家的社會保障水平是同該國經濟發展水平成正比的，經濟發展水平高，國家經濟實力強，社會保障程度就能夠提高。目前，我國生產力水平不高，經濟實力也不太強，面對日益嚴峻的人口老齡化、失業增多的問題，要從我國的實際國情出發積極穩妥地擴大社會保險覆蓋面。在目前情況下，其擴展應遵循兩個基本原則：一是基本保險層次上，首先擴及到老年人、貧困家庭等特殊群體。二是在社會保險等社會保障項目上，首先應從城市開始，逐步擴展到經濟較發達的農村。然后擴展到其他農村地區。逐步實現城鄉居民人人平等享受社會保障，堅持“廣覆蓋、保基本、多層次、可持續”十二字方針，抓緊完善各項社會保障體系。一要擴大城鎮基本養老保險覆蓋范圍。要以非公有制企業、城鎮個體工商戶和靈活就業人員參保工作為重點，擴大基本養老保險覆蓋范圍。二要進一步擴大城鎮的失業保險、醫療和生育保險、工傷保險的范圍。加快推進城鎮居民基本醫療保險試點工作，2008年試點城市達到全國城市總數的50％以上，切實解決困難企業和關閉破產企業退休人員等困難人群的醫療保障問題。進一步健全失業保險制度，在切實保障失業人員基本生活的同時。通過繼續指導和總結東部地區試點經驗，在其他有條件的地區進一步發揮好失業保險促進就業的作用。三要加快建立農村社會保障體系。要在實行城鎮職工基本醫療保險制度和新型合作醫療制度的基礎上，逐步向養老等項目擴展，首先著重解決農民工和失地農民這部分人群的就業、大病醫療、工傷問題，然后再逐步推進到養老、生育等其他項目。力爭到2008年底，基本養老和城鎮職工基本醫療、失業、工傷和生育保險參保人數分別達到2.08億人、1.88億人1.18億人、1.28億人和8000萬人，其中農民工參加城鎮職工基本醫療保險和工傷保險的人數分別達到4000萬人和4600萬人。

近年來。黨中央、國務院對社會保障體系建設高度重視，在健全制度、完善政策、增加投入、加強監管等方面推出一系列重大舉措，地方各級黨委、政府以及相關部門齊心協力，落實中央決策，使社會保險覆蓋面迅速擴大。2007年末全國參加城鎮基本養老保險人數為20107萬人，比上年末增加1341萬人。其中參保職工15156萬人，參保離退休人員4951萬人。參加城鎮基本醫療保險的人數22051萬人，增加6319萬人。其中，參加城鎮職工基本醫療保險人數17983萬人。參加城鎮居民基本醫療保險人數4068萬人。參加城鎮醫療保險的農民工3131萬人，增加764萬人。參加失業保險的人數11645萬人，增加458萬人。參加工傷保險的人數12155萬人，增加1887萬人。其中參保農民工3966萬人，增加1429萬人。參加生育保險的人數7755萬人，增加1296萬人。但也要看到，社會保險覆蓋面與制度應覆蓋的目標人群還存在不小差距。這種差距表明，社會保險制度建設的任務還很重。黨和國家準備下大力氣把養老、醫療、工傷這三個險種全面覆蓋到各種所有制企業和全體職工，不僅做到政策制度全覆蓋，而且做到實際參保全覆蓋，真正實現應保盡保。

(三)健全社會保障基金的統籌調節機制

第一提高社保統籌層次。社會保障要實現公平目的，保障對象要享受基本權利，各地區的基本政策不能自行其是。各搞一套。從地區之間社會經濟的協調發展和建立全國統一的市場體系來看，更要高度重視社會保障的統一和規范。“5.12”汶川地震后，由于地震災害造成大量參保職工傷亡，導致工傷、醫療保險待遇支付驟增，災后大量停產半停產企業又無力繳費，社會保險面臨增支與減收的雙重壓力，其中矛盾最為突出的是工傷保險。還有南方經濟發達城市出現的農民工退保浪潮。都說明社保基金管理部門亂，社保統籌層次低、調劑金制度不完善已成為社會保障體系建設的瓶頸問題。

可采取我國部分地區的做法，首先在市(地)級范圍內實行統一的社會保險繳費費率和待遇計發辦法。市轄各區各項社會保險基金納入市級社會保險經辦機構統一核算管理和使用，不再單獨核算，并逐步將市轄縣(市)也納入市統一核算管理。并通過過渡辦法逐步將基礎養老金和醫療、失業、工傷、生育等各項社會保險待遇的計發基數統一起來。在實施市區統籌后，原市轄區、鎮(街道)社會保險局(所、公司)將被撤銷，改設市社會保險經辦機構的分支機構。分支機構的運行及其社會保險業務、人員編制、經費，由市社會保險經辦機構統一管理。為提高基金的調控能力和使用效率，企業養老保險應逐步過渡到全國統籌，事業單位養老保險、醫療保險、失業保險等逐步過渡到省級統籌，在建立省級社保基金聯網基礎上，爭取早日實現國家級社保基金聯網。

第二完善社保財政支付轉移手段。由于不同地區經濟狀況不一，經濟欠發達地區經濟增長點少，參保人數相對較少，企業繳費能力弱，基金收繳難度大，而退休人數逐年增長，養老金支出增多，收支矛盾日益突出，經濟發達地區則正好相反，必須通過財政轉移支付手段進行調劑。一是縱向轉移支付，上級財政部門應根據不同地區經濟狀況，數量不等的分配資金給各地；二是橫向轉移支付，財力富裕地區向財力不足地區轉移。

(四)理順社會保障的管理體制

一是理順社保基金征繳機構，建立起由稅務部門依法負責社會保險費的征收。財政部門負責社會保險基金管理，社會保險部門負責社會保障法律、法規的制定和執行，銀行等服務機構負責養老保險金的發放。形成稅務管征繳、財政管資金、社保管核撥、銀行郵局管發放。保險基金投運由信譽度高、運營規范的專門基金經辦機構負責的規范的社會保障體制。

二是規范社保基金的營運和監督制度，建立健全基金監管的信息網絡，實行社保基金收、支、管、運營四個環節相對分離。構建社會保障行政監督和社會監督相結合的監管體系。三是實行財務收支兩條線管理，“經辦、審核、審批”三分開，“征收、支付、稽核”三分離，防止基金被擠占、挪用，確保基金的安全運行。

(五)健全社會保障的管理制度

一方面，國家財政的公共財政職能是收入再分配的重要環節和手段，政府將財政支出用于社會公共設施建設和增進社會福利，利用財政轉移支付支持貧困地區發展經濟、教育和改善人民生產、生活條件，使全體社會成員共享經濟發展的成果。由于農村養老保險堅持資金以個人繳納為主、集體補助為輔、國家給予政策扶持，受個人收入和認識水平所限，農民繳費率十分低下而集體補助受集體經濟發展程度等因素制約，具有很大不確定性。農村的養老保險保障能力非常弱。難以保證農民的基本養老保險，以及社會困難群體，政府有確保他們享受基本保障的責任。

另一方面，要加快完善城市居民最低生活保障制度，健全失業保險制度，完善企業職工基本養老保險制度，完善城市職工基本醫療保險制度。逐步建立農村最低生活保障和醫療保險制度，對貧困群體實行社會救助和救濟等。在目前失業嚴重，貧困人口增加的情況下，我國應對凡家庭收入低于當地最低生活保障標準的居民實行全社會統一的最低生活保障，通過征收個人所得稅、社會捐助、對口扶貧等形式多方籌集資金，同時政府也可以通過制定各種政策支持鼓勵貧困者通過自身努力擺脫貧困。但在具體操作上要注意三點：(1)保障標準要因地制宜，量力而行；(2)對優撫對象、無勞動能力的老弱病殘可適當傾斜；(3)隨經濟發展和物價變動適時調整救濟標準。“低保”是最低生活保障制度的簡稱，在2007年全國“兩會”上成為代表、委員們熱議的話題之一。2007年全年有2271萬城鎮居民得到政府最低生活保障，比上年增加31萬人；3452萬農村居民得到政府最低生活保障，增加1859萬人，他們的基本生活得到了保障；此外，政府還要通過制定和嚴格監督執行最低工資和勞動保障以及維護市場主體平等競爭等制度，從宏觀層面保障效率與公平的統一。

(六)處理好社會保障體系中效率與公平的關系

近年來民主社會主義福利國家面臨的困境表明，片面重視公平而忽略效率只能產生消極的福利制度。因此。在我國的社會保障系統建設中，必須將公平和效率統籌考慮。社會保障中的公平主要體現在四個方面：一是參與社會保障的機會平等。凡是具備條件的公民都有參與權。二是社會保障費或稅的繳納比例和給付標準的確定要體現公平、公正的原則。三是受益人享受權力的公平性。四是社會保障的制度安排要有助于解危濟困、縮小貧富差距。社會保障中的效率主要表現在兩個方面：一是社會保障的實施要有利于提高勞動者參與工作的積極性，提高生產效率。二是社會保障基金的運作要有效率，包括行政效率和基金的保值增殖。公平與效率是一對矛盾。既相互依存，又相互對立。究竟以什么為主，不能一概而論。比如在養老、醫療保險中的社會統籌部分更多地體現公平，個人賬戶部分則更多體現效率。而社會救助、最低生活保障一般是由政府出錢，主要體現公平原則。因此。我們既不能犧牲效率去實現公平，也不能不顧公平去追求效率。

(七)加快立法進程，促進社會保障制度規范化

福利國家的社會保障立法與制度建設呈現出這樣的規律：先有社會保障方面的立法，之后才會有社會保障項目的具體實踐。法律制度的健全使各種社會保障事業均有了具體的法律依據。為其走上法制化、規范化道路起到了保證作用。因此。借鑒民主社會主義建設福利國家的經驗，盡快改變我國社會保障立法的滯后性和不相適應性。建立和完善適應社會主義市場經濟要求的社會保障法律制度體系是一項迫切的現實任務。

現階段，改革和完善社會保障法律制度是發展社會主義市場經濟、完善市場經濟體制的迫切需要。經過近年來的改革和發展。社會保障立法的時機已逐步成熟。我國在推進社會保障制度改革過程中，已應急出臺了一部分行政法規，如《企業職工生育保險試行辦法》、《職工工傷與職業病致殘程度鑒定》、《失業保險條例》、《基本醫療保險條例》、《社會保險費征繳暫行條例》、《城鎮職工最低生活保險條例》等。但相對社會保障的實際情況而言。我國的社會保障立法工作還是相對滯后尚待解決的。我國在相當長一個時期內，社會保障實行“部門分割”管理。職工的保障歸屬勞動部，醫療保障歸屬衛生部，社會救濟則是民政部的責任。這種分割管理體制，不僅形成部門間互相掣肘的局面，而且機構重復設置，管理成本居高不下。嚴重制約著我國社會保障事業的進一步發展。因此，建立應對人口老齡化的長效機制、參保繳費激勵約束機制、社會保障責任分擔機制和退休人員養老金正常調整機制。加快立法步伐，通過法律對國家、企業、個人和社會在社會保障中的責任、權利和義務做出明確規定，將社會保障對象的界定、資金來源、繳費費率等用法律形式確立并穩定下來，建立起統一、規范、完善的社會保障制度。

責任編輯 劉鳳剛