行政責任工具的類型學分析

摘要：名目繁多的行政責任制度根據其著力點、控權機制和內在屬性的不同，可以區分為分權工具、權利工具、測算工具、信息工具和道德工具等五種“理想類型”。不同的責任工具各有其優劣利弊，有各自的適用范圍和效用空間，也有著不同的優化方式。責任工具的創新主要有兩種途徑，即工具機制的演繹或構造，控權機制的搭配或組合。

關鍵詞：行政責任；責任制度；行政權力；類型學

中圖分類號：C931.2 文獻標識碼：A 文章編號：1004－0544(2008)10－0116－05

行政責任不是自動實現的，而是制度安排的結果。約束和控制行政權力的方式多種多樣，其職能、任務、內容和方式千差萬別，但其共同的目標都是要實現廣泛而復雜的行政責任，讓行政機關及其行政人員為其一切行動負起責任來。如果把行政責任作為一種有待實現的目標，那么必須考慮“如何做”才能實現這一目標，這里的“如何做”的問題就是設置或做出什么樣的制度安排的問題。實現行政責任的各種方法因此可以恰當地稱之為行政責任的工具。

工具的概念是一個思想捷徑，它是對所有約束和控制行政機關及其行政人員掌握和行使的行政權力而運用的各種可辨別的行動機制的抽象。工具的途徑就是在所要采取的行動與可能出現的結果之間建立起了一種直接的對應關系，以便人們能夠根據所處的環境和所要解決的問題決定選擇何種方式，以及根據既定的目標來評價不同手段的有效性。那么。行政責任工具的分析將為行政責任制度的發展和完善提供理論資源。

本文主要運用分類的方法，通過對控制行政責任的各種責任制度的理論概括，抽象出行政責任工具的五種“理想類型”，即分權工具、測算工具、權利工具、信息工具和道德工具，并分別對其內在屬性、控權機制、適用條件、優化方式及其創新途徑等進行深入的理論分析，從而為發展和完善行政責任制度提供清晰可辨的“工具單”，提高行政責任制度選擇、應用和優化等過程中的自覺性和理性化程度。

一、行政責任工具的“理想類型”

工具的基本含義是實現目標的手段和方法。行政責任工具是指那些規范、約束和控制行政權力進而實現行政責任的控權結構。具體如崗位責任制、目標管理、績效評估、政務公開、行政訴訟和輿論監督等，其共同目標都是規范、約束和控制行政權力，換言之，就是約束、控制掌握和行使行政權力的行政機關及其行政人員，使之遵循政治的、法律的、行政的和道德的規范，防止權力濫用和權力腐敗。實現負責任的行政。雖然不同行政責任制度有著不同的名稱、作用方式和行動結構，但就各種控權結構的著力點和控制機制而言，復雜多樣的行政責任制度無非包含著“以權力制約權力”、“以權利制約權力”、“以算計來約束權力”、“以信息來監控權力”和“以道德來束縛權力”等基本類型。由此出發，可以相應地建構五種“理性類型”的責任工具，分別是分權工具、測算工具、權利工具、信息工具和道德工具。(詳見行政責任工具的類型分析簡表)不同的行政責任制度因其著力點、控權機制和內在屬性等方面的不同，分別歸屬于不同的責任工具類型，并在問題性質、建構邏輯、交易費用、激勵結構和局限性等方面存在著顯著的差異。

1、分權工具。權力分立是建構政治制度的基礎。國家權力的分散配置和相互制衡，是有限政府和法治的基礎。也是實現行政責任的必由之路。行政責任的分權工具主要包括設置監督權、市場化、民營化、社會化、財政分權(如分稅制)和地方自治等形式的制度安排，其中監督權是最為根本的。分權工具的核心理念是權力分立，防止權力的過分集中，實現以權力制約權力。分權工具通常采取將完整權力轉變為一個分散權力系統的形式來限制它，并主要從縱向和橫向兩個維度進行權力分割。縱向分權是指在上下級之間進行的權責分配，如分稅制和地方自治等；橫向分權主要是重新定義職權范圍，縮減權力領域，稀釋權力密度，削弱權力強度，具體形式如調整機構或部門、重構程序和規則、向市場分權、公共服務社會化、賦予公民權利等。

2、權利工具。通過在個人和群體中廣泛分配權利以達到權力的分散和平衡，并依靠有效的司法制度來保護他們免于權力濫用的侵害，就建立起了一種約束和制約權力的社會結構。“無救濟即無權利”，權利需要救濟，因此，權利工具主要是指憲法審查、行政訴訟、行政復議、公益訴訟、國家賠償制度等司法救濟制度。權利工具的前提是，公民或法人主觀上認為行政行為侵害到了自身的合法權益。其一般程序是由公民或法人提起對行政機關及其行政人員的抗訴啟動責任追究制度，并由特定的裁判機構(如法院)對行政行為的合法性和合理性等做出裁決。基于公民權利的行政責任工具，意味著法治過程中的“任何一人規則”，即依靠每一個人來監督政府。在一個法治發達的社會中，任何個人都可以就政府行為提出權利訴求，憲法和法律賦予公民的基本政治權利使每個公民都成為行政責任的看護者。

3、測算工具。行政責任測算的含義是指根據特定的標準或準則對行政活動及其效果進行檢驗、測量或計算，敦促行政人員依據標準或準則來控制自己的行為和表現。常用的測算工具包括目標管理、全面質量管理、標桿管理、崗位責任制度、公共預算、政府審計、績效評估等。測算必須以一套公開的標準或準則為基準，它們提供了行政人員應當如何正確行動的明確信息，規定了行政行為的尺度、程度和限度，是約束和控制行政權力的精細化規則。根據相應的測量和計算，行政活動是否以及多大程度上合乎這些標準和規范，實現了預期目標，就將成為是否應擔負責任。承擔什么責任，劃分責任歸屬，確定責任承擔份額等的依據。反之。如果沒有測算，就無法判斷偏差，厘定責任，也無法分配獎勵或懲罰。測算工具具有量化性、指標化、標準化、精確性和目的性等特征。測算工作的內容主要包括行為的規范性、物質資源使用的合理性和目標的達成程度等方面。

4、信息工具。信息工具發展的根本原因是官僚機構具有信息保密的自然傾向，公共行政中存在著嚴重的信息不對稱。“官僚機構的普遍精神是秘密，是神秘。”政府作為具有壟斷地位的專業代理人，掌握著社會80％的有用信息，是信息不對稱的優勢一方。政府的信息優勢和信息保密，強化了權力關系的不平等，使政府能夠更多地謀求優勢和特權，從而不僅增加了權力濫用和權力腐敗的隱患，也威脅到監督和控制程序的有效性。信息工具是抵制信息保密、平衡信息不對稱的方法。行政責任的信息工具主要包括輿論監督、政務公開、行政督察、巡視制度、公民參與、報告制度、財產申報制度、舉報制度等。這些制度在形式上雖各不相同，但其著眼點主要都是要解決獲得行政機關及其行政人員的信息的問題，從而為約束和控制行政權力提供信息基礎。而如果沒有這些信息，就既不能觀測、檢查和評估行政權力行使的過程和效果，更無法查處卸責或失責行為，追究責任。

5、道德工具。需要道德工具的根本理由在于。約束和控制行政權力的正式規則都是某種程度的“不完全合約”。人的理性是有限度的。相對于人類行為的豐富性和復雜性而言，法律法規和規章制度都只能是不完備的解決方案。正式規則很難對行政行為的一切細節都作出預先規定，因此，對行政人員進行全面的、精確的指導和監控也是不可能的。而且，“自由裁量權是行政權的核心。”也是不可消除的。由于公共事務具有多元性、復雜性和動態性的特點，法律法規既然不可能對行政活動的一切方面都作出詳盡無遺的規定，就不得不給行政機關及其行政人員留出一定靈活處理的權力，允許他們根據具體情況斟酌權衡。道德工具因此是填補正式規則殘缺的一種策略選擇。道德工具的價值就是為行政人員在充滿不確定性、不可預測性且無章可循的情境中，做出判斷、采取行動提供原則性的指導，鼓勵他們在外在監控缺位的條件下。開發自身的倫理資源，自覺遵守法治規范，秉持公共精神，做出合乎公共利益的負責任行為。

二、責任工具的應用及其限度

沒有完美無缺的、放之四海而皆準的工具，而只有恰當的工具。就責任工具的應用，由于不同的責任工具具有各自的行動邏輯和內在結構，因而具有不同的適用范圍和效用空間，以及應用中應當注意的基本問題。

分權工具主要是一種政治性工具。分權制衡的權力結構歸根結底取決于一個社會的憲政安排。分權制度的應用通常意味著政治體制的權力分化或權力重組，行政體制的職能轉變，政府部門的流程再造等，因此分權工具的制度安排往往與社會基本的政治、經濟、法律和社會制度及其變遷相關聯。由于權力體制具有路徑依賴的性質，擁有權力的人也不會輕易放棄自己的權力，分權工具的應用離不開政治改革或行政改革的推動。在這個意義上，分權工具的應用不僅受到專業分工的理性限制，更受到社會基本政治制度的嚴格限制，還受到掌握權力者及與其相關的既得利益者的阻礙。所以，分權化的制度建構也離不開強大的政治支持和意識形態支持。當然，分權工具一旦設計合理，付諸實踐，其效果也是最顯著的。

權利工具主要是一種法律方法。權利工具首先要求從政治上和法律上承認并賦予公民廣泛的基本權利。并通過相應的配套制度來落實這些權利。權利是一種公共物品，一旦賦予就為全體公民所共享。以廣泛的賦權為基礎，并建立起相應的權利救濟制度，權利工具的適用可以說是弗遠無界。換言之，權利可以賦予給受到行政權力影響的每一個公民。任何一個公民或法人一旦認為自己的權益受到來自行政權力的侵害，就可以通過激活救濟制度來抵制和救濟這種侵害。權利救濟需要建立一個公正而有效率的司法制度。嚴格說來，要保護公民權利，就沒有比司法獨立更加重要的了。因為，只有獨立的司法制度才能夠充當權利的保護傘，在公民權利與政府權力的沖突中作出公正的裁判。“沒有這種獨立，就無法防止立法權力和行政權力的濫用，也不能防止強化行政權力的強制力量的濫用。”

測算工具大多是一種管理制度。就控制行政責任而言，它主要用之于政府的內部管理。而且大多測算工具是從企業管理中借鑒而來的組織管理技術或內部管理方法。如目標管理、標桿管理、全面質量管理、成本管理、績效評估等。在理性、科學的意識形態的主導下，現代政府管理已經越來越多地采用數量化、指標化和標準化的管理制度。以實施精確的控制，提高產出及質量，改進組織績效。測算工具運用的根本問題是，政府缺乏利潤這樣一個清晰、精確和量化的目標，其投入和產出都“不是具體的和易計量的。而是籠統的和擴散的”，這就很難對行政活動進行有效的成本控制和量化分析。故此，約束和控制行政權的一個重大難題在于，很難建立起一套嚴密的、完備的考核行為的標準化的指標體系，以對行政機關及其行政人員進行精確的指導、測算和評估。

制度是信息流的規則結構。所有的制度都必須不同程度地處理信息問題。信息具有分散分布的結構性特征，信息不對稱存在于社會“交易”關系的幾乎所有層面。妨礙行政責任的典型的信息不對稱包括行政機關內部上下級之間的信息不對稱、行政機關內部不同機構或部門之間的信息不對稱、行政機關與外部行動者之間的信息不對稱。因此，約束和控制行政權力的做法都必須要運用到某種信息工具來平衡相關行動者之間的信息不對稱，以保證控權制度的可行性和有效性。既然信息是決策和行動的前提，那么，信息工具的缺乏和無效率實際上等于是取消了權力監督和權力控制。而作為解決信息不對稱問題的手段，信息工具主要是一種技術工具。應用于不同類型的行政責任制度當中。

相對于正式制度，道德工具主要是一種“非正式制度”。道德規范主要依賴內心信念和社會輿論來實施，道德規則是一種“軟約束”。如果說約束和制約權力的道德律令在過去更多是一套倫理觀念和價值標榜的話，那么當代行政道德的法制化已經成為世界各國行政改革的時髦做法。由于官員腐敗、信任危機和治理困境等引發的社會不滿。許多國家都試圖通過倫理道德的法制化來提升公務員的道德水準和倫理精神，如美國的《政府道德法案》、韓國的《公職人員道德法》等。與其它工具相比，道德工具的實施成本較低，是一種可以廣泛應用的、廉價的制度安排。不過，由于道德工具的約束強度比較弱，道德約束的效果難以測度，且具有極大的不確定性，因此道德工具只能是一種控制權力的輔助工具，而不能是一種核心的工具。

三、責任工具優化的基本問題

行政責任工具的優化主要是對構成行政責任制度的規則系統的修正和完善，即從構成要件、決策規則、行動結構、活動程序等方面對責任制度進行重構、優化和革新。責任工具優化的關鍵是從責任工具的機制和內容入手，提升約束和控制權力的有效性，提升責任制度的效力。

(一)分權工具的優化。分權工具優化的一般做法是重新劃分職權范圍，調整權力邊界，進行機構改革，再造組織流程，變更辦事程序等。優化過程中的兩個關鍵問題是：(1)監督權的保障。分權制衡是分權工具的核心，因此監督權能否得到充分的保障，是決定分權工具成敗利鈍的根本因素。監督權的保障主要取決于三個方面。其一，監督者的地位和權限能否對監督對象實施有效的威懾和強制；其二，監督者的獨立性能否抵制外部行動者的壓力和干涉；其三，如何監督監督者，激勵監督者履行職責，防止監督者與監督對象之間的聯盟或合謀，以及由此導致的對公共利益的顛覆。(2)劃定分權或集權的合理限度。行政效率需要權力一定程度的集中，權力分散化則容易導致職能重疊，重復服務，引發浪費、無能和無效率，因此，分權工具需要明確分權或集權的界限，分散的權力不能損失行政的效率，防止權限模糊和責任分散，而集中的權力又要防止它成為不受約束和監督的絕對的權力。

(二)權利工具的優化。權利工具的優化。關鍵在于如何有效地維護和保障公民權利，防止權力濫用和權力腐敗對公民權益的侵害。為了更好地實現以權利制約權力，需要著手三個方面的工作：(1)發展新的權利概念，豐富公民權利的內涵，賦予公民更多的自由和權利，比如沉默權、知情權、就業權、健康權、遷徙自由等權利概念都有其發展演變的歷史。隨著民主和法治的進步，人權的內涵也將越來越豐富。隨著公民權利意識的發育和成熟，人們將會更加傾向于通過行使和運用公民權利來維護自己的權益，從而在保護個人權利的過程中鑄就起約束和制約權力的屏障。(2)落實權利保障，提高權利救濟的效率。權利脆弱而易逝，容易被強權所踐踏。權利需要救濟，沒有救濟，權利就無法自我實現。對于建設一個法治政府和責任政府的目標而言，必須不斷加大權利保障的力度，提高權利救濟的有效性，即保證那些權利受到政府權力侵害的人能夠得到切實有效的、公正的救濟和補償，從而真正樹立起法律的權威和建立法治的信心。相應的措施則涉及到維護司法正義、放寬訴訟資格、拓寬訴訟范圍、降低訴訟門檻、完善訴訟援助等。

(三)測算工具的優化。測算工具的優化首先要求完善一套考核行為和厘定責任的科學可行、精確細致的規則體系。同時，需要注意至少三個方面的問題：(1)組織要測算什么，就會誘使人們努力在將要測算的事情上積極表現，因此，測算什么和不測算什么，以及測算的主次權重，都必須根據組織的目標和任務來進行科學設計，并防止測算規則誘導的對組織應負職責的放棄。(2)測算工具高度依賴量化的、指標化的、標準化的規則，但問題是測量行為比測量物體更加困難，正確的行為很難完全用量化的、指標化的標準來充分定義，因此，不僅要設計量化的、指標化的測量體系，也要努力開發一些定性的測算指標。(3)量化的責任標準要想具有可行性，最多只能是對平均水平的一般要求，這樣，官僚制度照章辦事的邏輯就會把這些一般標準作為最高目標來予以努力，這些形式規則會增加抑制最優產出的效率損失。因此，責任測算不僅應該有最低的責任標準，同時也要設計具有驅動力的激勵機制，鼓勵行政人員的努力表現。

(四)信息工具的優化：作為解決信息不對稱問題的手段，信息工具的優化，關鍵在于解決好兩個方面的問題。(1)保障公民的知情權。知情權是指公民了解公共事務和與個人利益有關的信息的權利。知情權是民主政治的基本要求，也是監督公共權力的必要條件，還是公民保護自我利益的手段。雖然憲法和法律并沒有明確規定公民的知情權，但知情權能夠從憲法規定的公民的基本權利(如選舉權、監督權、言論自由權等公民的基本權利)中推導出來。因此，必須在保障公民的基本權利的基礎上，充分保障公民的知情權。(2)推進政務公開。知情權要求政務公開。官僚制度具有封閉性和信息保密的特征，保守秘密和公共利益是政府官員拒絕分享信息的主要理由。問題是，一旦行政過程神秘化、秘密化或不透明化，就等于拒絕了審查和監督，不可避免導致權力濫用和權力腐敗。因此，必須通過嚴厲的信息立法來給政府加壓，才能真正推行政務公開。必須指出的是，無論是保障知情權還是政務公開，從信息和公開的角度約束和控制行政權力，都必須建立良好的輿論監督體制。

(五)道德工具的優化。道德工具的優化通常是經由立法手段將某些公認的價值觀轉化為明確的制度規范，并通過正式制裁來保證倫理規則的實施。但是，道德立法的悖論在于，一旦倫理訴求被法制化，就等于是直接否定了道德自身，因為它已經不具有道德規則依靠內心信念或社會輿論來予以調節的特性——雖然這些規則主要是對行政人員職業操守、價值品格和倫理觀念等做出的規定。因此。在某種意義上，道德的制度化實質上是道德功能的蛻化。并非不重要的是，道德工具的優化面臨著某些深刻的難題。首先，道德工具是一種軟約束，難以自我實施，道德規則的應用充滿不確定性，道德約束的效果難以得到檢驗；其次，道德價值具有多元性，倫理選擇也沒有標準答案，不兼容的、沖突的價值觀不但難以起到行為指導的作用，反而容易引發責任沖突，令人無所適從；最后，道德工具的發揮作用，最終離不開一個健康、自由的社會輿論環境。為此，在運用道德工具的過程中，需要謹慎地選擇道德標準。另外，由于道德工具的效用不能立竿見影，更無法計日程功，因此良好的道德環境需要長期的堅持和不懈的積累。

四、責任工具創新的兩種路徑

責任工具的創新即根據責任工具的控權機制及其優劣利弊對不同責任制度進行演繹、構造、搭配和組合，以增進不同責任工具之間的協作和支持，甚至直接設計新的行政責任制度，最終提高行政責任制度的組合效率，促進行政責任的順利實現。如此一來，雖然責任工具的基本類型是相對穩定的，但工具創新的形式可以推陳出新，千變萬化。一般說來，行政責任工具的創新主要遵循兩種不同的路徑。

(一)工具機制的演繹或構造

從上述責任工具的類型已經看到，控制行政權力的基本方法就是以權力制衡權力(分權工具)、以權利制約權力(權利工具)、以測算來監控權力(測算工具)、以信息公開來抗衡權力(信息工具)和以道德制約權力(道德工具)。制約權力的基本工具是恒定的。這些控制行政責任的工具類型。實際上也是約束和控制行政權力的機制類型，是實現行政責任的基本路徑。以測算工具為例，其控權原理主要根據一套明確定義的標準體系來檢測、計算行政權力和行政行為的合法性和合理性，責任性的程度取決于測算結果與既有標準的偏離或吻合程度。其具體形式既可以是目標管理、全面質量管理、標桿管理，也可以是政府績效評估、政府審計和第三方績效評估等。在測算責任的意義上，它們沒有本質的區別。類似的制度不管是對行政權力和行政行為的任何方面的測量，如對警察到達發案現場時間的規定、對公民申請處理流程的期限規定，也都可以說是基于測算機制的控權方法。

因此，只要明了責任工具的基本類型，就可以通過對基本工具機制和控權原理的演繹和構造來發展新的行政責任工具。比如，2007年9月13日，國家預防貪污腐敗局成立，是深入推進預防腐敗工作采取的一項重大舉措，其職責主要是創新和完善預防腐敗的各項制度。正如其它專門的權力監督機構一樣，國家預防腐敗局是一種反腐敗的工具。就其控權原理而言，它是分權化工具的具體化，是通過對預防貪污腐敗職能的整合與改造，使之成為一個相對獨立的權力中心，以強化對行政權力的預防監督。又如，目前受到各級政府重視的巡視制度和督察制度，已經在防范腐敗、加強宏觀調控、增強政府執行力方面發揮了重要作用。但就其控權原理而言，它們主要是一種信息工具的新形式，其基本功能是為了解決上下級政府之間特別是中央政府與地方政府之間的信息不對稱問題。因此，從演繹或構造的角度講，這些新的制度安排都可以說是對相關責任機制和控權原理的延伸與發展。

此外，行政倫理體系的變化和發展，不管其概念和內容如何千差萬別，也不論其規范化程度或強制性程度如何，實際上都是對社會基本道德價值的制度化或法制化。因此。道德工具的創新也就是對某些社會普遍認可的倫理價值的顯性化、正式化和制度化。就此而言。各種形式的道德條款和倫理法案正是對倫理觀念和道德規則的演繹或構造。

(二)控權機制的搭配或重組

純正的工具是很少見的，而且孤立的工具也很難起到約束和控制權力的作用。事實上，所有的行政責任制度都是不同責任工具組合的產物，包含了不同性質的控權機制。比如備受社會矚目的行政問責制。嚴格地說它不是一項單一制度，而是由不同制度安排構建而成的實踐類型。在完整的行政問責過程中，必須運用到各種類型的責任工具，其中人大監督、公民監督和上級監督等，屬于分權工具的范疇；新聞媒體的積極介入、行政調查、關于突發應急事件的限時報告制度等，是信息工具的體現；對問責事由、問責范圍和問責后果等問題的規定，作為問責制的前提，是測算工具的存在形式；問責事件中官員的道歉行為或引咎辭職，主要具有道德工具的特征……。很顯然，單一的做法談不上是行政問責，也無法構成有效的行政問責。只有綜合運用這些工具，才能達到控制權力、追究責任的目的。

需要指出的是，行政責任工具的創新。通常不是指研發出某種前所未有的控權原理，而主要是指根據不同的控制對象和問題情景，對不同的責任機制和控權原理進行重新搭配或優化組合，發展具有組合優勢的混合工具。在操作層面上，這就意味著在責任制度的規則系統中，從層次、比例和強度等方面對責任工具進行搭配和重組。將不同的控權機制結合起來，形成權力監督的新手段。比如，據媒體報道，浙江省樂清市通過電視和網絡等方式把人大監督政府的履職過程展示在公眾面前，讓7名副市長在人大常委委員面前匯報工作。這里的人大監督和新聞媒體都是一種現成的制度安排，前者是分權工具的形式，電視、網絡等現代媒體則是信息工具的載體。這兩種工具都是普通的工具，但把這兩種工具結合在一起，卻產生了某種制度創新的典型模式。這種“廣場政治”的實踐，不但可以強化對政府機關及其官員的公開監督，強化行政責任，改進政府績效，而且也能強化人大的監督權威，提高人大監督的質量和效能。

又以逐漸被引入公共決策領域的聽證制度為例，也能看到責任機制組合的巨大效應。從權利的角度講，聽證是公民知情權和參與權的內在要求。在一個民主的社會里，公民有權知道和影響那些涉及自身利益的公共決策；就信息角度而言，聽證為相關利益者表達和反映各自的利益和訴求提供了一個互動的平臺，從而有助于在協商、對話中做出決策。因此，從發展和完善行政聽證的角度說，必須既要保障公民的基本權利，也要通過防止信息的屏蔽、扭曲和漏損來完善這一制度。但是，如果關起門來開聽證會，聽證會也不會起到必要的約束和控制權力的作用，因此，聽證制度的力量必須得到新聞輿論的監督才能發揮更顯著的作用。當然，聽證會的民主訓練，也有助于形成規范聽證參與各方的倫理準則。這樣，聽證制度實際上是包含分權工具、權利工具、信息工具和道德工具四種控權機制的制度安排。這一制度安排，既有利于作出高質量的公共決策，提高執行效率，也有利于行政決策過程公開，監督權力運作，維護公共利益。

最后，由上述對責任工具創新的兩種途徑的分析可以看出，如果說行政責任工具機制的演繹或構造具有制度增量創新的意味，那么，責任工具的搭配或重組就更多是一種盤活制度存量的做法。前者主要從外延上擴展了責任工具的形式，后者則從內容上提升了責任制度的功能和效用。這兩種做法都是創新行政責任工具所不可缺少的。

責任編輯 劉鳳剛