多元中心體系下的全球環境治理

摘要：環境問題的全球化要求全球環境治理。全球環境治理是一個由國家、政府間國際組織、環境非政府組織等眾多主體組成的全新的治理模式。各行為主體在全球環境治理過程中發揮作用的同時，也在不同程度上存在一些問題，因此，各行為主體在全球環境治理中不是相互排斥的，而是相互合作的。全球環境治理是一種合作互動性的多元中心治理模式。

關鍵詞：多元中心：環境：全球治理

中圖分類號：F205 文獻標識碼：A 文章編號：1004－0544(2008)10－0157－03

全球環境問題越來越嚴重，如全球變暖、森林減少、臭氧層損耗、生物多樣性的喪失、土地退化、海洋污染和海洋資源的過度開發、水污染和淡水資源短缺、酸雨等，對人類社會的生存和發展帶來了極大挑戰。全球環境問題日益備受國際社會的關注，全球環境治理日益成為國際社會面臨的一個重要的議題。

一、全球環境治理及其體系

全球環境治理這一概念是全球治理概念被引入到環境領域而產生的。在國際政治領域，對全球治理這一概念并沒有一致的、明確的定義，因而，對全球環境治理在學術界也尚無十分明確的界定。根據聯合國《里約環境與發展宣言》、《21世紀議程》、聯合國環境規劃署文件等相關條約或協議，全球環境治理主要指國際社會通過建立新的公平的全球伙伴關系，經由條約、協議、組織所形成的復雜網絡來解決全球環境問題以促進人類社會的可持續發展。

按照現實主義的觀點，國家是國際社會中的唯一行為體。但是，在全球環境治理領域，不再是國家這一行為主體的獨角戲，政府間組織、非政府間組織、非國家行為體、無主權國家行為體、議題網絡、政策協調網、社會運動、游說共同體、知識共同體都參與了全球環境治理的過程。全球環境治理的不同行為體，構建起全球環境治理體系，它反映了一種純粹以國家為中心的政治向一種新的更為復雜的多中心政治轉變的趨勢，這種多元中心的全球環境治理體系由以國家為中心的環境治理和以非國家為中心的環境治理共同組成，即全球環境治理體系由國家、政府間國際組織和全球市民社會(包括非政府組織、市民運動、次國家行為體及大眾輿論等)共同組成。

二、多元中心體系下的全球環境治理

面對全球環境問題對人類社會存在和發展帶來的破壞性及災難性影響，為解決全球環境問題，主權國家、政府間組織以及非政府組織各自以它們特有的方式積極參與全球環境治理，形成了一個關于環境治理的多元中心體系。但是，作為單個的環境治理主體，它們在環境治理方面發揮重要作用的同時也表現出一定的局限性。

(一)主權國家的作用

國家是國際政治的重要行為體，也是全球環境治理的重要行為體。在全球環境治理方面，主權國家的主要作用表現在：可以清楚地用數據和實例向國際社會說明自己國內生態環境問題的嚴重程度和惡化速度，作為一個獨立的個體向國際社會要求幫助；可以針對已經出現或潛在的全球生態環境問題提出自己的解決方案，并且作為實施方發揮自己的財力、物力及凝聚力等方面的優勢；可以幫助其他國家分擔實施解決過程中需要的物資、費用、技術等方面的問題，作為協助方一起解決人類共同面對的問題。因此，一個國家的環境政策對全球環境治理能否有效運行產生直接甚至決定性的影響。目前，無論是發達國家還是發展中國家。對環境問題都高度重視并把環境問題的解決提到重要的議事日程。在許多發達國家，環境治理已經成為政治家在進行政治選舉時的重要籌碼以博得公眾的好感。美國前總統布什在競選總統時，曾經在他的競選演講臺前打出“環境總統”的巨幅標語，此舉引起選民的極大興趣并得到了選民的有力支持。作為發展中國家的重要代表。中國對全球環境問題一直高度重視，并以環境大國的形象展現給國際社會，2007年9月在黨的十七大報告中首次把建設生態文明寫入黨的報告。在報告中強調指出：“基本形成節約能源資源和保護生態環境的產業結構、增長方式和消費方式。……生態文明觀念要在全社會牢固樹立。”提出建設生態文明，表明中國以負責任大國的形象向國際社會展現了自己在治理環境問題上的理念和決心，在國內外引起了強烈的反響。

盡管發達國家和發展中國家都非常重視環境問題，但在參與全球環境治理的方式上，二者的表現不盡相同。以發展中國家中國為例，參與全球環境治理的方式主要有：參加國際環發會議或論壇。出席有關國際公約的締約方大會；簽署、批準或加入國際環發條約、協議或修正案，主要包括五大類：大氣類、危險物質類、海洋環境資源類、生物資源類、海岸線公約；參與國際環境項目的合作(包括單邊、多邊與區域間)，合作的方法有資金援助、技術支持、人才開發、知識培訓等；主辦大規模的高等級的國際環發會議或論壇，其中包括政府間的國際環境論壇，也有民間國際環境論壇；國內非政府組織積極參與國際環發會議或論壇等。日發達國家雖然也以上述幾種方式參與全球環境治理，但是在具體的運作或實際操作層面，往往實行雙重標準，口惠而實不至。如在《京都議定書》的簽訂上，美國等西方發達國家在有關二氧化碳的排放量上就實行雙重標準，許多發展中國家對此十分不滿。

應該看到，在全球環境治理過程中，國家這一行為體在具體的參與以及作用發揮上有一定的局限性。已有的觀點認為，生態環境危機及其引發的國際環境治理，使國際國內的界限逐漸模糊，傳統的國家主權受到制約并相對弱化。作為全球環境治理的積極參與者，主權國家會受到這樣的沖擊和影響，在一些環境問題的解決上，主權國家必須讓渡一部分主權，而國家主權又是主權國家堅決捍衛的敏感領域，因此主權國家的客觀性和敏感性嚴重限制了它們在全球環境治理過程中作用的發揮。突出的表現是發達國家在提供環境援助時，傾向于將環境與人權和社會問題掛鉤，對他國內政進行干涉，因此，發展中國家在接受發達國家環境援助的同時，往往態度十分謹慎。

(二)政府間國際組織的作用

政府間國際組織，主要包括聯合國及其下屬機構聯合國環境規劃署(UNEP)與聯合國開發計劃署(UN2DP)、聯合國可持續發展委員會(UNCSD)、世貿組織貿易與環境委員會、世界銀行，另外還有地區性國際組織如歐盟(EU)、東盟(ASEAN)等，它們都在全球環境治理中扮演重要的角色。聯合國作為全球最權威的國際政治組織，在全球環境治理中始終發揮主導作用。據不完全統計，自1972年以來，聯合國發起和主持的旨在解決全球環境問題的會議已超過1000多次。在全球環境治理過程中，政府間國際組織發揮了以下重要作用。

首先，信息服務作用。政府間國際組織由高度專業化的技術專家組成，它們有豐富的信息處理和分析經驗，能為全球環境治理提供豐富的信息。這些國際組織通過定期的、制度化的信息發布機制將一些隱匿于公眾視野之外的足以威脅全球環境的信息公之于眾，或使以往局限于較小范圍的信息得到廣泛的傳播。使一國政府在即將造成的環境污染面前做好充分的準備。

其次，組織協調作用。政府間國際組織作為一種超越國家之上的聯合體，對于協調國家之間的相互關系，促進國家之間的了解與合作，有著不同于主權國家的獨特作用。在全球環境治理中，政府間國際組織為各國間的相互交流提供了一個良好的活動場所。并協調各方意見，努力達成和履行全球環境治理的行為規范和準則。在一個沒有世界政府的國際社會中，全球環境問題的治理只有通過一個權力中介于環境問題當事方的第三方來協調解決，政府間國際組織作為全球環境治理的權威性組織，理所當然地成為了組織協調各個當事國的第三方。

最后，績效評估作用。政府間國際組織具有單個的國家所無法企及的信息和技術優勢。對世界各國的環境政策績效可以進行全方位的評價、比較和排序，使這些國家的環境政策的績效狀況一目了然。各國政府從這些通過專業、科學的評估、比較而得出的績效評估數據中，更能夠清楚地發現本國在環境治理中的成績與不足。

盡管如此，政府間組織在全球環境治理過程中，也存在一些問題：一是政府間國際組織在全球環境治理過程中的活動缺少外部監管，存在民主赤字問題。國際環境組織由該領域的專家學者組成，掌握了全球環境治理的信息指導權和“話語霸權”，他們在指導全球進行環境治理的過程中多涉及到一些專門的知識領域。因而，各國民眾和政府。無法以平等對話的方式對其決策內容和服務方式的適當性進行評價和批評。這就很難確保它不會在全球環境治理中做出不負責任的行為，反而對全球環境造成實質性的損害。二是政府間國際組織在全球環境治理中如何擺脫受大國控制的局面，存在“獨立性”問題。當今世界，任何一項全球性的活動都少不了大國的直接或者間接的參與與控制，政府間國際組織大多是在大國支持或許可的條件下建立和開展活動的。在全球環境治理過程中，政府問在制定和執行其環境治理計劃時，需要大國為其提供便利。大國可以利用政府間國際組織在環境治理中以自己的需求來控制，利用國際組織為該國利益服務而忽視甚至剝奪小國的合法環境權益，使國際組織喪失“獨立性”。例如，聯合國下屬的國際環境組織在很大程度上受到美國的控制，美國以其名義要求他國在全球環境治理中分擔主要義務。自己只分享權利。三是政府間國際組織在全球環境治理過程中可能存在“缺位”與“越位”的問題。“缺位”是指政府間國際組織在全球環境問題治理中管得過少，沒有管到應該管的事情：“越位”則是指管得過多，管了不應該管的事情。在全球環境治理中，政府間國際組織也像一國政府在國內的環境治理一樣，一方面，政府間國際組織很容易出現針對某一環境污染重視不夠，不能及時阻止環境污染的擴大化、擴散化：另一方面，政府間國際組織對某一環境污染過度重視。在環境治理的過程中，除提供信息、組織協調和績效評估等作用外，過多地干預當事國的環境治理，出現干涉他國內政的越位。不利于環境治理。

(三)非政府組織的作用

非政府組織主要指以促進經濟和社會發展為己任的民間組織，尤其是那些草根層次的組織。與政府間國際組織相比，非政府組織更貼近民眾，更注重底層的需求和呼聲，在環境保護工作方面比政府組織或政府間國際組織更加靈活主動。在全球環境治理過程中，非政府組織對全球環境治理議題參與較多，對全球環境治理框架的形成具有重要推動作用。目前較有影響的國際非政府組織主要有環保類組織如綠色和平組織(Green Peace)、地球之友國際(Ffiends of theEarth International)，科研類組織如世界觀察研究所(World Watch Institute)，技術類組織如國際標準化組織。這些非政府組織之所以能成為全球環境治理中的重要行為體之一，主要是因為非政府組織具有“非官方”、“非政府”以及“跨國界”的特性，這種特性正好符合全球化時代環境問題的特點。

第一，通過本組織的專業研究提出相關的信息和政策建議，影響國際環境議程。在環境問題的科學研究和資料分析方面，許多非政府組織可以提供專門的知識，如地球之友、綠色和平組織在許多全球性環境問題方面提供了高水準的專業知識，在國際環境保護的政策建議方面，環境非政府組織也發揮了重要的作用。1987年，南極和南部海洋聯盟提出了建立南極世紀公園的詳細建議，兩年以后被有關國際機構采納。

第二，通過發動消費者抵制運動和法律訴訟等手段，促使有關政府和組織改變其不利于環境的政策。如在保護臭氧層方面。美國清潔空氣聯盟通過游說，成功地促使美國政府決定禁止煙霧劑的使用，并對氟利昂進行管制。

第三，在有關國際會議前起草和提交國家環境協議的草擬文本。環境非政府組織在談判前預先起草協議或參與起草協議是影響國際環境機制的有效方法。國際自然保護同盟成功地將其草擬的公約文本作為談判的基礎，1972年簽署的《保護世界文化自然遺產公約》就是以國際自然保護同盟提交的文本為基礎的。

第四，通過游說或直接加入政府代表團，影響國際環境保護的談判進程。在國際談判會議上，環境非政府組織影響國際談判的策略主要有兩個：一是游說，主要通過提供科技信息和新的觀點對國際會議施加影響；二是在它們各自的國家代表團中擁有自己的代表。從第一次聯合國環境與發展大會預備會議到正式會議本身，越來越多的國家任命來自非政府組織的代表加入本國政府代表團。

第五，監督或幫助國際環境協議的實施。非政府組織不受國界的限制，對各國政府履行協議的情況進行監督、批評和揭露，催促各國政府履行它們的承諾和責任。如綠色和平組織作為一個國際民間環境監督機構，自成立以來一直致力于揭露和抗議有關國家違反國際環境義務的行為，促使有關國家或跨國公司遵守其國際義務。

此外，非政府組織影響參與國際環境保護的有關國際機構的決策，如世界銀行、世界貿易組織和聯合國等機構的決策活動都受到了環境非政府組織的較大影響。

當然，在充分認識非政府組織在全球環境治理中的作用與地位的同時，也不能忽視它們所帶來的一些問題：第一，某些勢力強大的環境非政府組織代表西方大國或某些特定社會階層的利益，它們片面強調環境保護，忽視經濟發展和發展中國家的要求，對發展中國家的社會利益和國家主權構成威脅，從而增強了西方的總體優勢，加劇了南北利益的不均衡。加深和激化了南北矛盾。第二，對正常的國際法律秩序構成挑戰和威脅，增加了國際社會和國際法發展中的新的復雜因素和不可預測性。如在1999年底WTO部長級會議期間，正是非政府組織成員的大規模示威游行，并與警察發生沖突，最后導致會議無果而終。此外，非政府組織的多樣性也使它們在參與環境治理時對決策者不能提出統一的對策，因而妨礙了政策影響力。

三、結論

主權國家、政府間國際組織、非政府組織作為全球環境治理的重要參與者，由于其自身所存在的局限性和不足，在具體的活動過程中，三者之間存在互動與合作，并不是孤立的、相互排斥的。如在1992年，聯合國環境與發展大會在巴西里約熱內盧舉行時，跨國環境非政府組織等內部談判出三十多個“條約”來給各國政府施加壓力。這次重大行動無疑極大地推動了世界各國對環境問題的關注，而大會最后通過的文件也吸收了這些非政府組織的許多觀點、主張和建議。同時，各種形式的跨國環境非政府組織無論是否受到邀請，都在大會上就自己關心的問題與各種政治行為主體交換意見、施加壓力，擴大了全球環境公民社會的影響，因此，人類環境大會的模式可以概括為：超國家國際組織牽頭、各主權國家積極參與、跨國環境非政府組織熱情推動。這充分表明了主權國家、政府間國際組織、跨國非政府組織在參與全球環境治理過程中的互動合作。目前，針對全球環境問題已經形成了一個以國家為中心的環境治理和以非國家為中心的環境治理共同組成的多元中心的全球環境治理體系。因此，多元中心體系下的全球環境治理是一種合作互動型的環境治理新模式。

責任編輯 肖 利