論新時期老撾政府執政策略的選擇

摘要：選擇科學的執政策略直接影響著社會發展的走向和行政目標的達成。老撾政府作為新時期社會發展的領導力量，應當結合老撾的行政環境，調整政府職能，實現社會的良性發展。在此過程中，政府執政策略的選擇應在人本的基本理念規制下，將著力點集中在人力資源開發、擴大公民參與、提高對援助管理的能力和公務人員道德建設等四個方面，最終為老撾社會的全面進步提供不竭的發展動力。

關鍵詞：執政策略；以人為本；和諧發展；老撾政府

中圖分類號：D523131 文獻標識碼：A 文章編號：1004－0544(2008)10－0163－03

1975年老撾人民民主共和國成立。揭開了國家歷史發展的新篇章。建國后，在執政黨人民革命黨的正確領導和全國人民共同努力下，老撾的綜合國力不斷增強，人民生活水平顯著提高。1996年，老撾人民革命黨在其“六大”上確定了國家長期發展的戰略規劃：以改革開放為基本國策，團結動員各方面力量，到2020年摘掉最不發達國家的帽子，達到發展中國家的水平。這一宏偉戰略目標的實現必然要求政府不斷加強其執政能力建設，提升其公共治理能力，充分調動全國人民的生產積極性和勞動創造力，形成國家建設的強大“合力”，推動社會的良性、健康和持續發展。在此過程中，作為社會發展和公共管理的主導力量，政府應當不斷結合國內外行政環境進行角色的重塑和職能的定位，做到以人為本，發展為民，從而實現經濟、社會的和諧發展。

一、老撾政府改革的特征分析

為了貫徹和實現執政黨提出的發展戰略目標，老撾政府應當就其管理職能、發展理念、治理方式、權責配置等多方面進行全面的思考與創新。綜合起來。改革應主要集中在兩個方面。一方面，重新界定政府職能，建立有限政府。政府應當改變先前的對社會全面管制的管理模式，將自身的職能定位于宏觀經濟調控、市場運作監督、公共產品的提供以及社會事務的管理等方面，縮小職能范圍，抓住公共管理的關鍵領域，將主要的任務落實在經濟發展和社會進步上，最終在于提高廣大人民的生活水平和質量。此外，政府應當進行內部的改革，減小政府規模，精簡政府人員，提高政府的工作效率，為人民提供高效、便利的公共服務。另一方面，引領全國人民構建和諧社會。在有限政府框架下，盡力象中國目前一樣，營造和諧共享的社會。只有在和諧發展的前提下，老撾才能實現跨越式的發展。政府所要帶領民眾構建的和諧社會首先是以人為本的社會，即政府應當服務為民，關心人民的利益要求，最大限度為人民提供公共服務，拓展人民參與管理的途徑，允許人民評價政府的管理效果。其次。和諧發展還包括政府應當發揮其社會動員和資源控制能力，營造全國人民和睦相處的社會氛圍，建立科學的制度、創新管理體制，促使社會各級成員各盡所能，使人民的聰明才智得到全面發揮，為國家持續發展提供源源不斷的動力。最后，政府應當采用各種途徑和方式，使得全國人民分享改革與發展的成果，不斷促成人民生活的全面發展。這樣一來，不僅確保人民生活水平的穩步提高，激發人民的建設熱情，同時，也會提升政府在人民心目中的信任度和支持度，實現政府和人民關系的和諧發展，為達到國家的發展目標奠定堅實的基礎。綜上兩方面改革內容，可以看出老撾改革的重心和難點在于如何落實政府對社會公共事務的有效管理；如何在管理過程中實現以人為本，推動社會的和諧發展。這就需要政府部門結合自身發展特色，并借鑒和吸收外國成功的治理經驗進行管理創新和策略的選擇。

二、老撾政府執政策略的選擇

(一)人力資源開發與利用

人力資源是社會發展中最寶貴的資源，政府理應將人力資源的保護和開發放在執政策略的首要位置。就現階段老撾發展而言，人力資源開發與利用對于創立一個人民廣泛參與共享的社會也非常關鍵。而人力資源的開發和人力資源的持續發展。教育起著無法取代的地位。教育可以增強人們分析、理解和行為合理選擇的能力，提高全民素質，也是國家繁榮、和諧發展、社會文明程度提升的重要保證。反之，如果人民沒有受到良好的教育，一些特殊的利益群體就有可能誤導大眾，使他們以一種有悖于老撾政府的總體發展目標的方式活動，這當然無利于老撾經濟發展目標的達成。因此，為了確保人民在社會的發展中具有一定參政水平、溝通能力和批判性思考，政府必須要保障人民最低的受教育權利。

1996年，老撾政府確立了一個全國人力資源開發項目，目標是為將來的社會良性發展和科學治理奠定人才基礎。它內涵廣泛，包括健康、教育、社會安全等多個領域，是政府的八個優先發展戰略之一。主要針對三個目標群體：內政服務、私人部門和公民社會，它將人力資源開發目標和善治目標聯系起來。項目的實施有利于社會進步，因此政府應當下大力氣予以完善和實施。人力資源的開發不能僅僅局限于政府部門之中。而應當將人力資源以基礎教育、職業教育、專業教育發展、公共信息的擴散共享和大眾新聞的傳播等方式廣泛地拓展到公民社會多個領域，擴大公民知識獲取的途徑。增強人民對于信息的掌控能力，這對于實現公眾的有效參與、公民與政府的對話，具有重要意義。此外，政府還應將資源更多地向教育領域傾斜，向公民社會提供各種教育與發展機會，確保人民受教育權利的實現。加強對人民的各種培訓。提高人民生產技能，促進人民綜合素質的發展，這樣一來也會在一定程度上增加他們的經濟共享積極性和政治參與熱情，為國家的經濟發展和政治民主提供內在動力。

(二)擴大公民參與

公民參與的關鍵因素就是確保他們獲得并且分享信息和發表觀點的權利。一個廣泛地囊括社會各個利益主體的對話，對于保證公共政策制定的民主化和政府的責任性、合法性具有重要意義。公民參與有助于政府關注公民利益要求，使得政府管理的手段和措施建立在人民合法愿望的基礎上。更加體現政府執政為民，減少治理的盲目性，從而受到人民更大支持和認可。一個民族受到的教育越多，他們對分享信息和訴求表達的愿望就會越強烈。既然老撾政府將教育確定為優先發展的戰略，就必須積極拓展公民參與的范圍，建設信息分享的渠道。否則，很可能產生利益訴求與政府回應的矛盾，嚴重的話，可能會對政府合法性造成沖擊。就老撾的現實民主環境，政府主要應從以下方面積極推進公民參與。

首先，政府應讓權于社會，讓社會力量集中人民利益需求，組織人民通過合法途徑表達自身意愿。老撾執政黨的第七屆代表大會指出，為了加快民主化進程，政府必須尋找并且引入國家、公民社會和私人部門之間競爭的有效途徑，并保證這三個不對立的力量進行創造性地互動，從而產生有利于社會發展的推動力。在此過程中，公民參與并不斷與國家進行對話和溝通，是公共行政系統運行的基礎條件，它直接關系著政府公共管理目標的實現和公共政策的有效執行。從系統論的角度而言，在任何社會系統中，多樣性所引入的新觀點和變化對于整個系統的改進和系統的長期繁榮都具有重要價值。公民參與最大的意義在于推動了社會多樣需求的表達，事實上，沒有多樣性，公共管理的功能都將停滯并有可能退化。因此，公民的參與權利應隨著社會、文化、經濟與政治等的不斷發展而逐步得到增強。老撾政府應當秉持民主的理念，建立健全人民參與制度，通過政府與公民社會代表，包括婦女和青年代表、體育組織和文化組織等的廣泛的對話討論，不斷加強人民在國家、社會管理中的主體地位。

由于老撾16歲以下人口占到了總人口的50％，新老群體之間的代溝正呈現出逐步增大的態勢，所以，老撾青年的民主意識將深刻地影響到社會的穩定和國家的發展走向。因此，為老撾青年創造表達自身意愿的機會和渠道，是將來政府民主參與機制應重點完善的方面。如果青年群體參與權利得不到保障的話，則很可能會嚴重危害到老撾的長治久安。

其次，政府應采用多種措施積極促成民眾參與國家治理。如果國家包辦一切，就不能激發社會對經濟發展推動的潛在能量。這當然無利于減輕政府管理的負擔和增進社會的公共利益。在這種情況下，往往導致政府的政策管理工作表現得過于抽象，似乎與普通人民毫不相關，無法引起民眾的注意和興趣。因此，為了防止民眾對參與權利的漠視態度發生，政府必須提供一種參與的激勵和引導機制，即存在一種催化劑，增強老撾人民的參與的意愿；而不是等社會上所發生的事件導致人民的利益受到損益之時，方才具有參與的意愿。而這便需要政府放松對人民生活的管制，更多的讓市場發揮經濟調節的作用。讓社會力量去組織和幫助民眾有序實現利益追求。政府應更多的采用法律、制度手段引導和規范人民的各項行為。

人力資源開發和信息擴散會促進公民社會民主權利的發展。而私人部門的切實發展才能夠真正地獲得人民的參與。因為，對于私人商業主或者其雇員來講，只有當政府的行為與決策對他們商業的生存能力產生了直接沖擊的時候，這些行為和決策才會變得真實起來。私人部門中的商業部門越是發達，社會便會越早地組織民眾進行事前參與，故而私人部門發展是民眾參與的力量泉源。強大的私人部門可以保證新的資本和觀點能夠持續地注入到社會結構中去，能夠為人民創造更多的表達機會。為了實現公民的利益，國家必須要積極幫助社會力量進行發展，并要與社會力量進行有效的合作。政府善治目標，就是壯大人民在決策過程中的利益呼聲，這些呼聲主要包括國家開支、公共服務的傳遞、他們對社會、文化和經濟的訴求等方面，而這些都有賴于公民社會的壯大與持續發展。

(三)提高對援助管理的能力

老撾社會在向其2020年消除貧困的發展目標邁進的過程中，對國際援助的依賴還有可能繼續存在。政府已經采取了很多措施來提高援助管理(包括善治戰略計劃等)水平，以確保所有的救援關系能夠得到正面、規范的管理，從而為國家的發展謀求良好的外部環境。并以此建立與外國的友好伙伴關系。在援助管理與責任承擔方面、下述三方面是非常關鍵的。

首先，長期目標要清晰。由于老撾社會的大多數人都從外國援助中獲得了一定利益，因此，政府制定國家長期發展目標的科學性對老撾發展非常關鍵。之所以說它重要。是因為這個目標有可能為每個捐資人、私人部門、公民社會、政府員工等提供國家未來發展的路線圖。通常，發展中國家的政府往往陷入由于規劃模糊、目標不明而導致的以捐資人的片面要求為基礎接受的單個項目的窘境中。這些情形包括：第一。這個項目是否對國家的長遠發展目標至關重要；第二，如何評價這個項目是否和老撾國家長遠的發展計劃相吻合。事實上，如果政府無長期發展目標，就很可能迅速地喪失對國家發展的控制權。因此，一個清晰的長期發展目標將對于確保所有資源能否有效地運用到老撾優先發展的項目上是非常必要的。惟有如此，才能確保國家圓滿完成執政黨所訂立的2020年的奮斗目標。

其次，參與制度的完善。盡管清晰而明確的長期目標對于確保各個捐資人的資源的合理配置意義重大，然而，建立完善的參與制度對于捐資人同政府在特定項目和工程上的有效配合，確保工程科學設計并順利實施更為關鍵。因為它進一步澄清了捐資人和政府的伙伴關系，并能夠有效地實現單個項目與總體水平中政府和捐資人之間的利益調和。建立這樣的制度，將會提高項目設計、實施、監管和評估的標準化水平，盡管這些評估在今天的老撾尚沒有發展起來。目前，政府還必須在每個項目中尊重發起人的意愿，由于每個捐資人都采用部門項目管理方法，政府就必須結合具體方法進行經常調整和變革。

最后，加強管理的透明度。援助管理和合作領域的透明度，不論是從老撾政府，還是從捐資人團體來看，都是治理水平的重要標志。透明度能夠促使政府獲得信任，有利于民眾更好地理解政府公共政策的精神。此外，它還可以幫助政府在復雜的決策過程中擁有更大的主動性和合法性，這一過程往往伴隨著捐資國家與國際組織的發展政策的落實狀況。

(四)提高公務人員的道德水準

公務人員的道德水平直接影響著民眾所獲得的公共服務的質量。也是老撾政府實現善治的關鍵。道德規范直接約束著各級公仆履行其職責的方式。公務人員利己的不道德行為對政府整體質量具有負面作用，從而嚴重破壞整個社會文明發展的進程。其中，最集中的負面表現便是腐敗。無論是公共部門還是私人部門，對于腐敗的防治都應備受關注。如果政府職員在管理老撾有限的資源的過程中缺乏制約與規范，便會引致資源分配不當，而對發展計劃的可持續性和有效性產生嚴重的影響，損害人民對政府合法性的信任，危害社會整體的穩定與安全，最終會阻礙消除貧困這一宏偉目標的實現。因此。道德規范建設的基礎是從根源上消除腐敗的關鍵。國家權利的合法性，要求各級領導都必須按照道德規范行事。道德內化于行為，使公務人員在內心中確信腐敗是嚴重侵犯公共部門的不廉潔行為，是法律所嚴重打擊的非法行為，任何腐敗行為都應成為公務人員心中極大的羞恥。對于有益的內政服務、行政與政治責任說明性機制、預算與支出管理的改善和相關審計程序等的引進，都可以和道德教化并行使用，達到內外監控，標本兼治的效果。

腐敗在公共部門和社會上蔓延將導致政治風險和社會混亂等重大危害，政府應采取更為有力的反腐敗措施，進一步完善政策和健全制度并與腐敗作斗爭，包括法治、提高公共服務的透明度、增加政府審計的制度權能、推行負責任的救濟管理制度、提高政府在特許、證照和縮減服務等方面操作與程序公開性等等。

如果沒有公民社會和私人部門的廣泛參與，任何完整性發展計劃都不可能成功。觀念互動、信息的有效性和卓越的媒體通道的多樣化，都將有助于實現這些計劃。此外。老撾政府應不斷加強對公務人員的職業道德教育。培育公務人員無私的公共服務精神，積極探索并與國際反腐敗斗爭相配合，確保改革的成果為廣大民眾所共享。

責任編輯 王友海