資源性國有資產管理之模式選擇探究

摘要：資源性國有資產的管理目標應為確保資源性國有資產在橫向配置上的合理性和科學性。但是，這不能純粹以市場為依據，在資源性國有資產的配置上，必須做到代際之間資源性國有資產配置的公平和合理。在資源性國有資產管理模式的選擇上，應建立一個權威統一的管理機構，以克服政府的局限，解決代際公平的問題。同時，所建立的管理機構應是將直接手段與間接手段相結合，并著力于開展資源性資產的產權登記、規范產權變動、加強資產評估管理，建立有償使用制度等。

關鍵詞：資源性國有資產 管理目標 管理模式選擇

資源性資產，是指自然界天然形成的，且為人力所能控制、成為資產以供人類利用的自然資源，包括土地、森林、礦藏、草原、水資源、野生動植物資源等。應該說，資產和資源不是同—個概念。按人們現有的認識，現實的經濟與科技水平，對資源進行開發、利用，能給人們帶來一定經濟價值(收益與財富)的自然資源是一種資產，稱為資源性資產。從經濟學看來，它具有經營性、非經營屬性，在一定條件下可以相互轉化。作為經營性資產，能帶來經濟效益，作為非經營性資產可帶來社會效益(主要是環境境效益)或間接經濟效益。

一、資源性國有資產管理現狀與問題分析

(一)在資源性國有資產的配置方式上，市場化程度低

長期以來，由于經濟發展的急迫需要，我國對自然資源的勘探、開發和利用比較重視，但無論從觀念還是制度上，對自然資源的商品屬性和規劃管理都不夠，導致對自然資源資本屬性的忽視和對自然資源的過度開發利用。在我國，一方面，長期不把自然資源作為資本對待，自然資源的權屬轉讓受到很大限制。資源性國有資產的產權(資源的勘探權、使用權、擁有權等)是我國國有資產產權體系的重要組成部分，現在并未形成有效率的產權轉讓市場，資源性國有資產得不到合理配置，極大地阻礙了經濟的發展；另一方面，由于生產力水平的限制，人們為了生活不得不過度地向自然界索取，加之資源性國有資產管理思想陳舊、管理過于行政化，決策體系與監控體系長期得不到應有的重視，特別在向市場經濟轉軌過程中，資源性國有資產缺乏應有的保護，狹隘的利益觀念造成資源性國有資產的嚴重浪費與破壞。

(二)資源性產品價格過低

傳統的價值理論認為，自然資源沒有價值，可以無償占用。在這種觀念下，依據憲法確定的國家對國有自然資源享有的所有權只是徒有虛名，經濟上得不到實現。受傳統的“資源無價論”的影響，資源性國有資產的價值長期嚴重背離價格。大量屬于國家財富的資產，由于價格不合理，被企業、個人及外商所侵吞。從我國的實際情況看，對資源性資產的價格僅考慮了其勘探、開發和運營成本，而未考慮自然資源作為資本的屬性。這一方面使得作為資源所有者的國家減少了資本性收益，制約了國家在開發的同時對資源進行保護所需要的財力，也使得整個社會對資源性產品的需求偏離市場而畸形發展，造成資源浪費；另一方面使得資源產品的直接生產者的自我積累能力難以提升，直接威脅其生存和發展。這也是我國目前很多資源性企業發展舉步維艱的—個重要原因。

(三)由于管理體制上的原因，導致對資源性國有資產監管不力，從而造成資源性國有資產開發利用上的混亂和資源的嚴重浪費

我國長期以來實行資源性國有資產分部門管理，使得批準權限分頭行使，缺乏統一規劃和開發管理，也使得各部門各地方爭權力爭資源的現象發生。例如，礦產資源的勘探與實物核算應由地礦部統一進行，但是煤炭部、核工業部、有色金屬總公司、石油天然氣總公司等都有自成體系的勘探找礦部門和實物核算，不可避免地導致重復勘探，不僅浪費了有限的財力、物力和人力，而且在資源性國有資產的計算上導致多次重復登記，人為虛報資源性國有資產的實有數量。由于資源性國有資產的多頭管理，使得對資源性國有資產的開發和利用缺乏統一規劃和具體步驟安排，而各部門各地方為了自身或本地方的利益，往往濫行使其管理批準權限，使得某些資源的開發一哄而上。同時，這也不能滿足資源性國有資產即自然資源的稀缺性和不可再生性的要求，使得自然資源的開發過濫，從而間接地破壞了代際之間的資源配置的公平，破壞了代際之間的利益均衡關系。

二、在資源性國有資產管理模式選擇問題上應考量的因素

在管理模式的選擇與建立過程中，我們應當從自然資源的特性出發，基于其稀缺性和不可再生性，強化對資源性國有資產的管理。這種強化管理，要求管理機構具有權威性，管理措施具有正當性，管理方法具有合理性。從前述我國資源性國有資產管理的現狀考察看，我們目前在這些方面都或多或少地存在問題。在資源性資產的管理上，我們既要看到其自然資源的特性，也要看到其作為資本的屬性，以充分發揮其效益。

在資源性國有資產的配置上，我們除了實現其在橫向配置上的合理和科學，還必須做到代際之間資源性國有資產配置的公平和合理，即解決代際之間對資源性資產利益享有上的公平。我國目前正處于工業化發展迅速推進階段，而人均土地、水、森林和許多礦產資源都低于世界平均水平，加上粗放式的生產經營，資源浪費和環境污染相當嚴重，隨著人口的增長和經濟的發展，這個問題會更加突出。為了擺脫資源困境，促進有限的資源能夠得到有效地、可持續地利用，就必須改善資源管理現狀，建立適應市場經濟需要的資產化的資源管理體制，加強資源性資產的基礎管理工作，使資源在市場經濟條件下按照科學原則和經濟規律經營和運作。在資源性國有資產的特性考察中，我們還必須關注其在社會經濟的可持續發展和代際利益分配方面的功能，強化其管理措施的公平與合理，甚至我們還不得不考慮與可持續發展和代際利益有關的另一個問題即政府利益的問題，目前我國各地各級政府為追求各地區、各部門經濟的發展而濫用審批權，導致資源的開發過度和過濫，這也使我們看到了各級各地政府和政府各部門在資源開發利用上的利益關系，如果處理得不好，將影響到社會經濟建設的可持續發展和代際利益的分配問題。因此，必須加強這方面的理論研究和措施選擇，建立統一、權威的，真正能規范市場主體的資源開發行為以及政府審批資源開發利用行為的資源性國有資產管理機構。

三、資源性國有資產管理模式的選擇

如前所述，資源性國有資產管理的現狀及其存在的問題，使我們不得不對其管理模式進行更多的探討和改革。必須對現行的資源性國有資產分頭管理模式進行改革，建立一個權威的統一的資源性國有資產管理機構，而且在制度設計上，必須基于維護社會經濟的可持續發展和代際利益公平的需要，以克服政府的局限，解決代際公平的問題。其次，在設立統一、權威的資源性國有資產管理機構，與非經營性國有資產的管理機構分立，各司其職，各擔其責?；蛘呓⒁粋€統一的國有資產管理機構，下設不同的管理部門，其目的在于使國有資產管理機構在權威和地位上能夠與政府之間形成制衡關系，防止政府為自己的利益而濫實施資源開發利用行為，謀求社會經濟的可持續發展和代際利益公平。而且就我國目前發展狀況來看，政府由于擔負社會經濟建設的組織和管理工作，其壓力也較大，由此也導致了其較大的利益驅動的內張力，存在一些利用其在資源性國有資產管理中的特殊權力損害其他主體利益的行為。如政府利用國家所享有的土地征用權力，進行濫用，存在不同程度的侵害農民利益甚至剝奪農民利益的問題。

再者，所建立的管理機構應對資源性資產實行資產化管理，其最核心的問題是：產權界定、登記、管理和有償使用(占用、開發)。因為無論從市場運作還是從資產的保值增值來說，產權界定，明晰產權關系是前提，而實行有償使用，加強產權管理，則是保護國家所有權，優化資源業的重要環節。只有緊緊抓住這兩個基本點，才能將資源開發權推向市場，并實現價值意義上的保值增值，使資源業得到良好的發展。具體而言包括以下幾個方面：

1、開展資源資產的產權登記

資源性國有資嚴的產權登記是指國有資產管理部門及其委托部門，代表政府對資源性資產的狀況，依法進行登記，確定產權歸屬關系的行為。既然資源性資產是指能被人類所控制，進入開發利用階段，為人類帶來收益的那部分資產，從本質上說，應當是一種經營性資產。對其登記無可厚非。

2，規范產權變動行為，維護資源性資產的國家所有權

資源性資產的產權變動是指由于出讓、轉讓、合資、合作、股份經營、聯營、租賃經營、抵押、拍賣、企業清算等引起的資源性資產產權變更行為。隨著社會主義市場經濟的建立，資源性資產的產權變動將會大量出現。如在合資合作經營中，中方原來的采礦權要依法轉給合資合作經營公司，同時，也會發生土地使用權的轉讓。為了確保這些資源性資產的國家所有權，國資管理部門應依法對這些產權轉、止行為進行管理。當資源性資產發生產權變動時，應先向其行業主管部門提交資源性資產產權變動申請書及相關資料，審核后報同級國資部門審定，并進行資產評估和辦理產權變更登記手續。

3、加強資產評估管理，建立資源性國有資產的有償使用制度

資源性資產既然作為生產要素進入生產過程，也應同其他資產一樣，當發生產權變動時其價值也要進行評估，防止合資、合作、股份經營中不估或低估資源性資產的價值，以維護國有資產的合法權益。目前，除土地管理法和礦產資源法已規定土地使用權和礦業權有償取得外，其他有關資源法未作規定，尚待進一步完善。

總之，既要合理界定資源性國有資產的所有權、管理權、經營權和使用權，使它們適度分離，各歸其位、職責分明、行為規范協調。又要強化資源性國有資產的產權登記，達到產權明晰，權能結構合理。只有在這兩個基點下，加強資源性國有資產的產權管理，構建資源性國有資產的產權轉讓市場，促使資源性國有資產的開發、出賣、轉讓進入市場，才能使資源性國有資產的國家所有權得到真正維護，并在經濟上得到實現。