誰(shuí)為發(fā)達(dá)國(guó)家巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)埋單

據(jù)統(tǒng)計(jì)，近10年來(lái)，我國(guó)每年平均因自然災(zāi)害造成的經(jīng)濟(jì)損失達(dá)2000多億元，占GDP的3％，占新增GDP的42％。巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)不僅威脅著人們的生命財(cái)產(chǎn)安全，也成為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的極大隱患。面對(duì)巨災(zāi)造成的損失，對(duì)財(cái)政、就業(yè)和國(guó)際收支的破壞，以及對(duì)國(guó)家經(jīng)濟(jì)危害的日益增長(zhǎng)，國(guó)外發(fā)達(dá)國(guó)家均建立了完善的巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)管理體制，以減少和緩沖巨災(zāi)對(duì)本國(guó)財(cái)政和經(jīng)濟(jì)的影響，他們的做法或許對(duì)中國(guó)建立巨災(zāi)保險(xiǎn)機(jī)制能拋磚引玉。

目前，國(guó)際保險(xiǎn)界對(duì)于巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)尚未形成一個(gè)統(tǒng)一的定義。美國(guó)保險(xiǎn)服務(wù)局(Insurance Service Office，ISO)根據(jù)1998年價(jià)格將巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)定義為“導(dǎo)致直接財(cái)產(chǎn)損失超過(guò)2500萬(wàn)美元并影響到大范圍的財(cái)產(chǎn)和責(zé)任保險(xiǎn)人和1000個(gè)以上被保險(xiǎn)人的災(zāi)害”。根據(jù)發(fā)生的原因，巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)一般包括自然力引致的自然災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)和人類活動(dòng)造成的人為災(zāi)難風(fēng)險(xiǎn)。前者如水災(zāi)、風(fēng)暴、地震、旱災(zāi)、雪崩、霜凍、雹災(zāi)等；后者如重大火災(zāi)、航運(yùn)災(zāi)難、航空航天災(zāi)難、公路／鐵路災(zāi)難、建筑物／橋梁倒塌、爆炸、恐怖襲擊事件等。

巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)管理措施

從歷史發(fā)展過(guò)程來(lái)看，各國(guó)應(yīng)對(duì)巨災(zāi)損失的具體措施有很多，大致可分為災(zāi)前事先安排和災(zāi)后的應(yīng)急兩類。

災(zāi)前事先安排

保險(xiǎn)是一種傳統(tǒng)、常規(guī)的巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移機(jī)制。但由于巨災(zāi)保險(xiǎn)比普通保險(xiǎn)的風(fēng)險(xiǎn)大很多，巨災(zāi)造成的損失一般的保險(xiǎn)公司都很難承受，因此巨災(zāi)保險(xiǎn)的風(fēng)險(xiǎn)控制尤為重要。

商業(yè)保鮮與再保鮮 控制巨災(zāi)保險(xiǎn)風(fēng)險(xiǎn)的手段有兩種：一是通過(guò)相關(guān)工程建設(shè)提高災(zāi)區(qū)的抗風(fēng)險(xiǎn)能力。二是通過(guò)再保險(xiǎn)擴(kuò)大巨災(zāi)保險(xiǎn)風(fēng)險(xiǎn)的分?jǐn)偡秶＠?，英?guó)保險(xiǎn)公司在承保巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)前，均要求政府進(jìn)行防洪工程建設(shè)、提供巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、災(zāi)害預(yù)警、氣象研究資料等，以使巨災(zāi)保險(xiǎn)承保的風(fēng)險(xiǎn)損失得以控制在保險(xiǎn)公司可承受的范圍內(nèi)。比較特別的是，日本實(shí)行的是一種由政府和私營(yíng)再保險(xiǎn)公司共同分擔(dān)的二級(jí)再保險(xiǎn)模式。根據(jù)日本《地震保險(xiǎn)相關(guān)法律》和《有關(guān)地震保險(xiǎn)法律施行令》等的規(guī)定，原保險(xiǎn)公司在收取保險(xiǎn)費(fèi)后，要向日本地震再保險(xiǎn)公司進(jìn)行全額投保(即“A特別契約”)，由日本地震再保險(xiǎn)公司再將部分保險(xiǎn)責(zé)任轉(zhuǎn)分保給日本政府(即“C特別契約”)和其他保險(xiǎn)公司(即“B特別契約”)。

菲傳統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移機(jī)翩、992年的美國(guó)安德魯(Andrew)颶風(fēng)和1994年加州地震充分暴露了傳統(tǒng)商業(yè)保險(xiǎn)／再保險(xiǎn)手段化解巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)能力的局限性，即保險(xiǎn)業(yè)資本相對(duì)于巨災(zāi)保險(xiǎn)的需求明顯不足。因此，利用巨大的資本市場(chǎng)來(lái)化解巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)成為國(guó)際上一種新的巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移機(jī)制，開發(fā)出一系列非傳統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移工具。20世紀(jì)90年代，百慕大商品交易所、GUY CARPENTER保險(xiǎn)經(jīng)紀(jì)公司先后編制了巨災(zāi)指數(shù)，芝加哥交易所開始交易巨災(zāi)期貨和期權(quán)。1996年，第一只巨災(zāi)證券發(fā)行，并進(jìn)而成為主要的非傳統(tǒng)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移工具。此外，國(guó)外近年還開發(fā)推出了天氣衍生產(chǎn)品(Weather Derivatives)、應(yīng)急資本(ContingentCapital)等非傳統(tǒng)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移工具。

災(zāi)害基金 災(zāi)害基金由國(guó)家及國(guó)際性災(zāi)害基金構(gòu)成。國(guó)家災(zāi)害基金一般由國(guó)家在每年的預(yù)算中撥出一筆專用資金，以備國(guó)家在遭受巨災(zāi)襲擊時(shí)動(dòng)用。但在非災(zāi)害年份，該筆預(yù)算往往容易被挪用于其他用途，從而往往使災(zāi)害基金提留不足。國(guó)際性的災(zāi)害基金則由一些國(guó)際組織預(yù)先安排，比如加勒比發(fā)展銀行(Caribbean Development Bank，CDB)預(yù)留有300萬(wàn)美元左右的資金作為加勒比減災(zāi)基金，以幫助受災(zāi)成員國(guó)。跨美洲開發(fā)銀行(Inter-American Development Bank)則預(yù)留500萬(wàn)美元的資金作為成員國(guó)的防災(zāi)基金。當(dāng)然，這些資金的都被限制了嚴(yán)格的用途。

災(zāi)后應(yīng)急工具

有些災(zāi)害是無(wú)法控制的，災(zāi)害發(fā)生后如何采取有效措施將損失降到最低，也是各國(guó)非常重視的問(wèn)題。一般來(lái)說(shuō)，災(zāi)后的應(yīng)急措施主要有以下2個(gè)方面。

財(cái)政支持 財(cái)政支持中預(yù)算資金支持是最常見的災(zāi)后應(yīng)急措施。當(dāng)一國(guó)遭受巨災(zāi)導(dǎo)致巨大經(jīng)濟(jì)損失后，政府通過(guò)調(diào)整財(cái)政預(yù)算，將預(yù)算資金更多地用于災(zāi)后重建，以盡快恢復(fù)生產(chǎn)生活。或者，政府在災(zāi)后開征特別稅收專門用于災(zāi)后重建，當(dāng)然這種特別稅收方法使用較少，哥倫比亞在Armero災(zāi)后曾使用過(guò)。

國(guó)際援助 國(guó)際援助既包括外國(guó)政府、官方國(guó)際機(jī)構(gòu)等提供的官方援助，也包括由非官方國(guó)際機(jī)構(gòu)、私人慈善機(jī)構(gòu)提供的非官方援助。經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織(OECD)、世界銀行、亞洲開發(fā)銀行、加勒比開發(fā)銀行等官方國(guó)際組織都會(huì)提供大量的災(zāi)后國(guó)際援助。

政府支持的巨災(zāi)保險(xiǎn)項(xiàng)目

商業(yè)巨災(zāi)保險(xiǎn)(再保險(xiǎn))只能部分化解巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)，因此政府公共部門與私人部門合作的巨災(zāi)保險(xiǎn)項(xiàng)目已成為國(guó)際趨勢(shì)。目前，國(guó)際上由政府支持的巨災(zāi)保險(xiǎn)項(xiàng)目有以下幾種形式。

有限責(zé)任的保險(xiǎn)聯(lián)合體

該模式是在政府有關(guān)部門的主持或干預(yù)下成立一個(gè)有限責(zé)任的巨災(zāi)保險(xiǎn)聯(lián)合體，如美國(guó)的聯(lián)邦保險(xiǎn)減災(zāi)局、加利福尼亞地震局(CEA)等。這種聯(lián)合體一般有以下幾個(gè)特點(diǎn)：一是所有的巨災(zāi)保險(xiǎn)費(fèi)都進(jìn)入保險(xiǎn)聯(lián)合體。二是巨災(zāi)保費(fèi)與其他保費(fèi)分離，巨災(zāi)事件發(fā)生不影響保險(xiǎn)公司的其他經(jīng)營(yíng)。三是政府只是組織，并在稅收等方面給予政策優(yōu)惠，而不提供資本參與風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)。這種方式并未從根本上解決巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)的問(wèn)題，當(dāng)巨災(zāi)發(fā)生，尤其發(fā)生在聯(lián)合體成立初期時(shí)，聯(lián)合體的準(zhǔn)備金往往不足以賠付巨災(zāi)損失，被保險(xiǎn)人最后只能按比例得到賠付。

財(cái)政支持的有限責(zé)任聯(lián)合體

在這種模式下，當(dāng)有限責(zé)任保險(xiǎn)聯(lián)合體的準(zhǔn)備金不足以賠付時(shí)，政府作為最后保險(xiǎn)人通過(guò)財(cái)政對(duì)被保險(xiǎn)人進(jìn)行足額賠償。如美國(guó)的聯(lián)邦洪水保險(xiǎn)計(jì)劃和英國(guó)的反恐怖再保險(xiǎn)分保集團(tuán)(POOLRE)。美國(guó)的聯(lián)邦洪水保險(xiǎn)計(jì)劃成立于1968年，由聯(lián)邦緊急事件管理署(FEMA)的聯(lián)邦保險(xiǎn)局(FIA)管理，對(duì)洪水保險(xiǎn)提供直接保險(xiǎn)，聯(lián)邦政府對(duì)洪水保險(xiǎn)費(fèi)率提供補(bǔ)貼，同時(shí)美國(guó)的聯(lián)邦洪水保險(xiǎn)計(jì)劃有權(quán)向美國(guó)財(cái)政部借款應(yīng)對(duì)災(zāi)年的巨災(zāi)索賠。這種形式其實(shí)沒有脫離財(cái)政救濟(jì)的思路，屬于一種事后安排。

發(fā)行巨災(zāi)債券

政府發(fā)行巨災(zāi)債券用以成立國(guó)家的巨債儲(chǔ)備基金，供巨災(zāi)發(fā)生時(shí)動(dòng)用，以在時(shí)間上平滑巨災(zāi)損失。而由政府購(gòu)買或擔(dān)保保險(xiǎn)公司的巨災(zāi)債券，保險(xiǎn)公司可以得到優(yōu)惠，從而極大降低巨災(zāi)保險(xiǎn)交易成本。如美國(guó)政府對(duì)兩家住房按揭保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)發(fā)行的巨災(zāi)債券提供擔(dān)保。

政府貸款

在上述幾種模式中，政府所做的都是“最后保險(xiǎn)人”。另一種思路是政府扮演最后放貸者的角色，即政府不承擔(dān)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)，而是在巨災(zāi)發(fā)生后保險(xiǎn)公司的流動(dòng)性發(fā)生問(wèn)題時(shí)，向保險(xiǎn)公司放貸意識(shí)保險(xiǎn)公司能及時(shí)賠付。當(dāng)然保險(xiǎn)公司需要以自身資產(chǎn)做抵押。