建立科學的公共安全管理體系的探討

近年來，由于影響城市公共安全的事件不斷發生，社會各界對公共安全管理的關注度也越來越高，尤其是2003年的“非典”和2004年的“禽流感”，進一步加深了對建立科學的公共安全管理體系，加強公共安全管理的必要性和緊迫性的認識。據資料顯示，中國的GDP連續多年平均保持了8%的高位增長，卻鮮有人知道每年因公共安全問題造成的GDP損失高達6%，共計6500億元，同時奪去20萬人的寶貴生命。實際上，這還僅僅是直觀的、表面的現象，公共安全所造成的負面效應，單靠這兩個量化指標是無法完全表達的。比如2003年發生的“非典”疫情，雖然死亡人數僅300多人，但對人們造成的心理影響、由此導致的社會動蕩程度及對旅游和社會經濟活動的限制是有目共睹的。目前我國的公共安全體系尚未建立健全，應對公共安全問題和社會風險的能力還遠遠不夠；從非典引起的社會恐慌和一些重大安全問題引發的震蕩，都可以看出全社會仍舊十分脆弱的神經。在公共安全事故頻仍的今天，單靠某幾個部門想完成保障整個國家公共安全的重大職責，越發顯得蒼白和軟弱。現實中已經暴露出許多管理上的空白點，暴露出部門分割、條塊分割的弊端。因此，建立科學、高效的公共安全管理體系是我們亟待解決的重大課題。

一、當前我國公共安全管理存在的問題

1.職能分散

首先是不同部門管理不同的災害，目前我國涉及災害管理的部門多達十幾個，農業部門管理農作物病蟲害，林業部門管理森林防火，水利部門管理抗旱防汛，氣象部門管理雷電災害，地震部門管理地震災害，國土資源部門管理地質災害，安全生產部門管理礦山災害，環保部門管理環境污染災害，公安部門管理消防安全和交通事故處理，衛生部門管理突發性公共衛生事件處置等。這樣，在發生一種災害時，整個管理工作往往被分割了，缺乏一個主導單位把每個階段的工作統起來。

2.職能缺位

由于目前災害管理的重點是自然災害，而對突發性公共衛生事件、恐怖襲擊、城市災害（大面積停電、交通癱瘓）、工業事故災害（核泄漏、化學污染）等人為災害的管理職能不到位，特別是災后的救助缺位，使不少受害者無法得到及時救助。同時，在對受災者的救助中，重物資幫助，輕心理慰藉也是一個普遍的現象。有些地方根本沒有開展對受害者的社會心理干預工作。

3.各自為政

首先表現為各涉災部門都建立了獨立的災害信息管理系統， 這些系統又往往自成體系，難以資源共享。水利、公共、地震等部門還建立了各自的專業緊急救援隊伍，但相互之間也缺乏必要的合作。由此造成了資源浪費，導致行政成本增加，加大了協調的難度。國家應采取強有力的措施，從根本上、制度上來應對公共安全挑戰。與公共安全面臨的巨大挑戰相比，我們迄今為止的應對措施僅僅局限于部門或者地區性、行業性，缺乏全局的戰略意義的宏觀設計和考慮；應對方式仍然是傳統的、行政式的陳舊辦法，科學技術的支撐顯得軟弱無力；應對時間仍然是“救火式”的事后諸葛，缺乏預見性的事故前的監控措施；應對意識仍然是“被動挨打”，恐慌無著落的心理，缺乏主動、科學的防范策略等。

4.現行的法律相對滯后

一個國家完善的法律制度，應當涵蓋社會生活的各個方面。公共衛生是其中的重要部分。可以肯定，2003 年的非典不是侵襲人類的最后一個殺手。今后，潘多拉的盒子還會有惡魔逸出，殺傷力可能超過非典。所以，把公共衛生安全保障納入法治軌道已是當務之急，需用完備的法律制度，為公眾的生命健康筑起一道抵抗惡魔怪獸的安全綠籬。由于沒有關于公共衛生安全應急方面的行政法規（地方法規），當面對非典的空襲，本來最復雜、最細致、最講求操作性的政府各部門一系列的具體行政行為，只得依靠臨時號令而展開。由于臨時性號令制定緊迫，難免相互之間出現失調，個別之處還存有悖于法律的尷尬。由此可以看出，目前我國的危機管理缺乏立法保障，綜合協調部門沒有明確的法律地位。危機發生后，成立的臨時性指揮協調系統主要依靠的是行政協調而不是法律機制，是領導權威而不是制度保障。這種缺乏法律支持的行政協調，在面臨大規模突發性事件時，其地位和處境就十分尷尬。這就是為什么稍有危機就必須有領導親臨一線的根源，特別需要強調危機處理不是光有法律就可以了，依法行政也是政府在危機應急處理中的一個重要問題。危機狀態下的公民合法權益往往會被突發性應急舉措所侵害，一旦處置失當，就可能為進一步放大危機埋下新的隱患。因此，完備的法規和規章是依法行政的重要前提，只有依法行政，才能使行政行為高效有序。

二、加強公共安全體系建設的戰略措施

1.建立并完善公共安全管理體系

一是本著突出緊急救助，健全救災應急機制的原則，在整合民政部救災救濟司、國家抗旱防汛指揮部、公安部消防管理局和國家地震局行政職能的基礎上，組建國家緊急事務管理署，統一管理自然災害、人為災害的緊急救援救濟工作，建立有中國特色的民防體系，增強政府應對突發危機事件、確保社會穩定的能力。國家緊急事務管理署應是一支擁有專門技能和裝備的行動力量，其職能除了實施緊急救援和救助外，還應承擔防災、減災、救災的相關研究、培訓和國際交流與合作事宜。二是本著平戰結合、節約資源、快速反應的原則，以現行的國防動員體制為依托，將國家為應對戰爭而建立的國防動員體制與公共安全危機應急體制合二為一，構建綜合性的國家公共安全應急體制。這種體制應具備平戰結合的特點和應戰、應急的雙重功能，既能在戰時進行戰爭動員，又能在平時進行搶險救災，處理公共安全危機。構建這種機制，可避免機構的重復建設和國家行政資源的浪費，也有利于提高處理危機的反應速度。目前，應急應戰合二而一的世界各國的普遍做法，比如美國的聯邦緊急事務管理署，其前身就是國防動員局，在“9·11”事件發生后，該機構發揮了國家應急中心的重大作用。三是本著整合資源，統一管理的原則，進一步擴大公共安全管理機構的職能范圍，組建國家公共安全管理和救濟部，全面管理各類自然災害和人為災害的防災、減災、備災、緊急響應和救援以及災后恢復重建工作。公共安全管理體制的構建關系到防災、減災、救災工作的成敗，是一項涉及經濟社會發展的系統工程，也是一項必須提前謀劃、遲早實施、重點發展的減災工程。在未來的公共安全管理中，誰重視了公共安全體制的建設，誰就會在同災害的生死搏斗中贏得主動權。

2.建立健全應急工作體制、機制與法律和制度

在黨中央、國務院的統一領導下，堅持分級管理、分級響應、條塊結合、屬地管理為主的原則，建立健全集中統一、堅強有力的指揮機構；發揮我們黨的政治優勢和組織優勢，形成強大的社會動員體系；建立健全以事發地黨委和政府為主，有關部門和相關地區協調配合的領導責任制；建立健全應急處置的專業救援隊伍、專家咨詢隊伍，充分發揮人民解放軍、武警和預備役民兵的重要作用。同時要建立健全社會預警體系，形成統一指揮、功能齊全、反應靈敏、運轉高效的應急體制。包括建立健全監測預警機制、應急資源配置與征用機制、獎懲機制和社會治安綜合治理、城鄉社會管理機制等，真正使突發公共事件的應急處置逐步走向規范化、制度化、法制化軌道。同時，為了維護長期穩定的公共安全局面，防止重大災難事故的發生，必須建立和完善公共安全的法律體系。除了進一步完善安全生產法規、交通法規、食品衛生法、衛生防疫法、環境保護法和產品質量法等法規制度之外，還要建立公共秩序法、反恐怖主義法和社會緊急狀態法等法規。在這些法規之上，建立公共安全法，以法律總則的形式規范和統轄各項分類法規。只有這樣，才能改變過去那種災難事件頻頻發生，遇到災難事件爆發慌忙應對，處理事故缺乏相應的法律依據和制度約束的被動局面。

3.建立國家公共安全保障體系

由于公共安全問題涉及社會各個領域，情況紛紜復雜，影響面極大，所以單靠某幾個政府部門，或者依靠臨時組織起來的事故處理小組來解決公共問題是遠遠不夠的。這就需要建立以中央政府為最高指揮部，各專業部門為骨干力量，全社會共同參與的國家公共安全保障體系。這個體系應該包括公共安全信息監測預警體系、公共安全緊急狀態指揮體系、公共安全基金體系和公共安全物資儲備體系、公共安全專家顧問體系、公共安全信息傳播體系等等。公共安全保障工作所涉及的部門除了國家安全部門、公安部門之外，還要涉及到環境保護部門、公共衛生部門、安全生產部門、質量監督部門和交通部門等。各地方政府也要建立相應的公共安全保障體系，在預防和處理公共安全危機的工作中，要堅決服從中央政府的統一部署和指揮，同時要深入基層深入群眾，調查研究，消滅隱患。