構建適應ＷＴＯ規則的農業國內支持法律體系的思考

[摘要] 加入WTO后，我國承擔著使國內立法與WTO規則相協調的義務，國內支持是今后我國政府保護國內農業最重要的選擇。我國現行的農業支持立法整體薄弱，還沒有覆蓋WTO相關協議下的權利。建立和完善我國農業國內支持法律體系，是促進我國農業穩定發展的重要保障。

[關鍵詞] WTO規則 農業國內支持 立法

加入WTO后， 我國承擔著使國內立法與WTO規則相協調的義務，國內支持是今后我國政府保護國內農業最重要的選擇。構建既為WTO規則所允許， 同時又符合我國國情的現代農業支持法律體系，有利于推進我國農業領域的各項改革，盡快提升我國農業的整體競爭力。

一、我國農業國內支持的立法缺陷

改革開放以來，我國相繼頒布和修改了一批與農業保護和支持相關的法律法規，從總體上來看，這些法律法規對規范、引導、保障和促進農業和農村經濟的發展，發揮了積極的作用，大大提升了我國農業支持的法制化水平，逐步將我國農業支持納入法制化的軌道。然而，我國現行的農業支持立法還存在一些缺陷：

1.我國農業支持的立法嚴重滯后、整體薄弱

從整體上看， 我國關于支持農業發展方面的法律制度建設才剛剛起步，一些基本的法律制度尚未完全建立，農業支持立法不僅種類有限、覆蓋面窄，而且數量少，效力層次普遍偏低。從法律構成上，只有“基本法”，沒有專項法進行配套；在部分領域仍然存在立法的空白，如農業檢驗服務補貼、農業投資法、農業保險法等還沒有制定出來；對農業的投入缺乏明確具體的法律保障。從調整對象來看， 沒有覆蓋到農業生產的各個部門， 如種植業、畜牧業、漁業都應有相應的法律規范；從調整環節上看，未涉及到農業生產的產前、產中、產后各個環節；從法律體系上看， 沒有形成以農業基本法為核心、以農業部門法為支柱、農業特別法為補充的完整的農業支持法律體系。

2.現有的相關立法內容過于原則化，規范性和可操作性差

近年來，包括《農業法》在內的一些法律法規相繼增加了農業投資、農業保險、農業補貼、稅收信貸優惠等許多農業支持方面的條款，然而，其中大部分規定都很原則抽象，大都只有指導意義，無相應具體的法律執行機制與配套措施，導向性、倡導性表述較多，操作性差。立法中欠缺程序性的規定，任意性強，如農業補貼資金管理，忽視了預算、執行、監督、考核及信息公開等程序方面規定。由于缺乏法律的具體和量化規定容易助長政策的隨意性，降低法律的規范性效力。

3.一些農業支持措施缺乏權威性

我國現行的農業支持措施中還相當多的是依據國家政策或效力層次較低的行政法規，以文件、條例的形式出現； 同時， 許多農業政策政出多門， 缺乏系統性和整體性， 甚至相互矛盾， 從而減少了政策應有的效能。農業支持立法實踐中，往往不能科學地將政策轉化為法律規范，政策的靈活性被引入法律，使法律規范缺乏嚴格的規范性和可操性。由于缺乏使政策轉化為法律并獲得穩定性和長久性的法律基礎，致使許多農業支持政策難以形成穩定的制度規范，起不到穩定性和落到實處的效果。

4.忽視農業特別立法

農業經濟的運行有其自身的客觀規律，農業的特點決定了農業立法的特殊性，農業特別法是否完善，是衡量農業立法完善與否的重要標志。在立法實踐中，忽視了農業和農村經濟法律關系的特殊性，影響了法律本身的權威性、適應性和可操作性。如農業災害防治方面的立法主要散見于防震減災法、水土保持法、消防法、防洪法、環境保護法、大氣污染防治法、水污染防治法等單行法中，缺乏規范農業災害防治管理的專門法和配套性規范。再如我國的農業保險制度被《保險法》中有關財產保險的法律規范涵蓋，但農業保險與其他財產保險不同，農產品的公共福利性和農業產業的弱質性，決定了農業保險應該得到政府的支持，對農業保險進行專門立法。

二、我國農業國內支持立法的基本原則

農業國內支持立法的基本原則是指在農業國內支持立法、實施過程中應當遵循的基本準則，它是農業國內支持立法基本精神和價值取向的集中反映，以及立法宗旨和本質的具體體現，是制定、實施和研究農業國內支持立法的基本出發點。

1.保障農業基礎地位的原則

《農業法》規定:“國家把農業放在發展國民經濟的首位。”這一規定把保障農業的基礎地位用法律形式固定下來，集中反映了要確立農業在國民經濟中的首要地位，強調了農業法所追求的主導方向及其法律地位。它是農業法的一項核心、基礎性、目的性原則，是實現農業持續、穩定、協調發展的根本保證，是我國國民經濟發展的客觀要求，是農業法中最基本的內容。農業國內支持立法必須貫徹農業基本法的這一根本性的立法原則，強化國家對農業支持的法律制度的研究，用法律手段保障我國農業國內支持的力度及其運行機制， 使之與農業的基礎地位相適應， 從而最終達到鞏固和加強我國農業在國民經濟中的基礎地位的目的。

2.保護農業生產經營者的原則

農業生產經營組織和農業勞動者的利益是農業發展的動力。農業支持的立法制定和實施中要以保護農業生產經營組織和農業勞動者獲得利益為根本出發點， 確認并保障農民和農業生產經營組織在農業活動中的合法權益，用法律來界定各類農業利益主體的權利和義務，靠法律來建立農業生產經營者利益補償機制和降低各種風險造成的損失，使農業生產經營組織和農業勞動者不因農業是弱質產業而受到利益損害， 從而實現社會公平， 并有效地推動農業經濟發展。

3.依法治農原則

依法治農原則是指農業法律關系主體在參與農業生產、農業管理和農村事務活動中都必須依法進行，逐步實現農村民主化、農業發展法律化。它是農業法對農業法律關系主體在參與具體農業活動中實施行為的最基本要求，體現著農業法基本精神和價值導向，在農業活動中具有普遍性和統領性。是在農業生產、農業管理和農村事務活動中應當遵循的一項理念或宏觀標準。加強農業支持與保護立法，確保農業支持政策制度化、法制化、規范化，使農業支持活動納入法制化的軌道。是農業支持的連續性、長期性和穩定性的根本保證。

4.可持續發展原則

科學發展觀和可持續發展戰略要求在立法中突出經濟、社會和環境之間的協調與統一。農業支持立法必須認真研究和正確處理農業生產對自然要素的開發利用與保護之間的關系，科學準確的定位農業支持與資源利用和保護的關系，在保障農業生產和農民利益近期目標的同時，必須關注人類的長遠利益和與自然的和諧共生。要探索農業支持過程中自然要素自身的特點和要求，建立起完善的有償使用自然資源和恢復生態資源的經濟補償的法律約束機制。將農業支持法律調整的范圍拓展到人與人和人與自然之間相互關系的規范之中。將法律價值取向由人與人的社會秩序向人與自然生態秩序擴展，由環境資源利益的代內公平向代際公平邁進。

5.與WTO規則相銜接的原則

農業支持立法一方面要體現本國政治、經濟和社會制度的要求， 充分考慮我國作為發展中國家以及我國農業作為弱勢產業的現實，要以國家的長遠利益為中心，使中國農民在加入WTO后獲取利益最大化與風險最小化；另一方面也要反映農業發展中的普遍規律和特點，要尊重經濟規律，保障市場機制在生產力的發展和生產要素的配置中起基礎性作用。加入WTO，國內農業支持政策必將受到國際農業貿易制度的約束，要借鑒國外農業支持立法的成功做法和先進經驗，根據WTO規則和《農業協定》的要求，充分運用例外條款和保障措施，原則性與靈活性相結合，適時制定有關我國農業支持的法律法規。

三、適應WTO規則要求的國內農業支持立法框架

1.制定《農業國內支持和保護法》

法律應當確立政府投資規則，明確政府對農業的財政體制劃分、資金投入數量、編制、增長預算、投入領域、使用范圍，以及投入資金使用的監督制度及違法責任。對農業科技、基礎設施、市場信息、保險等農業服務體系作出明確規定。在農業收入支持體系方面，按照WTO農業規則減少國內價格干預的趨勢，將價格支持轉為收入支持，從保護和支持農業綜合生產能力出發，探索對農民進行直接補貼的路子；同時，利用WTO在農產品價格支持方面涉及糧食安全儲備補貼的有限余地，把保障價格體系的設計與糧食安全儲備政策緊密配套起來，并通過立法逐步納入和推進收入支持體系。要通過提供優惠信貸等支持措施， 建立農業結構調整支持體系。立法還應包括農業可持續發展支持體系，加大農村能源和生態農業示范工程建設的投資力度， 合理開發利用自然資源，促進農業可持續發展。

2.制定《農業投資法》

法律應對各級政府的農業投資職責、投資方式、管理體制、金融支農政策等進行明確的法律界定，使農業投資特別是農業基礎設施建設投資保持合理水平，并逐步建立起農業投資依法正常增長和穩定增長機制。要在保證國家對農業投資穩定增長的同時， 多渠道籌集資金投入農業。法律要對各類投資的主體類型、權利義務、投入的領域與范圍、投入形成財產的產權確認、管理方式、責任形式等做出規定，明確農業引入外資的基本規范、限制措施及監管責任等。形成向農業投資的利益激勵機制和內在的市場動力機制，引導各種經濟成份、社會各種資金投資農業。

3.制定《農業保險法》

農業部門的比較利益和農民收入的低水平，使得農業自然風險保險需求較大與農民參保率低及支付保費能力弱的矛盾十分突出。農業自身的特點決定了政府必須對農業實行政策性傾斜，法律要明確政府、保險人和被保險人之間的權利義務關系，對農業保險的組織機構、政府職責、強制與自愿保險范圍，以及費率制定、賠款計算、再保險等，都做出明確具體的規定，建立農業保險風險準備金。為分散農業保險經營主體的經營風險，應建立農業再保險機制及農業巨災保險基金。從而構建起確保農業持續發展和農村長期穩定的保障機制，規避農業生產經營過程中的自然風險。

4.制定農業環境保護法律體系

要根據可持續發展原則，著眼于農村環境問題的特殊性，把農村環保從整個環保法中獨立出來，建立由《憲法》中關于農村環境與資源保護的規定、農村環境與資源保護基本法、農村環境與資源保護單行法、農村環境標準和相關法中關于農村環境與資源保護法律規范等構成的單獨針對農村的環境法律體系。農村環境與資源保護基本法應該對農村環境保護的基本問題加以規定，如的法律的調整對象、國家的農業環境基本政策和原則、基本制度、農村環境管理組織體制和決策機制、農村環境法律關系主體的權利義務和環境法律責任和損害救濟等方面。制定和完善進出境動植物檢疫、農村化肥，農獸藥、農膜污染防治、規模化養殖污染防治、固體廢棄物處理，以及小城鎮開發環境保護等法律法規。農業環境保護立法既要體現預防、管制、整治和救濟的一體化，又實現農村環境污染防治和農業生態資源保育的統一，促進農村經濟社會的可持續發展。

5.制定《農業災害救濟與補償法》

要借鑒國際經驗，明確政府的農業災害救濟法律責任和救濟、補償范圍和種類。建立以緊急救助為主的農業災害救助體系，尤其是要加強對農業災害帶來的突發性后果的救助。明確農業災害的范圍、災害救助和補償階段和方式、災害救助的資金來源和資金支付等內容。要對受災農民在災害救助中的義務及災后的補償和撫恤制度化。要建立對農業災情評估、核查和發布制度和對救災物質的分配、監督使用制度，確保救災款物的時效性，實行封閉運行和專賬管理。明確截留、挪用、擠占和滯撥農業災害救濟資金等行為的違法責任，提高救災工作的效率和救災資源的使用效益。

農業支持含義非常寬泛，只要政府的支出是與農業和農民有關系的，都屬于國內支持措施，因此，農業支持立法必然呈現種類多，覆蓋面廣的特點。在制定相關法律的同時，還需要相關行政法規、部門規章及地方性法規、規章的配套和完善。

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