中國城市弱勢群體就業支持體系探析

[摘要] 隨著我國經濟體制改革的逐步深入和市場化進程的顯著加快，弱勢群體尤其是城市弱勢群體的就業困境成了一個普遍關注的社會問題。本文的城市弱勢群體主要是指城鎮下崗、失業人員。就這一群體而言，他們的勞動能力和就業能力偏低，在以“效率”為基礎的勞動力市場中，依靠市場自身的調節無法有效解決其就業和生活困境。如果這種狀況不改變，隨著弱勢群體的規模逐漸龐大，將會影響社會的穩定。因此如何解決城市弱勢群體的就業問題不僅成為政府和社會廣泛關注的問題，而且已經成為關系改革、發展、穩定全局的大事。

[關鍵詞] 弱勢群體 下崗失業 就業困境 促進就業

一、探討弱勢群體就業問題的意義

現階段，我國正處在一個復雜的、特殊的社會轉型時期，在新舊體制的交鋒和摩擦中，弱勢群體尤其城市弱勢群體的就業困境成了一個普遍關注的問題。這一群體同時承受著絕對貧困和相對貧困的雙重困擾，邊緣化日益明顯但整合性較弱，相對剝奪感比較強烈，社會風險承受力脆弱，具有社會轉型期明顯的結構性特征和社會階層分布特點，已經構成了影響社會穩定與社會發展的重要風險因素之一，同時依靠弱勢群體自身的努力也難以擺脫困境。在這樣一個背景之下，從政策和制度上解決弱勢群體就業的社會支持和社會保護問題，對維護社會穩定，化解政治風險，促進社會發展是有著重大的現實意義的。

二、我國城鎮弱勢群體分析

目前，我國學術界對于“弱勢群體\"這一概念有不同的稱法，學者們根據自己的研究，從不同的角度對弱勢群體進行了各自的界定。例如從經濟學角度，陳成文提出社會弱者是一個在社會性資源分配上具有經濟利益的貧困性、生活質量的低層次性和承受力的脆弱性的特殊社會群體。

總體來說，弱勢群體主要是指那些勞動能力和就業能力低下，資源缺乏(就業信息、社會關系等)，身處困境(經濟、社會、政治)之中的人群。現階段我國的社會弱勢群體包括生活弱勢群體（主要包括貧困者群體）、就業弱勢群體（主要包括下崗、失業者）、生理弱勢群體（殘疾人群體）、年齡弱勢群體（退休者群體、老年人群體）等類型。本文所主要討論的是我國“改革中的弱勢群體”，就是伴隨著經濟、政治體制改革產生的，由于失去發展機遇和客觀條件，在收入分配、社會地位、競爭能力等方面處于劣勢的就業弱勢群體。

三、我國城鎮弱勢群體的就業問題分析

對于弱勢群體來說，失業是導致其形成的主要原因。就業權利沒有很好的實現，就意味著減少或沒有收入來源，其他相關的權利都難以保障，也難以獲得真正意義上的平等。也就是說，弱勢群體最主要的表現特征就是在就業方面。因此，要從根本上援助弱勢人群，使其由弱到強，除了要完善社會保障和社會救助體系，解決其生存問題來治標之外，最根本的是在保證經濟持續發展的同時，建立弱勢群體就業促進機制，為弱勢群體提供就業機會、促進其就業來治本。

1.城市弱勢群體的就業特征分析

對于城市弱勢群體來說，不管其就業形式如何，都是經常處于一種就業不穩定不充分的狀態。下面具體從總體規模、產業分布、年齡性別及文化程度結構等幾個方面來討論這部分人群的就業特征。

(1)從總量方面來看，現階段城鎮弱勢群體規模龐大，數量呈遞增趨勢。長時間的失業是弱勢群體的一個重要特征。從我國近年來就業的總體趨勢來看，就業總量繼續增長，失業率逐年攀升。以廣東省為例：2001年為34.50萬人，失業率為2.9%，2002年則達到36.49萬人，失業率為3.1%（資料來源于中國統計年鑒（2003年））。在過去的幾年里，城市下崗職工再就業率一直呈下滑狀態： 2000年為35%，而2001年又有明顯下降，2003年全國登記失業率為4.3%6。由此可見失業是城鎮弱勢群體的一個主要特征，同時也是他們面臨的最主要的問題，且其規模和深度已經足以構成社會問題 。

(2)從性別、年齡、文化程度等方面來看，男性比女性更具市場競爭力，年輕的下崗職工就業上相對有優勢，而大專以上文化的下崗職工就業率最高。勞動和社會保障部勞動科學研究所2000年6月從沈陽和武漢兩個城市的40萬名下崗職工名單中隨機抽樣得出來的7000名，進行入戶調查。下面的表1則是此次調查在各種類型下崗再就業狀況方面的結果。

表1 各種類型下崗職工再就業狀況單位：%

資料來源:勞動和社會保障部勞動科學研究所2000年6月調查

從表1我們可以看（1）從性別方面來看，男性的再就業率明顯高于女性。男性下崗職工的市場競爭力不僅表現在再就業率高于50%，在積極自謀職業和承辦企業上也呈現出上升趨勢，其比例高于女性20個百分點以上。（2）從年齡方面來看，隨著年齡的增大，下崗職工的再就業率逐步下降。35歲及以下的下崗職工的再就業率為48.2%，36歲～45歲下降到46.45%，而45歲以上進一步下降到44.7%。據對沈陽市、武漢市30名下崗職工的入戶調查，發現35歲以上的女工，40歲以上的男工，很難再找到簽定合同的、相對穩定工作。但是從另一方面來看，年齡越大的下崗職工，自謀職業和創業傾向卻越大。據勞動和社會保障部勞動科學研究所的此次調查，36歲～45歲下崗職工自謀職業的比重達到最高，比樣本高出5.6個百分點；45歲以上下崗職工創辦企業比重最高，比樣本高出7.4個百分比點。（3）從文化程度上看，大專以上文化的下崗職工再就業率最高，而且其更多的是通過受雇實現再就業的；而初中、小學及以下文化程度的下崗職工，則更傾向于自謀職業，高中文化的下崗職工創辦企業的比重最高。

2.城市弱勢群體的就業空間分析

隨著就業彈性的下降，城鎮單位正規就業人數也隨之下降。根據國家統計局統計，2001年第三季度，全國城鎮單位從業人員人員11367.6萬人，比2000年年末減少245萬人，減幅達4.09%(見表2)

表2 2001年第三季度城鎮單位從業人員人員人數 單位:萬人

資料來源:國家統計局，轉引自蔡昉主編，《2002年：中國人口與勞動問題報告》，社會科學文獻出版社，2002年版，第30頁。

從以上數據可以看出現階段我國的就業形勢十分嚴峻，就業供求非常矛盾。而相對來說正規部門的安置能力有限，對勞動的吸納能力也在不斷下降。同時正如在前一部分所分析的，社會轉型產生的結構性失業下崗人員普遍存在知識含量低、技能單一、年齡偏大等原因在勞動力市場就業競爭中處于弱勢地位。因此，對于新階段的中國城市弱勢群體所采取的就業支持應該逐步向非正規就業領域傾斜。因此，必須及時轉變就業觀念，積極在各種領域中尋找機會。當然政府也要制定并有效實施對城市弱勢群體的就業扶持政策，為其就業或創業創造機會。

3.現階段中國對城市弱勢群體的就業扶持政策及其存在的問題

這些制度和政策對解決弱勢群體的就業問題起到了積極的作用。但是在推進弱勢群體就業的實踐過程中，由于行政管理體制、傳統就業制度，以及醫療保障制度等的限制，使就業規模的擴大與發展面臨著許多制度上的約束，從而在實踐中遇到了許多的問題，難以達到預期的目標。具體體現在以下幾個方面：

（1）經濟政策方面。在這個方面是我國政府目前努力最多的一面，卻沒有取得預想中的成效.主要原因在于我國大多數傳統產品和傳統產業生產能力非正常過剩，大量企業經營困難，甚至停產倒閉，使下崗和失業人員逐年增加，困難群眾數量增多，同時由于數量龐大的低收入群體收入太低，缺乏購買力，因而導致國內消費需求難以擴大，造成大量的二、三產業開工不足或不景氣，難以提供較多的就業機會。因此，從總體和宏觀層面上來講，要解決大多數人的就業問題，必須首先增加困難群眾和低收入群體的收入，提高他們的購買力，以便有效刺激國內消費需求，使大量二、三產業能夠擺脫困境，擴大生產和服務，從而提供較多的就業機會。

（2）優惠政策落實力度不夠。政府對弱勢群體就業有著多方面的優惠政策，對弱勢群體的就業起到了很大的作用。但是從另一方面來看，這些政策尚未完全到位，地區間發展不平衡。具體體現在以下幾個方面：①一些地方對國家關于支持再就業工作的優惠政策宣傳的不夠，下崗失業人員和企業對國家頒布的再就業優惠政策不能及時了解，使得各項優惠政策的作用沒有得到及時有效的發揮；②稅收、工商、金融等部門在執行各項再就業優惠政策上力度不夠；③對下崗失業人員的培訓工作相對滯后。培訓渠道單一，培訓力量及經費相對欠缺，培訓內容與市場實際需要存在著差距，影響了接受培訓的積極性和自覺性；④勞動力市場的信息網絡覆蓋面有限，信息傳導不夠靈敏，其職業指導功能未能充分發揮就業指導作用，勞動力市場服務人員的服務水平、服務質量還沒有達到市場的要求。

四、完善中國城鎮弱勢群體就業扶持政策體系探討

扶持和幫助弱勢群體就業是我國社會主義制度本身的要求，也是保證市場就業有效運作的條件。這部分人的就業和生活保障若無政府特殊就業援助和社會傾情相助，僅靠自己通過市場化途徑是難以解困的。對這部分弱勢群體必須充分發揮政府作用，專項援助，運用更加優惠和更有力的措施幫助他們更快地就業，走出弱勢困境。

1.創新弱勢群體的就業觀念

首先應該轉變思想，克服依賴、自卑、“貴族”心理等，及時調整心態，不等不靠，自強自立，積極尋找各種就業機會。正如前面所分析的，對于城市弱勢群體來說，非正規就業是解決這一群體的有效途徑。因此，政府應該高度重視非正規就業的重要性，廣泛宣傳新的就業觀念，提倡非全日制、臨時性、季節性、彈性工作等靈活多樣的就業形式，系統構建非正規就業支持體系。

2.充分發揮政府和市場的雙重作用

完善勞動力市場的建設，促進合理競爭。首先，建立準確及時的勞動就業信息系統、規范有序的勞動就業培訓和服務體系，建立有效的勞動就業法律監督制度，為市場化就業制度提供機構和制度保障，使勞動力市場健康運行，保護企業和勞動者雙方的合法權益。其次，加強職業技能培訓與創業培訓援助，實施就業承諾制度。針對素質低、技能單一、年齡偏大的就業弱勢群體，加大職業技能的培訓力度，提高他們適應崗位變換的能力，而培訓的技能應該是簡便易學，有市場需求的實用技能，使培訓者培訓后能夠上崗就業。同時，政府還要對技能培訓給予特殊扶持政策，一方面中央和地方政府財政預算中要增加弱勢群體再就業培訓支出，以加強免費培訓就業弱勢群體的工作；另一方面采取“政府購買培訓成果”的方式，從根本上提高職業培訓的實際效果。

3.鼓勵弱勢群體自主創業

對于弱勢群體中有創業意識的，要采取“創業培訓”的方式，通過創業培訓與創業時間相結合，提高創業的成功率，具體路徑可采用建立創業園區基地，為創業者提供創業指導、創業培訓、政策扶持、信息咨詢、創業交流等服務。對經過職業指導、技能培訓合格、身體適合、不挑不揀的弱勢群體的求知者，實施就業承諾制度，保證其盡快就業。

4.建立健全社會保障制度，為弱勢群體提供社會保障

從法律上明確社會保障在對弱勢群體扶持中的功能和作用，明確社會保障的對象、內容、標準，規范社會保障制度的執行政策和相應的申報審批程序。政府部門、社會團體的扶持行為必須具有制度的保證，有專門的組織機構和專門的經費，而且有一套相應的法律和政策來指導和約束這些機構的活動和經費的使用，使以政府為主體、社會援助為基礎的扶持行為在制度和法律的約束下進行。從而徹底轉變落后的社會保障觀念和手段，明確社會保障對象，界定社會弱勢群體標準，徹底解決社會保障范圍小、覆蓋面狹窄、資金籌集困難、保障措施不公正等問題，徹底解決由企業、勞動部門分別實施社會保障措施所導致的政事不分、管理體系不統一、實施辦法各異、程序過于復雜、配合銜接困難等問題。

從相當長的一個時期來看，我國的就業形勢十分嚴峻，就業問題將會成為我國政府和社會長期關注的一個焦點問題。作為改革開放、社會轉型的代價，城市弱勢群體由于勞動能力和就業能力偏低，其就業問題更成了現階段深化改革、加快經濟發展的一個急需解決、不容回避的問題，。需要政府和社會投入更大的精力關心和幫助他們解決就業和生活問題，從而確保我國社會主義市場經濟的健康發展和社會的安定團結。

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