自然壟斷產業的所有制改革與規制研究

[摘要] 本文研究了自然壟斷產業的所有制改革與規制的關系，發現國家壟斷經營實質上是建立了一個特殊的規制框架。在這種模式下，沒有獨立的規制機構，卻自動的實現了對自然壟斷產業在進入、投資、價格等方面的規制，保證了自然壟斷產業規制所應該考慮的社會目標。而自然壟斷企業民營化改革使得政府從原來基于財產關系的全面控制轉向基于法律關系的依法行政，包含著某種形式的規制改革。在此基礎上，本文還對兩種所有制下自然壟斷產業規制進行了比較分析，發現它們在規制范圍和效率上存在差異。就提高規制效率而言，與競爭更兼容的民營化改革更有效。

[關鍵詞] 自然壟斷 所有制改革 規制

無論是在理論上還是實踐中，人們都意識到了自然壟斷產業的規模經濟或范圍經濟特性，又由于自然壟斷多出現在電力、電信、鐵路、煤氣等關系國計民生的基礎設施產業領域，更是增加了人們對其非經濟層面的關注。那么，自然壟斷產業的這些特性，是否會影響其所有制結構、進而影響其規制方式，究竟采用國家壟斷經營的方式還是民營的方式更能提高規制效率呢？這是本文研究的內容。

一、自然壟斷產業的國家壟斷經營

采取國家壟斷經營是許多國家治理自然壟斷問題的一種模式。在這種模式下，沒有獨立的規制機構，政府對自然壟斷產業實施全面控制，包括對自然壟斷產業在進入、投資、價格等方面的規制，同時保證自然壟斷產業應該考慮的社會目標。從廣義上講，這也是規制的一種形式。因此，國家壟斷經營建立了一個特殊而又有效的自然壟斷產業規制框架。它在以下四個方面具有優勢：

1.國有壟斷經營有利于保證投資。自然壟斷部門投資所具有的特點使得國有壟斷經營比私人投資更有優勢。第一，自然壟斷產業需要巨額的一次性投資。私人部門難以籌集，國有資本相對于單個私人資本要大得多，可以滿足自然壟斷行業前期大規模資本投入的需要。第二，由于資本的沉淀性，一旦投資完成，就對投資者產生了鎖住（Lock-in）效應，某些經濟主體如規制機構就可能利用這一效應侵害投資者的利益。基于理性預期，私人投資者會主動規避這一投資風險，結果是自然壟斷部門前期的私人投資往往不足。而國家可以利用自身的暴力潛能化解“鎖住效應”產生的利益侵害問題。第三，自然壟斷產業必須注重社會效益，使得這種投資從經濟效益上看是不劃算的，因此私人資本的進入可能性則會小得多。但如果社會效益十分突出，國有資本就可能介入，彌補私人投資的不足。

2.有利于成本的節約。國家經營自然壟斷行業勢必伴隨進入規制，強制私人把有限的資源用于更有效的用途，對沉沒成本的節省是有益的。國有壟斷還常常會引起該行業的縱向一體化，可以減少上下游產業鏈接的不確定性，從而有效節約交易費用。另外，進入規制對廣告費的節省也是十分可觀的。競爭性企業的廣告投入是一種非生產用途，現代社會中這種投入有愈演愈烈之勢。沒有了競爭者，廣告的必要性也必然會減少很多。

3.國家壟斷經營有利于解決自然壟斷行業的定價矛盾。自然壟斷行業區別于其他產業的重要特征之一是它存在定價悖論。在強自然壟斷行業，若以邊際成本定價，則現有的企業會因為不可持續經營而被迫退出；在弱自然壟斷領域，以邊際成本定價則會吸引潛在企業進入而危及現有企業的壟斷地位，引發“可持續力”問題。但若國家壟斷了該行業，就能夠有的效阻止潛在競爭者的進入。無論國家把價格定在哪個水平上，都只不過類似征稅方式的改變，因而使自然壟斷行業的定價矛盾不再特別重要。

4.國家壟斷經營有利于保證自然壟斷產品或服務的質量。國有企業的本質是國家作為企業所有權的主體，與私人企業相比，最鮮明的特征就是其經營目標的多重性，往往既要追求經濟效益，又要考慮社會效益。這種經營目標的多重性，一方面使國企可能沖破經濟利益的羈絆，確保提供的產品或服務的普遍性；另一方面弱化了其利用信息不對稱提供質量低劣的產品或服務牟利的機會主義動機，保障了提供產品或服務的信任性。

二、自然壟斷產業的民營化改革

民營化的基本含義是將生產經營活動從公共部門轉移到私人部門，衡量標準之一是政府依據所有權對企業施加影響程度的降低。可以有多種方式對自然壟斷產業進行民營化，包括從承包經營等簡單的管理合同到資產出售或私有化。比較常見的合同形式主要有：管理合同、租賃、特許經營、市場準入、資產剝離等。

1.管理合同。由某個私有企業（或個人）受托管理一個國有自然壟斷企業，并通過支付管理費的方式對該企業（或個人）進行補償。管理費通常依賴于某些績效指標。其主要作用是將私有企業的管理技術引入到國有企業中。按照這種合同，這個私有企業不承擔投資和商業風險。

2.租賃。同樣由某個私有企業（或個人）受托管理一個國有企業的資產，通過對基礎設施服務的使用者收費對企業進行補償。此外，該企業有義務維護受托資產，但是并不進行投資。

3.特許經營。由某個私有企業（或個人）在一定時間內經營和管理自然壟斷產業的資產，它要求該私有企業承擔商業風險，并且具有重要的投資義務。這是目前世界上比較流行的民營化方式。這種合同的主要特點是，在投資建設期內，該企業具有一個安全的產權保障，因而使政府的承諾變得可信。

4.市場準入。某個私有企業（或個人）被允許與現有的國有企業進行競爭，而且不必在未來將資產的所有權轉交給國有企業，如“建設－經營－擁有”（BOT）合同。實際上，這種合同是一種增量意義上的私有化。

5.資產剝離。將現有的資產出售給私有企業（或個人）。這是一種存量意義上的私有化。在很多國家，這種形式的民營化正變得越來越重要。

在這些民營化方式中，私人部門的參與程度、權利與義務、成本回收與風險是不同的。所有合同形式都可以帶來私有部門的管理技術，但并不是都能保證企業回收成本。管理合同通過管理費而不是價格來補償私有企業。租賃合同規定私有企業可以通過向用戶收費回收經營和維護成本，但不是全部的投資成本。更深化的私人參與形式能夠保證企業回收全部投資成本，因而使企業承擔投資風險。不同的合同對政府財政收入的貢獻也不同。出售資產可帶來至少短期和直接的財政收益，但是在大多數合同形式中，政府都可以從出售經營許可中得到收入。

國有企業的民營化過程一定包含著某種形式的規制改革，比如：在競爭性市場上，將國有企業的經營權轉交給私人企業，并取消政府規制；將具有很強市場勢力的國有企業（如具有自然壟斷屬性的公共事業）轉給私人部門，此時有可能建立新的規制體制，從原來基于財產關系的全面控制轉向基于法律關系的依法行政。在這種情況下，規制的程度有可能增強也有可能減弱。因此，雖然對自然壟斷產業進行民營化可能帶來的潛在收益是巨大的，經濟效益的提高、政府財政負擔的減輕以及對資本市場發育的促進，都是促使政府進行制度創新的動力。但是，這些收益的實現還有賴于一些必要的條件，自然壟斷產業民營化的效果將主要取決于規制的質量。

三、兩種所有制下自然壟斷產業規制比較

自然壟斷產業的性質決定了自然壟斷產業不能像普通的競爭性產業一樣，僅僅通過單一的反壟斷法來加以監控，而是需要規制。其本質反映了政府和市場在某種程度上的分工。而且在不同的所有制條件下，政府對自然壟斷產業的規制在程度和范圍上有一定的差別。

1.規制范圍的比較。國家和市場行為的不同并不僅僅是公有制和私有制之間的區別，還包括控制模式之間的比較——直接通過所有制控制、間接通過規制進行的控制、以及分散化的市場之間的比較。政府對自然壟斷產業企業的規制產生了一系列的企業治理結構，這種干預可以理解是為一種控制權，拉豐和梯諾爾（2004）進一步把這種控制權區分為兩個方面：外部控制和內部控制。

一般競爭性行業的私人企業既不受政府的外部控制，也不受政府的內部控制。對于國有壟斷經營的企業來說，絕大部分資產是政府所有，因此政府對它既實施內部控制，又實施外部控制。而在私人的自然壟斷企業中，所有權屬于私人部門，私人部門對企業的管理擁有剩余權。因此，政府只擁有外部控制權，股東則實施內部控制權。當然，還有其他類型的企業治理結構，每一種治理結構會有幾種變體。例如，在特許經營的企業中，政府擁有資產，將經營權下放到私人部門。實際上不存在所謂的不受規制的私人企業，即使在最成熟的市場經濟國家，大部分私人企業都要受反托拉斯法和關稅、補貼以及其他政府決策的影響。從某種意義上說，政府對任何產業都要進行干預，最起碼也要征收賦稅，區別只是干預的程度不同而已（張昕竹，2000）。不受規制的企業只能理解為不受特殊規制，而只受一般性準則影響的企業。

在受規制自然壟斷企業中，規制機構和股東之間的控制權，從而相應的剩余控制權的分配也因產業和時間而異。在非常時期，政府對私人企業的經營進行干預司空見慣。政府還可以改變法律來影響控制權的分配。因此，相關的治理結構不僅取決于剩余控制權形式上的配置，還取決于決定政府違約、改變所有權結構和干預私人所有權的成本，這與一系列社會政治條件相關。在政府剝奪私人產權成本較小的國家，公共所有權有可能是唯一有效或者有競爭力的企業治理結構。

2.規制的效率比較。究竟是國有企業直接壟斷經營的效率高，還是受規制的私有自然壟斷企業的效率高，這是一個富有爭議性的問題。雖然有學者比較了國有企業與私有企業的效率問題，并得出了私有企業比國有企業效率更高的結論。但比較的對象是一般競爭性產業的企業。以下從企業經營目標等四個方面分析公有制和私有制條件下的對自然壟斷產業的規制效率。

(1)在企業經營目標方面。在國有企業直接壟斷經營的情況下，政府目標具有多樣性、模糊性和多變性。政府可能會考慮到控制失業、限制（或鼓勵）出口、促進地區發展等等目標，以及考慮涵義模糊的“公共利益”等。因此，為服務于政府所追求的目標，企業經理只能進行一種次優投資。政府目標的不確定性導致了對經理優化投資激勵的扭曲。在私有制下，這種扭曲不大可能發生7。但是，受規制的私有自然壟斷企業必須服務于兩個“主人”，即規制者和股東。規制者與股東之間可能會出現目標沖突。

(2)在預算軟約束方面。預算軟約束一直是國有企業的代表性詬病。一般認為，在國有企業直接壟斷經營的情況下，政府是企業的所有者，國有企業不會受到破產程序的約束。在企業困難時，政府總會對它進行財政補貼，企業預算約束軟化，對經理的激勵大大降低，不利于企業效率的提高。但是，預算軟約束同樣會出現在受規制的私有自然壟斷企業中。由于自然壟斷產業與其他產業關聯度大，其產品或服務與消費者基本生活密切，其破產會造成人民生產、生活甚至社會、政治的動蕩。因此，即便是受規制的私有自然壟斷企業的經營出現困難，政府還是會通過提高產品價格等方式避免它們的破產。無論國有還是私有，破產兼并機制在自然壟斷領域都很難真正發揮激勵作用。一旦企業經理有這樣的預期，就會降低努力水平，不利于企業效率的提高。

(3)在政府承諾方面。政府與企業關系中存在著承諾問題，即使政府追求效率目標，政府缺乏承諾本身也會成為無效率干預的根源。“棘輪效應”和“鞭打快牛”便是此類情況。此外，政府缺乏承諾還會被自利的理性行為主體所利用，以獲取經濟租金。政府缺乏承諾能力的程度對私有企業和公有企業一樣。因此，在考慮不同所有權之間行為的差別的時候，重要的是要了解承諾問題在何種程度上，以及如何在特定的體制環境下得到解決。

(4)在監督機制方面。在國有企業直接壟斷經營的情況下，作為所有者的政府部門獲取企業信息相對容易，可進行更有效的監督和規制。而在受規制的私人自然壟斷情況下，一方面，自然壟斷企業受規制者的監督，但由于規制者獲取信息相對困難，監督效果必然較差；另一方面，自然壟斷企業還要受到企業所有者（股東）的監督。由于大部分私有化企業的所有權分散在大量股東手中，任何一個股東都沒有動力和能力去評價和監督管理者的行為。股東的分散性使得建立股東行為的協調機制很困難，難以形成良好的監督機制。

四、不同的所有制與競爭的兼容性

可見，在相同的市場結構（壟斷）下，所有制對經濟效率的影響很難準確評價。所有制本身對經濟效率不存在實質的影響。所有制性質的變化不一定是效率改進的必要條件，一個競爭性的環境對企業行為和市場績效更重要。來自國外的實證研究證明了這個結論。紐伯里（2002）的調查表明，處于壟斷地位的英國電信公司在私有化后并沒有為電信業帶來顯著的經濟效率的提高，只有在完全開放固定電話市場后，英國電信公司的效率才有了大幅度的提高。競爭不僅在促進企業內部效率中發揮了一種刺激機制的作用，而且，它在不完全信息的世界發揮了一種信息發現機制的作用，打破了企業對信息的壟斷，迫使企業按照邊際成本或平均成本的原則定價，以實現分配效率，從而促進整個社會效率。

既然競爭是促進效率的根本手段。那么，不同的所有制與競爭的兼容程度會有所不同嗎？競爭與所有制改革有著天然的聯系，不可能與多元的投資和經營主體的參與完全割裂開來。相比較而言，公有制與競爭的兼容程度更低。競爭的題中應有之義是不同資本所屬廠商之間的競爭。若引入競爭的結果僅僅是打破廠商壟斷，而仍然堅持國有資本，那么，引入競爭就只是為拆分而拆分，最終只能是預算軟約束下國有企業之間的惡性競爭。其結果很可能是既有效率低下之弊，又無規模效益之利。從這一意義上，引入競爭和自然壟斷產業的所有制改革有著天然的聯系。隨著在自然壟斷產業中不斷的引入競爭需要，對原來的由國有企業直接進行壟斷經營的治理模式提出了挑戰，自然壟斷產業不可避免的面臨著民營化改革。與此相適應，原有的行政管理方式需要向規制進行過渡。

參考文獻：

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