我國行業協會的基本組織功能淺論

[摘 要] 行業協會是“第三部門”的重要組成部分，在參予公共管理和社會治理，建立公民社會的過程中，有極其重要的地位。作為公民社會中的重要基礎力量，行業協會有諸多組織功能，但最基本的只有四個：服務功能、代表功能、制衡功能和溝通與協調功能。然而，當前諸多因素卻制約著這些功能的充分發揮。應該從完善法律保障體系和協會的法人治理結構、加快政府職能轉變和深化政治體制改革諸方面入手，來促進這些功能的充分發揮。

[關鍵詞] 行業協會 組織功能 社會治理 公共管理 公民社會

一、序言：問題的提出

行業協會是第三部門的重要組成部分。作為公民社會中的重要基礎力量，行業協會的組織效能應該是:維護、協調特定社會群體的整體利益，實現特定社會群體的自我管理和自我服務;在社會群體間的協調、溝通和制衡等方面發揮積極作用；發掘和運用分散的社會資源，主動、自覺地參與社會事務，在一定范圍內形成一種非正式的社會管理，具有彌補政府失靈、市場失調的重要作用。

但是，當前我國行業協會的組織效能未能理想地實現。個中原因十分復雜，其中，最根本的原因是：人們對我國行業協會的基本組織功能還認識不清、發揮還不充分。這正在影響著必須建立在市場經濟基礎之上的公民社會的形成，也影響著國家—市場—社會三元社會結構的構建。所謂行業協會的基本組織功能，是指在行業協會諸多組織功能中，那些最能代表其組織的根本宗旨，最能反映其組織的本質特征，在組織功能方面把行業協會與其他組織根本區別開來的那些功能。它們是行業協會各個具體組織功能存在的基礎和前提條件?？茖W地認識并充分發揮這些功能，人們才能視其所面臨的具體情況正確地賦予行業協會相應的具體組織功能，并使其得以充分發揮，從而理想地實現行業協會的組織效能。因此，科學地界定我國行業協會的基本組織功能，促進這些功能的充分發揮，就具有特別重要的理論與實踐意義。

二、我國行業協會的基本組織功能

關于行業協會的基本組織功能，學者們依其視角的不同，對其有各自不同的界定。根據我國行業協會在社會治理和公共管理中所發揮的作用而言，它應具有以下基本組織功能：

1.服務功能

公共產品理論認為，市場在公共服務的提供上存在失靈現象，政府作為一個國家最大的公共管理機構，也無法向社會提供所有公共服務；某些公共服務的最佳提供者只能是非政府組織和第三部門組織。行業協會就是為適應其會員對某些特殊公共服務的需求而產生的。其最基本的宗旨之一，就是為其會員服務；服務功能是其最基本的組織功能。這體現在兩方面：

(1)為會員提供公共產品屬性的服務。在生存與發展過程中，行業協會的會員都會面臨某些公共服務的供給問題，如行業規則的制定與保障實施，代表行業利益與政府和其它社會組織或個體博弈，協調會員之間或行業之間的競爭與合作關系等；而這些服務往往是政府不可能提供，市場難以充分提供，會員（企業）個體無法提供的。而行業協會恰恰能提供這些服務，來滿足其會員以及整個行業生存與發展的利益訴求。行業協會代表著本行業成員的集體性利益，其決策和管理者來自會員，他們一切行動的出發點是本團體利益的最大化，只向會員負責，而不向政府或其它社會組織或個人負責。這就為行業協會代表其會員利益為其服務提供了制度保障。同時，相對于政府，行業協會的信息不對稱情況大為減少，它更了解其會員的實際狀況與需求，所提供的服務更能滿足其會員的利益訴求。這些服務既可彌補政府職能的不足，又可以防止一些會員的“搭便車”行為。對會員而言，獲得這些服務的成本往往是最低的。因此，行業協會是這些服務的最佳供給者。

(2)為政府提供服務。由于信息和激勵問題無法解決，政府不可能向社會提供所有公共服務。行業協會在其會員和政府之間發揮著中介作用，擁有政府所需要但卻難以低成本獲得的行業信息。當社會要求政府提供基于此類信息而生成的某些公共服務時，政府出于成本、效力和效益等因素考慮，可轉而要求行業協會向社會提供，或由其出面向行業協會購買這種服務。這實際上是行業協會在為政府提供服務。如：它為政府提供本行業的經濟政策建議，根據行業特點制定行業規則和行業標準，協助政府協調其會員與政府、會員與公眾、會員與其他社會團體間的關系和利益沖突等。

2.代表功能

行業協會是由具有相同利益和需要的利益主體結合而成的利益集團，代表著行業整體利益。它作為其會員群體代表的功能優勢體現在兩方面：信息提供和協調行動。從公共管理視角來看，由于社會分工的日益發展，專業化的加強，信息日益分散，使包括政府在內的任何組織和個人都無法擺脫所謂“構造性無知”。政府的有限理性和信息局限使政府在作出相關決策時容易出現制度供給和需求的錯位現象，這將導致極高的管制成本和服從成本，以及社會資源的極大浪費。因此，政府在決策前與各利益相關的利益集團充分協商，具有極重要意義。作為行業整體利益的代表，行業協會是其會員與政府之間的中介：它能夠以組織所擁有的各種資源、專門知識和專門技能，引導和處理協會成員的政治意愿，為對抗政府的不當干預提供了一個緩沖力量，進而代表所屬群體的利益訴求去影響公共政策。將行業中各會員分散的利益訴求統一起來，集中表達于國家法律、政策的制定過程，使本群體的利益得到尊重和維護，實現了“代表”與“參與”的必要融合。

協會的會員是社會生活中的利益個體，有其自身的利益和利益訴求。行業協會可以把這些看似一盤散沙的合法的個體利益訴求凝聚起來，形成行業整體利益訴求，通過正當程序與政府、其它社會團體和個體進行協調和博弈，把行業的整體利益訴求表達出來，以增強政府和公眾對本行業的了解和信任，進而對立法以及公共政策的制定和執行產生影響。當行業的整體利益遭到外界侵害時，它代表其會員與各方協調，以維護其會員的合法權益和行業的整體利益。

在把個體的微弱力量通過團體進行利益聚合，以團體的力量表達出來，借助團體力量維護，謀取和增進其會員整體利益之同時，行業協會代表功能的發揮還可以抑制政府權力的惡性膨脹。

3.制衡功能

行業協會的制衡功能是指其以團體意志，維護其成員的合法利益，實現和維護其團體內部活動的秩序性，在遵守法律，服從政府宏觀管理的前提下，監督和制約國家的公權力。它具有兩重性：對內制衡和對外制衡。

（1)對內制衡。是指行業協會通過制定并實施自律規則（如行業規則）和團體內的公共政策（如團體章程、業務規則、職業道德準則和專業約束標準）來實施的組織自我規范、自我管理、自我控制和自我約束，即組織的自律管理。行業協會制定并實施的行業規則和團體內公共政策，即所謂行規行約，雖然不是國家制定法，不具法律的權威性和強制性，但是，一般情況下，它們是在遵守法律的前提下制定的，其內容就是相關法律在本行業的具體化，或者是在法律尚未涵蓋領域由自律性團體制定的行業自律規則。這種規則一經會員全體大會通過，即具有自律效力。對違反自律規則者，協會可以依據規則對其進行處罰甚至制裁。這種自律管理促使會員產生理性的自律精神，避免非理性的集體行動，促進會員利益和權利訴求的理性化和程序化；同時，在行業內部形成一種自生自發的秩序——自律秩序，即一種“私序”。相對于法律所建立的“公序”而言，當法律缺位或有局限時，這種“私序”就成為“公序”的一種重要補充和替代，并進而實現自律規則與法律之間的協調與補充，且其效率之高，成本之低，非法律所能比。

(2)對外制衡。主要是指行業協會對政府公權力的制約。任何公權力都需要制約。然而分散、孤立的個人和企業是沒有能力與公權力部門進行搏弈的。制約政府公權力的主要力量來自政府機構之外的社會組織。以行業協會為代表的民間社團組織正是制約政府公權力的主要力量。行業協會以組織化、群體化的形式，把個體力量凝聚起來，作為同行業經營者的代表組織集體行動，形成相對強大的力量，有組織地抵制那些不合理或不合法的政治規則。正是基于行業協會具有相較于個別企業更為強大的力量，致使政府機構在行使權力時必須顧及行業協會及其代表的企業對政策的回應，從而促使政府更為負責任并謹慎地進行權力運作，有助于政治規則的規范化、合理化建構與運作。

行業協會對外制衡功能的發揮，促進了由個人抗衡權力向團體制衡權力的轉向，可有效地制約并保障公權力的良性運作。

4.溝通與協調功能

作為代表行業利益的利益集團，行業協會在維護和爭取其集團利益時，不僅需要與政府關系互動，也需要協調與市場及社會的關系，向政府和社會表達本利益集團的共同意愿，反映其利益訴求，溝通與政府有關部門的聯系，協調本行業與其它行業，本行業協會與其它組織及個人的關系，為行業的發展爭取一個良好的外部環境。一方面，通過行業協會這一中介，企業與政府之間有了一條溝通的渠道：行業協會代表本行業將其利益訴求和權利主張傳遞到政府的決策過程之中，影響其政策的決定，使其制定的法律和政策有利于本行業的發展，也使本行業會員利益得到保障，同時，行業協會也把政府決策過程中的有關信息反饋給會員企業，傳達和解釋政府的決策意圖，使其政策貫徹得更順利、更合理。這樣，可以在會員與政府之間建立起一種長久可靠的信任機制。

另一方面，面對會員之間，會員與其他社會團體或個人之間的利益矛盾和意見分歧，行業協會能夠憑其組織的力量，出面進行協調和溝通，調解沖突、化解矛盾，從而促進自覺、穩定的行業秩序的形成；而且這種組織化的協調與溝通，還可以節約、分攤單個會員進行這種協調和溝通時，不得不付出的巨大交易成本，也改變了單個會員與政府或其他社會團體談判時的弱小地位。

由此可見，憑其溝通和協調功能，行業協會可以實現社會局部整體利益與全社會整體利益的溝通與協調，以及行業內部力量的自我協調與平衡，從而為降低社會治理與公共管理成本，協調和化解社會成員間的利益沖突與矛盾，構建和諧社會，提供以自我調控為基礎的自生自發秩序。

三、當前充分發揮行業協會基本組織功能的對策性建議

綜上所述，服務功能、代表功能、制衡功能和溝通與協調功能是行業協會的基本組織功能，也是協會與其它“第三部門”組織的根本區別。行業協會應該以服務功能為宗旨，代表功能為基礎，制衡功能作保障，溝通與協調功能為途徑，積極參予社會治理和公共管理事務，影響政府的公共政策制定和執行，促進和諧的社會與經濟秩序的建立與運行。

1.當前我國行業協會的基本組織功能未能充分發揮的根本原因

現狀表明：我國行業協會遠沒有將這些基本組織功能充分發揮出來。造成此種狀況的原因很多，但最根本的原因有兩方面：

(1)法制保障缺失。我國目前尚無全國性專門、統一的行業協會法?，F行關于行業協會的專門立法比較零亂、分散，主要體現為一些法規和規章，以及一些省、市出臺的關于行業協會管理的地方性法規。這導致我國行業協會法律地位不明確、不獨立，且缺乏可靠法律保障；針對行業協會的專門法律體系混亂，使行業協會在行使權利，履行義務和承擔責任時缺乏統一、可靠的法制保障環境。

(2)體制因素的制約。我國現行政治體制從客觀上導致政府成為制約行業協會發展的主要因素。具體表現在:①政府對行業協會的成立實行“雙重審查許可制度”，即成立行業協會，須先由國家授權的主管部門核準同意，再到指定機關審查登記。這其實是政府在控制行業協會的市場準入，實際上否定了行業協會的自治性質，本質上阻礙了相當一部分行業協會的建立與發展。②政府控制著行業協會的資源投入?，F行的政策法規賦予了行業協會的業務主管部門幾乎無限的權利，形成了對行業協會的全方位監控。行業協會的資源投入幾乎完全受政府控制，使行業協會幾乎完全喪失了在人、財、物上的自主權。這種寄生生活使行業協會失去制衡能力，淡化了服務意識和代表意識，最終會失去會員的擁護。③政府職能的轉換和分離不徹底：隨著我國社會的不斷改革開放，我國政府的機構改革和職能轉換也在適時跟進，政府確已開始轉移和釋放部分職能，自上而下地培育著行業協會等第三部門組織。但是這種由政府推動的自上而下進行的政治體制改革，正遭受著舊體制中某些既得利益集團和個人的阻礙；加之現行官員管理體制和政治體制導致各級政府只對其上級負責，民間對其沒有足夠約束機制。這就使政府缺乏足夠的壓力和動力把相關職能轉移給行業協會等第三部門組織，以促進公民社會發育，推動社會治理和公共管理向“小政府、大社會”方向轉變。

2.充分發揮行業協會基本組織功能的對策性建議

鑒于以上原因，就如何充分發揮行業協會的基本組織功能，本文提出如下對策性建議：

(1)明確行業協會的法律地位，建立和完善行業協會的法制保障體系。為確保行業協會充分發揮其基本組織功能，必須在立法上明確行業協會的地位、權利、義務、行為規范等內容，給予必要的法制保障；加強針對行業協會的全國性專門立法工作，盡快出臺全國性統一的《行業協會法》，使行業協會的運作與管理有統一、明確的法可依，確立行業協會的專門法律體系。取消“雙重審查許可制度”，允許企業根據本行業的實際情況和自身利益權衡而自主成立或加入行業協會。在允許適度競爭的同時，設定合理的準入和退出機制，以保障協會的行業代表性。

(2)加快政府職能轉變和政治體制改革的步伐。政府應該進一步深化政治體制改革，促進公民社會發育，轉變管理模式和轉移部分職能，將不該由政府辦的事務交給行業協會辦，在逐漸放權過程中，盡快將部分職能過渡給行業協會。政府為行業協會提供寬松的生存與發展環境，使行業協會產生“有選擇的激勵”：允許協會有多樣化的合法收入，從而減少其對政府的過渡依賴。

(3)完善行業協會的法人治理結構。作為社會團體法人，行業協會同樣應當遵循法人治理結構的規則，形成制度化的自律機制。行業協會的一切管理和決策都應由自己負責和決定，從而保證行業協會依法運作，回歸自治性。協會應構建高效的組織運行管理體制和完善的規章制度。其管理體制和規章制度應該遵循組織管理的一般原則，以保證組織正常運行和組織基本功能的充分發揮。

四、結束語

具有服務功能、代表功能、制衡功能和溝通與協調功能這四種基本組織功能，就是行業協會的本質特征。它把行業協會和其它組織，尤其是其它第三部門組織根本區分開來，代表了行業協會的根本宗旨。行業協會應以服務功能為宗旨，代表功能為基礎，制衡功能作保障，溝通與協調功能為途徑，積極參予社會治理和公共管理事務，影響政府的公共政策的制定和執行，促進和諧社會與經濟秩序的建立與運行。

只有盡快出臺全國性統一的《行業協會法》，建立和完善其法制保障體系，加快政府職能轉換和政治體制改革，完善行業協會的法人治理結構，才能充分發揮行業協會的基本組織功能，進而理想地實現行業協會的組織效能。

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