對建立健全我國金融機構市場退出機制的思考

摘要：隨著我國市場經濟的不斷發展，金融機構的市場退出機制已經成為現代金融體系不可缺少的部分。建立完善的適應我國金融發展的金融機構市場退出機制已迫在眉睫。本文通過對我國金融機構市場退出機制的現狀及存在的問題進行分析，并提出完善建議。

關鍵詞：金融機構；市場退出；存款保險制度

中圖分類號：F832.5 文獻標識碼：A 文章編號：1003-9031(2009)03-0018-05

隨著金融體制改革的深入，金融機構之間的市場競爭日趨激烈，部分經營管理不善，經多種措施救助無效的金融機構退出市場將不可避免，而我國現已建立的金融機構市場退出制度缺乏市場經濟體制要求的目標定位、處理方式和相應的制度安排，金融機構市場退出機制目前還不完善。為此，構建基于市場原則之上的金融機構市場退出機制顯得尤為迫切和重要。

一、我國金融機構市場退出的歷程和現狀

在經濟發達國家，金融機構因經營失敗或受突發事件沖擊而出現清償力不足以及最終退出市場較為常見，但是這些國家有較為妥善的退出機制使其退出成本較小，且對其他金融機構的影響力較低。我國計劃經濟體制下的銀行獨家經營，長期處于短缺經濟下的資金嚴重短缺，使我國金融業長期以來一直成為最受保護的行業。根本沒有退出之說。改革開放初期，在把黨的工作中心轉到經濟建設方面來的時候，加快經濟發展是人心所向。而資金供應是制約經濟發展的瓶頸，各級政府都在尋找資金，于是成立金融機構籌集資金成了必然的選擇。各地區、各部門要求設立金融機構的呼聲很高，監管部門壓力很大，在各級政府直接干預和金融要為經濟發展服務的雙重壓力下，銀行業金融機構的種類和數量迅速增加。而當時金融監管剛剛起步，監管法規不健全，監管權力不到位，監管目標與監管手段不匹配，只批準人、忽視監管的現象較為嚴重。結果是，一方面出現了名目繁多的金融機構，另一方面監管跟不上，為以后出現風險埋下伏筆。

20世紀90年代中后期，中國人民銀行已開始對存在嚴重經營風險的金融機構實施整頓。1995年接管了中銀信托投資公司，并于1996年決定由廣東發展銀行將其收購。1996年關閉了中國農村發展信托投資公司，并動用幾十億元再貸款，全額償付了所有債務。至此，國家已為退出市場的金融機構支付了大量資金。

時至1998年，中國人民銀行關閉了中國新技術創業投資公司，要求“以市場的方式”退出。這里所說的“以市場的方式”退出，就是要按“誰投資，誰受益，誰承擔風險”的市場原則，由投資者自己承擔經營失敗的損失，而不是由國家替金融機構承擔損失。這樣，市場退出被正式提出。隨后，為整頓規范銀行業金融機構，防范和化解金融風險，一些城市信用社、信托投資公司、租賃公司和個別商業銀行先后被停業整頓或撤銷關閉。從此，我國銀行業金融機構市場退出工作集中展開。

按照《商業銀行法》第七十一條規定：“商業銀行不能支付到期債務，經中國人民銀行同意，由人民法院依法官告其破產。”但當時正值亞洲金融危機時期，考慮到金融穩定和國內外影響，既不允許金融機構集中破產，又不能讓那些違法經營、嚴重資不抵債的金融機構繼續經營，只能對他們采取改制、停業整頓或撤銷關閉的措施。于是，從1998年底起，開始在全國范圍對城市信用社進行整頓規范，對農村信用社進行了多輪改革，對信托投資公司進行清理整頓等等。隨后，處置了多家城市信用社、組建了若干城市商業銀行；組建了農村商業銀行、農村合作銀行和以縣市為單位的統一法人信用社；改制、停業整頓、關閉撤銷多家信托投資公司。經過對這些風險金融機構的處置，我國銀行業金融風險顯著減小。

二、我國金融機構市場退出的方式

根據現行法律要求，我國金融機構市場退出的類型目前主要包括以下幾種。

1 收購和兼并。收購和兼并是指問題金融機構在不可救助、救助失敗或中央銀行接管未達到預期目的地情況下，由另一家有實力、有需求地金融機構全額收購其股份，或采取吸收合并地方式將其并入的行為。

2 托管。問題金融機構經救助無效，被金融監管部門取消其金融業務許可證，依法組織清算，并制定一家金融機構托管，完成清算后再宣布解散或撤銷。

3 接管。根據我國《商業銀行法》的規定，商業銀行已經或者可能發生信用危機，嚴重影響存款人的利益，國務院銀行業監督管理機構可以對該銀行實行接管。接管的目的是對被接管的商業銀行采取措施，以保護存款人的利益，恢復商業銀行的正常經營能力。被接管的商業銀行的債權債務關系不因接管而變化。接管由銀監會決定，并組織實施。

4 解散。根據《商業銀行法》的規定，商業銀行因分立、合并或者出現公司章程規定的解散事由需要解散的，應當向銀監會提出申請，并附解散的理由和支付存款的本金和利息等債務清償計劃，經銀監會批準后解散。實行商業銀行解散的，應當依法成立清算組，進行清算，按照清償計劃及時償還存款本金和利息等債務，并由國務院銀行業監管機構清算過程。

5 撤銷。依照我國《金融機構撤銷條例》(以下簡稱《撤銷條例》)，撤銷是指中國人民銀行對經其批準設立的具有法人資格的金融機構依法采取行政強制措施，終止其經營活動，并予以解散。根據《撤銷條例》，金融機構有違法違規經營、經營管理不善等情形，不予撤銷將嚴重危害金融秩序、損害社會公眾利益的，應當依法撤銷。《商業銀行法》規定，商業銀行因吊銷經營許可證被撤銷的，銀監會應當依法及時組織成立清算組，進行清算，按照清償計劃及時償還存款本金和利息等債務。

6 破產 如果商業銀行不能支付到期債務，經銀監會同意，可以由人民法院依法宣告其破產。商業銀行被宣告破產的，由人民法院組織銀監會等有關部門和有關人員成立清算組，進行清算。商業銀行破產清算時，在支付清算費用、所欠職工工資和勞動保險費用后，應當優先支付個人儲蓄存款的本金和利息。

由于我國金融機構市場退出的實踐活動相對較少，缺乏一些必要的條件和保證，因此在金融機構市場退出的過程中，對于上述法律所規定的實施方式的運用并不那么明確，既可能是單獨、也可能是同時運用上述方式。

三、我國金融企業市場退出的制度缺陷

目前我國部分金融機構風險較高，經營狀況不穩定，抵御風險的能力不強，受突發性因素影響出現惡化的潛在風險較大，而金融機構市場退出機制建設落后于整個經濟體制改革的進程，落后于一般工商企業的市場退出機制建設。

1 關于金融機構市場退出的法律制度仍不健全，且法律的可操作性不強。目前，我國對金融機構實施市場退出的法律依據主要有《中國人民銀行法》、《商業銀行法》、《信托法》、《金融機構管理規定》、《企業破產法》、《公司法》、《金融機構撤銷條例》和《銀行業監督管理法》等，這一系列的法律法規對金融機構的接管、解散、撤銷(或關閉)、破產都有規定，但是可操作性不強。如《商業銀行法》規定接管的條件為“已經或可能發生信用危機，嚴重影響存款人的利益”。但如何具體判斷，無明確的標準，中國人民銀行如何接管、接管后采取哪些必要措施等均無明確規定。這一方面反映了現行金融法規大都欠缺相應的實施細則，致使一些規定徒有其文；另一方面又體現在某些法律的空白，致使金融監管無法有效達成。

2 缺乏金融風險的預警預報系統和危機機構處理的配套機制。當前，關于建立金融風險預警預報系統已提上議事日程，但還沒有完全付諸實施，有的是根本沒有建立風險監督指標和監測制度，金融監管機構對金融機構的風險基本上不了解；有的是建立了監測制度，也看到了金融機構的風險苗頭，但出于“保一方金融平安”的政績考慮及其他原因，對風險瞞而不報，從而使風險累積，危機處理的時機被延誤。我國由于長期以來都是國有金融機構占據壟斷地位，在所謂的“國家信用”下，風險矛盾被掩蓋，基本上沒有進行危機處理的機構。近年來，由于城鄉信用社、信托投資公司證券公司等獨立法人體制的金融機構的風險矛盾和暴露，才使問題顯得日益突出。確切地講，我國對金融危機機構處理既缺乏法律準備，也缺乏實踐經驗。中國人民銀行、中國銀監會、中國證監會等各級機構在長期的日常性監管后面對日益增多的危機處理也是束手無策，往往是一級請示一級，大批的公文傳遞和紅頭文件求急，其結果易導致拯救時機延誤，拯救成本擴大，更嚴重的后果是使本來可以拯救的金融機構不得不從市場中退出。

3 缺乏市場退出的相應保障機制。市場退出制度與存款保險制度緊密配合是西方監管當局監管市場退出的一大特色。按照西方國家的監管哲學，“優勝劣汰”一直是他們遵循的一個原則。因此西方金融監管當局一方面奉行嚴格的開業標準以控制新銀行的數量和質量，從而最大限度地保證銀行的穩健經營以防止銀行倒閉；另一方面又考慮個別銀行在發生倒閉、被接管、被撤銷情況下如何處理善后事宜并維護存款人利益的問題。因此處理銀行接管、市場退出的具體制度往往與保護存款人利益制度結合在一起。我國當前沒有建立存款保險制度。《保險法》對經營人壽保險業務的保險公司退出市場時的準備金的處理作了規定：“經營人壽保險業務的保險公司被依法撤銷的或者被依法宣告破產的，其持有的人壽保險合同及準備金，必須轉移給其他經營人壽保險業務的保險公司接受。”《商業銀行法》規定：“商業銀行破產后，在支付清算費用、所欠職工工資和勞動保險費用后，應當優先支付個人儲蓄存款的本金和利息。”從此條規定的精神看，只是優先支付，因此當剩余財產不足以全額支付個人儲蓄存款本金和利息時，如何保護存款人的利益，法律無任何規定。從法律實踐來看，我國在處理中國農村信托投資公司、海南發展銀行案件中，對于自然人和境外債權人的債務全額償還，對于境內機構投資者的損失則按比例清償。在廣東國際信托投資公司破產案件中，為了保護中小投資者的利益，把存款50萬元人民幣以下自然人的本金委托中國銀行償還，其余債權人將根據最終清算結果，按比例償還。這些都保護了存款人的利益，但是隨意性很大，無法律依據，顯示了我國在保護存款人利益方面的法律空位。

4 政府在救助過程中介入過深，且過多地運用行政手段。金融機構的設立和退出本應是一種市場行為，應遵循優勝劣汰的市場規律。但在時機操作上，由于金融機構的性質特殊，所有的金融機構退出，基本都是在政府的主導下進行，金融機構的市場退出制度難以體現“市場問題由市場解決”的原則。以農村合作金融為例，農村合作金融退出方式都是以被動退出的方式進行，均是由于經營的混亂引發了金融危機后處理的結果。農信社改革以及農村“三會一部”等非法金融機構進行清理整頓以來，有部分農村合作金融機構退出了市場，但是它們并不是以市場的方式或以法律的形式退出，往往是在嚴重資不抵債、扭虧增盈無望、救助無效的情況下對它們采取了行政“關閉”或撤銷。政府幾乎承擔了有問題金融機構造成的所有損失，債權人和債務人實質上都等于買了國家保險單。均不承擔損失。這樣既不能實現凈化金融體系和提高金融體系運作效率的目的，也導致了社會、國家信用風險的積累，既不產生分散、轉移、補償風險的機制，也無助于提高投資者的風險意識。

四、國外金融機構市場退出的制度安排

1 金融機構市場退出的法律體系較為完備。為確保各方面的正當權益，維護金融市場穩定、提高金融市場效率，發達國家都先后建立了較為完備的有關金融企業被接管、終止、兼并、破產及拍賣等管理辦法。如美國的《聯邦儲備法》和《聯邦破產法》，日本的《日本銀行法》、《存款保險法》、《破產法》、《商法》、《關于金融機構合并及轉換的法律》及《金融機構再生緊急措施法》，并于1998年通過《金融再生關連法案》和《金融早期健全化法案》，試圖在破產處理中引入法律形式，從而確立了處理有問題金融企業市場退出的基本法律框架。1988年頒布的《英格蘭銀行法》對金融監管當局實施對銀行的強制措施作出了原則性的規定。總體言之，國外金融機構市場退出的法律框架，既包括規定監管當局處理有問題金融機構的權利、對違反審慎監管法規銀行所采取的監管措施、對銀行強制管理。還包括對有問題銀行的強制清盤與破產清算等。

2 實施存款保險制度。存款保險制度由美國在20世紀30年代經濟大危機的基礎上首創，大多數西方國家60～80年代先后陸續建立了該制度，該制度已成為西方國家普遍推行和采用的防范金融風險的有效方法。存款保險制度為整個金融體系設置了一道安全防線，維護了金融體系的信譽和穩定，有效地避免了金融風險。此外，存款保險機構對加入存款保險的金融機構的監管已成為中央銀行監管的輔助和補充。存款保險制度優缺點的判斷取決于如何在下列兩點間達到平衡：即存款保險給金融業穩定性的促進作用和由于道德風險給未來銀行業帶來的脆弱性的影響。該平衡點在很大程度上取于提供存款保險的條件和存款保險的融資情況，特別是存款保險提供賠付的程度和保險的定價是影響道德風險的關鍵。

3 金融企業市場退出的處理辦法。為了減少金融機構市場退出可能給國民經濟帶來的負面影響，發達國家的共同經驗是建立了一個能對金融機構市場退出的風險進行分解的“安全網”。它包括如下幾方面：金融監管當局、金融同業互助、存款保險機構、臨時性專門救助組織、政府。這些安全網在發揮作用時，一般采取以下辦法：(1)接管，即當某一金融機構陷入危機時，由其自身向金融監管當局申請，或是由金融監管當局強制要求，將其全部經營業務由指定“管財人”接管(“管財人”，可以是其它商業金融機構、金融監管當局或是專門組建的機構)。“管財人”在實施救助措施的同時，還有三種選擇：尋求愿意合并該機構的金融機構；由存款保險機構或政府向其注入公共資金，通過重組再將其轉讓給其它民間金融機構；對其實施徹底清算，使其消失。(2)合并或收購。如1995年荷蘭ING銀行收購因衍生交易失敗而破產的巴林銀行。而合并和兼并是處理金融機構危機的一種較為普遍的做法，也是對大銀行經常采取的措施。(3)清算破產，即對虧損嚴重，已經失去償債能力的金融機構實行強制接管，禁止擠兌，清理其資產負債，按比例償還其債務。該機構的股東將失去其股本，債權人也將承受損失。

在上述的三種處理辦法中，由于合并與兼并能用較低的成本穩定金融秩序，且購并方可以相對較低的代價獲取被并購方的優秀管理人才、營銷網絡、優質客戶及在某一業務領域的特許權等，因而，合并與兼并是各國所最樂于采用的方法。而由于破產處理方式產生較大的負外部性，因而，它則是各國盡力避免的方式。

五、建立適合我國國情的金融機構市場退出機制

借鑒國外關于市場退出立法體例和實踐操作慣例，結合我國目前市場退出法律制度的現狀，我國對于金融機構的市場退出可以著手從以下幾個方面加以逐步完善：

1 市場退出法律制度的立法建議。建立金融機構市場退出立法的長遠目標，逐步完善現有的法律制度。根據我國立法傳統，制定統一的《金融機構市場退出法》，符合我國立法傳統和操作實際。但是我國金融業處于發展的初期，金融機構的市場退出既存在經驗的缺乏又有立法技術的薄弱，因此在現階段將現有的分散在各個法律、法規中的原則性規定加以細化，同時補充相應的規范來完善金融機構市場退出的有關法律制度比較切合實際。

2 建立存款保險制度。目前我國不同類別銀行間風險和內控機制差別很大，因此，我國存款保險制度的建立應當分步進行。當前的首要目標是形成一個以市場原則為基礎的規范的金融機構退出機制，通過建立存款保險計劃、設立存款保險基金，初步形成存款保險制度的基礎性框架。我國存款保險制度法律規范的主要內容應包括：存款保險的組織形式、法律地位、法定職責及權限，存款保險組織與政府及中國人民銀行的法律關系，參加存款保險的金融機構范圍，存款保險的初始資本金及后續資金來源，享受存款保險的存款業務種類和品種、保險費率的確定、調整和收繳，存款保險理賠的情形、限額及支付方式，存款保險組織處理有問題金融機構的原則、條件及方式，存款保險組織清算有問題金融機構過程中的權力，有關存款保險組織建立內控制度以防范道德風險的法律要求等。

3 完善金融機構危機預警機制和評價體系。結合我國金融機構經營特點，借鑒美國的CAMEL的經驗，構建我國金融機構的危機預警評價體系，具體來說這個系統包括：(1)以資本充足率為基礎的快速識別與糾正系統(按照銀行資本充足率高低將銀行分為不同的級別)。(2)金融監管部門的風險評價體系。金融監管部門可以從銀行的資本充足率、資產質量、管理能力、盈利能力、流動性、市場風險等六個方面來綜合對銀行進行考察。(3)通過建立對以上六個指標的取值進行綜合處理，得出銀行風險的綜合指數和相應的風險等級。(4)最后根據預警閥值給出銀行相應的風險水平，使監管部門、銀行管理層和相關利益主體能夠共同采取正確的處理措施。

4 選擇適當的市場退出方式。在有問題的金融機構退出方式選擇上，通常有兩種選擇，即市場淘汰的處置手段和政府干預的處置手段。政府干預的處置手段，一般是由政府承擔市場退出所造成的大部分損失為代價。而市場淘汰的處置手段雖然體現了市場淘汰的公平與效率原則，且政府承擔損失較小，但市場淘汰的處置手段在經濟和金融運行整體環境不太好的情況下，可能會引發區域性和行業性的支付危機，最終可能產生系統性的危機。因此，在市場經濟國家通常的做法是市場手段和行政手段相結合，是一種準市場化原則。在對有問題的金融機構處理的過程中，要依據其管理水平、資產質量以及當地經濟發展對金融服務的要求。分門別類地加以規范處置。一是規范或改制。對經營情況基本正常或資不抵債程度較輕的金融機構，在清產核資、鎖定損失、落實損失彌補措施的基礎上，進一步完善法人治理結構，幫助其提高信貸資產質量，提高該機構的收貸收息能力，增強對經濟的支持能力。二是收購或兼并。對有問題的金融機構在不可救助、救助失效、中央銀行接管未達預期目的或接管期間未尋求到接收機構的情況下，引導、鼓勵其他有實力、有需求的金融機構按照市場原則全額收購其股份，承接原金融機構的全部資產和合法負債。從實踐中看，這種市場退出方式給社會、經濟帶來的沖擊最小。三是破產或撤銷。對于長期性的資產質量差和嚴重財務虧損已出現嚴重資不抵債的金融機構，由于其風險積淀時間長、虧空缺日大、救助成本高，難以借助中央銀行的臨時性救助解決問題，也不可能通過外部形勢的好轉恢復生機，更不可能通過改組班子扭轉長期的虧空，可以果斷地采取市場退出的辦法來解決。

5 建立市場退出問責制和后評價制度。一段時間以來，我國對居民的存款給予了高度的保護，當金融機構關閉或破產時，保證100％返還本金與正當利息。這種保證，對社會安定當然有好處，但這種“承諾”也在一定程度上出現了逆向選擇，由此居民不去考慮金融機構的風險狀況，他可以選擇很差甚至是不合法的金融機構去儲蓄、去投資，因為他知道政府會“兜底”。這就削弱了市場和社會的作用，造成了市場約束的缺失，極易引發道德風險。因此，在保持金融穩定與防范道德風險之間，必須注意處理一個微妙的平衡關系，既不能因防范道德風險而影響了社會穩定，又不能因一味強調穩定而不顧道德風險，以致取代了市場約束的力量。要嚴厲追究有過錯的高級管理人員的行政責任、民事責任和刑事責任，打擊金融犯罪，防范銀行業金融機構經營和市場退出中的道德風險。

6 建立金融資產處置市場。金融機構的破產財產主要有兩種形態：一是抵押貸款取得的實物，可通過拍賣收回現金；二是金融債權(貸款)。由于債權不具有實體價值，不能通過拍賣變現，只能通過資產公司對貸款的內在價值進行評估，按可收回價值進行交易，也可以通過對金融企業的資產進行評估后整體收購，使金融資產及時變現。近年來，工、農、中、建四家國有商業銀行，分別建立了華融、長城、東方、信達資產管理公司，分別處置各自不良資產，但是對其它金融機構的不良資產處置尚無有效的措施。筆者認為，既可以通過現有的華融等金融資產管理公司招標打包，處置金融市場上退出的金融機構的資產，也可以另外組建一家資產管理公司，專門承擔退出市場的金融機構的資產處置，保證劣勢金融機構順利退出金融市場。因為資產管理公司是一個相對穩定和具有法人地位的實體，可代替金融機構進行資產保全、清收、變現等方面的法律訴訟，資產管理公司可以通過集中管理中小金融機構的資產，實現規模經濟效益，分攤多個金融機構的市場退出成本，從而最大限度地維護債權人的利益。