聚焦《國家中長期教育改革和發展規劃綱要》

[摘要]本文整理分析了幾個主要網站征集的對學前教育中長期規劃綱要的4357條建言，發現民眾對我國學前教育事業的發展非常關注，建言涉及的話題相對集中并直指主要矛盾。本文嘗試對建言的主要內容、觀點、背后所表達的訴求及其緣由進行分析，并提出了自已的意見。

[關鍵詞]教育改革和發展中長期規劃和綱要；學前教育；建言；話題

日前，國家就《中長期教育改革和發展規劃綱要》的制定問題利用網絡公開征集意見，得到了社會各界的高度評價和積極響應。這一方面說明全國上下對教育的關注已達到前所未有的程度，同時也反映了我國政治生活的民主化進程已經開啟。

據報道，第一輪公開征求意見工作已收到各界意見和建議212.5萬多條。有關學前教育的發展問題也成為社會關注的焦點問題之一，意見和建議之多，屢次被排在前幾名。為了了解民眾關注的熱點和焦點，我們收集了自1月11日至3月9日58天中發表在教育部公開征求意見的網站、中國學前教育研究會網、中國學前教育網、搜狐教育新聞網、中國教育新聞網和人民網上有關學前教育的4357條建言，對其進行整理、分析，以方便各方了解民意，制定出更加科學、更加符合國家長遠利益、也更加符合民心民意的學前教育發展規劃。

網上有關學前教育的4357條建言主要涉及幼兒園教師待遇、學前教育義務化、財政投入、幼教師資培養、管理體制與機制、學前補償教育、幼兒園收費、學前教育立法、幼兒園課程與教學、辦園體制等方面的話題，其頻數分布詳見表1。

發表留言的有幼兒園教師、幼兒園園長、學前教育研究機構工作人員、高校從事學前教育專業教學的教師、各地區教育廳基教處或教育局主管幼兒教育的工作人員以及幼兒家長等。各類群體基于親身的體驗和感受，從不同的角度對我國幼兒教育事業發展提出了自己的意見和建議。筆者在仔細閱讀這些建言的基礎上，嘗試解讀這些建言涉及的主要內容、背后所反映的問題，以及建言者的根本訴求。

一、提高幼兒園教師待遇，確保幼兒教育師資質量

從表1可以看出，幼兒園教師的待遇問題是最受關注的話題，占到總留言的三分之一。發表這類建言的固然有高校學者、研究機構人員以及政府部門工作人員，但最主要的是一線的幼兒園教師，其中呼聲最高的是城鄉私立幼兒園教師、公辦園中的非公辦教師和名為公辦但事實上已被“推出去”的幼兒園的公辦教師。

“陽光(津貼)照不到我們，績效(工資)沒份，義務教育沾不上邊，教育經費沒有，新教師的分配不考慮……幼兒園教師是什么?”

“同樣出自師范院校的學習，同樣持有中華人民共和國頒發的教師資格證，同樣肩負著培育國家接班人的重任，然而，幼兒教育工作者和小學教育工作者的待遇、地位卻有著天壤之別!照這樣下去，有誰還會選擇幼兒教師這個行業?”

從這類建言中可以看到廣大幼兒園教師強烈要求明確其教師身份，保護其作為教師的基本權益，提高工資水平，解決非公辦教師養老、醫療和失業等保險問題。提高幼兒園教師待遇的呼聲之高充分說明這是一個長期累積而至今沒有解決的問題。而這一問題之所以難以解決，我們認為有以下原因：

首先是《中華人民共和國教師法》對幼兒園教師身份待遇的規定難以落實，法律法規與政策之間相互沖突。盡管《教師法》第四十條對該法中“中小學教師”用語的含義作了清晰明確的解釋：“中小學教師，是指幼兒園、特殊教育機構、普通中小學、成人初等中等教育機構、職業中學以及其他教育機構的教師”，即從法律規定的角度看，幼兒園教師與中小學教師處于同等地位，享受同一待遇，然而由于這一法律規定與人們(包括相關的制定政策和負責落實政策的人)慣常的理解不一致，《教師法》的有關規定往往敵不過這種慣常理解。更重要的是，國家后續的一些法律法規也有與《教師法》不相一致的地方，從而在事實和操作的層面上不斷顛覆了《教師法》的解釋，如《義務教育法》第三十條提出，“國家建立統一的義務教育教師職務制度”；第三十一條強調“各級人民政府保障教師工資福利和社會保險待遇，改善教師工作和生活條件……教師的平均工資水平應當不低于當地公務員的平均工資水平。”雖然這些表述并沒有直接否認其他學段教師的身份，也沒有否認政府應負責解決教師的待遇問題，但將九年義務教育階段教師的問題單獨列出，已在某種意義上否定了《教師法》對所有初等中等教育階段教師一視同仁的基本觀點。最近剛剛頒發的《關于義務教育學校實施績效工資指導意見的通知》進一步加大了中小學教師中不同群體的差距。在這種情況下，有關中小學教師(包括幼兒園教師)的法律規定變得更加蒼白無力。

其次，即使《教師法》中有關幼兒園教師等同于中小學教師的規定能夠被執行，幼兒園教師隊伍的整體生存狀況依然堪憂。因為《教師法》的陽光照耀到的僅僅是有編制的“國家支付工資的教師”，即“公辦教師”，而今天，幼兒園公辦教師到底是個多大的群體?在整個教師隊伍中能占多大比例?對于由“集體支付工資”者來說，雖然《教師法》規定要“逐步做到與國家支付工資的教師同工同酬”(第三十一條)，但這個“逐步做到”的“步”如何規劃?有無時限?何時達到?誰來保障?迄今為止，公辦園內同工不同酬幾乎是一個理所當然的事。“社會力量所辦學校的教師的待遇，由舉辦者自行確定并予以保障”(第三十二條)，在我們這樣一個人口遠遠多于位置的國家，加上社會力量辦園多數規模小、投入低、隊伍分散且均為處于弱勢的女性的情況，教師待遇由舉辦者自行確定，結果如何是可以想見的。山東省調查了17個市的農村非公辦幼兒教師的待遇狀況，發現只有淄博、青島、東營、濰坊、日照、德州六地教師工資略高于本市最低工資標準外，其余12個市僅僅相當于甚至低于當地最低工資標準。例如。濟寧市最低工資標準為480～540元，而農村幼兒園非公辦教師的工資僅為360元!在這種情況下，幼兒園教師怎能不為自己的基本權益呼吁?!待遇問題排在留言的第一位是理所當然的。

幼兒園教師尷尬的身份、地位、待遇問題必然直接影響其隊伍的質量，進而影響幼兒園教育的質量。反過來，教育的質量又會影響教師隊伍的社會評價與社會聲譽，影響其待遇。這是一個互動與循環的相互作用過程。不少人看到了這一點，有的還從爭取教師專業發展權的角度對加強幼兒園師資隊伍建設問題提出了不少有益的建議，如希望改革職前教育，優化專業課程，提高師范生的素質；將幼兒園教師的職后培訓納入教師教育體系，國家設置專項經費支持幼兒園教師的專業發展等。

二、把學前教育納入義務教育，加大財政投入

學前教育納入義務教育范疇的問題備受關注，相關建言近1千3百條。建言者多為幼兒園教師和學前教育專業的研究人員。這固然與我國實現9年義務教育免費之后人們開始思考國家教育發展走向的大背景有關，但更為重要的是，它反映了幼教工作者的一種強烈訴求：希望學前教育能夠像義務教育那樣受到政府的關注和重視，希望通過納入義務教育使得學前教育方面的諸多問題能夠得到解決，形成一種保障制度。這在某種意義上可以說是幼教現實逼迫出來的一種問題解決思路。

這一分析可以從下面這些極具代表性的留言中得到佐證：“農村幼兒教師工資極低、養老沒著落、新勞動法沒有落實，太辛苦了，盡快納入義務教育吧!”“將學前教育納入義務教育，可以提高幼兒園教師工資待遇，而且編制也可以納入義務教育中”等。這類建言顯然出自幼兒園教師之手。一些教研人員則從較為宏觀的角度表達了同樣的意見：“把學前教育納入義務教育，這樣幼兒教育就有了保障，幼兒教師也有了保障，穩定了幼兒教師隊伍，幼兒教育也就有了希望!”“幼兒期是人生的起點，這一時期孩子發展的狀況直接決定了其他教育階段甚至是幼兒一生的發展狀況，因此國家應該承擔主要責任。”國家承擔對學前教育的責任，這是把學前教育納入義務教育一類建言的根本目的所在!還有的建言充分考慮到我國經濟發展的現實情況和學前教育的客觀基礎，主張學前教育義務化可以分階段分地區實施，比如可以首先考慮實施學前一年免費教育；可以放權給地方，由其根據當地需求和條件進行，中央不要強行規定是否實施，不要一刀切；國家率先在中西部農村普及學前一年免費教育，讓最需要的兒童能夠有機會接受學前教育。不過。也有個別留言不太贊成將學前教育納入義務教育，認為我國學前教育事業發展難以令人滿意的原因并不完全取決于其歸屬，最根本的是對兒童和童年期價值的認識。

十七大提出要“重視學前教育”。所謂“重”，“厚也”(《說文》)；“重視”即是厚看、看重的意思。重視學前教育首先要解決的就是一個認識問題。但重視又不僅僅是思想上的，還要有具體行動。國家重視學前教育的一個具體行動就是承擔政府責任，增加對學前教育的經費投入。據聯合國教科文組織《2007年全民教育全球檢測報告》報導，2004年在79個有數據可查的國家中，用于幼兒保育教育的經費占教育總支出10％以上的國家有14個；占教育總支出5～10％的國家和5％以下的國家各有30多個。另有資料顯示，這一比例的世界平均水平約為3.8％。而我國學前教育經費長期以來僅僅占到教育經費總支出的1.2～1.3％，不僅無法與發達國家相比，與世界平均水平相比也相去甚遠!因此，不少建言提出應加大中央及地方政府對學前教育的財政投入。在希望政府更多承擔對學前教育的責任這一點上，“加大財政投入”與“納入義務教育”的建言其實是異曲同工的。

也有人對將學前教育納入到義務教育有不同的看法，擔心這樣可能會加劇幼兒教育的小學化，家長更會以考試成績等硬性指標來衡量孩子的發展；兒童游戲的時間可能會大大減少，其幸福快樂的童年可能會消失。從專業的角度看，這種擔心是不必要的。因為“小學化”是指教育過程中違背幼兒學習和發展的規律，拔苗助長，把小學的學習任務過早壓在幼兒身上的不科學做法。而納入義務教育即“義務化”強調的是幼兒教育也應該成為國家必須予以保障的公益性事業，成為每個兒童應該享受的基本權利。這是兩個完全不同的事，沒有必然聯系。不過這種擔心也并非全無道理，如果幼兒教育改由沒有接受過幼兒教育專業培訓的小學教師擔任，如果不能按照幼兒教育的規律管理其課程與教學，那么這種擔心也完全可能變為現實。反對的聲音有著一種警示的作用。

三、大力發展農村學前教育。啟動中國式的“開端計劃”

建言者在呼吁加大對學前教育財政投入的同時，也十分關心投入的方向問題，即受益人群的問題。有201條建言提出要改變以往“錦上添花”的投入方式，面向中西部農村及其他低收入家庭的兒童。這些建言盡管數量不算太多，但立意和層次相對較高，反映出社會公平和社會正義的意識已經開始逐漸深入人心。“教育公平是社會公平的重要基礎”(十七大報告)，學前教育的公平越來越成為人們關注的問題。

學前教育公平是一種起點公平。它“能夠彌補先天的不利條件和不平等，特別是對貧困家庭的兒童而言”。但遺憾的是，正如聯合國教科文組織的報告所指出的那樣，事實上，最有可能從兒童保育和教育計劃中受益的兒童的入學機會可能最少，因此，2000年有164個國家參加的達喀爾會議所通過的六項全民教育目標中，第一項就是“全面擴大和加強幼兒保育和教育工作，以最易受到傷害和處境不利兒童的保育和教育工作為主”。

補償和校正國民收入初始分配因首先考慮效益而可能造成的貧富差距，是公共財政的重要職能。按照經濟學原理，公共財政具有資源配置職能、收入分配職能、調控經濟職能和監督管理職能。財政的資源配置職能和收入分配職能在某種意義上都可以說是一種社會平衡機制，通過社會資源的“再調節”和國民收入的“再分配”，“抽肥”“補瘦”，形成富人納稅養國家，國家財政支出暗補窮人的穩定三角結構，從而實現社會的相對公平。這在西方發達國家是早已被證實的分配原則。在學前教育領域，無論是美國的“提前開端”計劃、英國的“確保開端”項目，還是眾多國家和地區實施的“排富”性質的幼兒“教育券”政策，無不是在發揮公共財政“貼補窮人”、最大限度地抵消各種“累積性不平等”對貧困家庭兒童發展的消極影響的職能，以便使不同社會經濟背景家庭的兒童能夠有一個相對平等的起點，從而打破“一代貧困，代代貧困”的惡性循環。

我國學前教育的投入不僅存在整體不足的問題，投入方向近年來也頗受詬病，被指為只會錦上添花，不知雪中送炭，違背了公共財政支出應該遵循的原則。國家制訂的學前教育政策應該適合所有兒童，但在資源有限的情況下，“首先要強調將公共資源給予處境最不利的兒童”，這是一個國際公認的原則。因此，不少建言提出學前教育增加的投入要用作“保底”和“扶貧”，要將普及農村學前教育，尤其是中西部農村的學前教育作為中長期規劃的重點，要啟動中國式的學前教育“開端計劃”，中央財政要設立專項資金予以支持。不少建言還明確提出，面向農村及其他貧困人群的學前教育要堅持“財政投入為主、公辦幼兒園為主、公辦教師為主”的方針。

也有人提出與之不同的觀點，認為應該走出“公辦為主”的計劃經濟的思路，依靠市場。只要政府在審批幼兒園時降低門檻，不過于追求正規，這一問題依靠民間力量就可以得到解決。目前大量興起的低價幼兒園已經為貧困家庭幼兒的保教問題提供了選擇的機會，是一條符合市場經濟的現實路徑。該如何看待這一問題呢?面向貧困地區和貧困人群的學前教育應該如何發展?聯合國教科文組織在總結世界各國的經驗和教訓后形成的認識或許更具有啟發性。

聯合國教科文組織在《2009年全民教育全球監測報告》中寫道：“有人將低收費私立學校看成是公立教育的有效補充。他們辯稱，家長選擇了這些學校，說明這類學校符合當地的實際需求，費用低廉，為家長們切切實實提供了一個不錯的選擇。但事實并非如此。”社會最貧困人口通常支付不起質量較好的學校的費用，不得不“選擇”收費低廉同時質量較差的學校，而“有時，對這類學校的需求僅僅是因為缺乏政府所提供的公立教育。”報告強調，“如果政府在增加學校選擇的同時卻不提供保障措施來保護處于不利境地的兒童，學校體系則會成為不公平的源頭。”因此，“重中之重是要確保所有兒童都有機會進入一個受到良好資助的公共教育體系，這在最貧困國家尤為重要。”報告該部分的標題赫然寫著“低收費私立學校：國家失敗的象征”幾個大字。

把改善貧困和弱勢兒童的不利處境作為國家學前教育政策的首要目標，將其所需費用納入公共資源分配的關鍵性文件(如國家預算、部門計劃、減貧戰略文件等)，建立起政府主導的公共保教服務體系，同時采用多種方式支持非營利性保教機構，是世界大多數國家發展學前教育的基本思路。2000年諾貝爾經濟學獎獲得者詹姆斯·赫克曼對此給予高度評價：“既能推進公平與社會正義、又能在整體上促進經濟和社會生產力的公共政策倡議難能可貴。對處境不利的幼兒進行投資就是這樣一種政策。”

四、健全管理體制，完善管理機制，規范幼教機構管理

學前教育管理問題也是一個普遍受到關注的問題。這一問題涉及到的具體內容較多，主要包括：

(一)管理體制與機制

614條與學前教育管理有關的建言中，有287條建議(占46.7％)與管理體制和機制有關。不少建言提出，要健全從中央到地方的學前教育管理體制，形成有效的管理網絡。1998年機構改革前，教育部幼教處有4人，全國有24個省市的教育行政部門均設立了獨立的幼教處(科)，其他省市也都有專職、專業的管理人員，形成了從中央到地方上下暢通的五級管理網絡。而機構改革后，學前教育管理網絡被打散，機構和管理人員嚴重缺乏。教育部幼教處編制2人，實際在編長期1人。31個省(自治區、直轄市)級幼教管理機構除個別地方外全部被撤銷。全國上下教育行政部門只有十來個幼教專職人員，三十來個兼職人員，“市(地)縣級幼教管理力量更為薄弱，且絕大多數的管理干部身兼數職，常常無力顧及幼教，難以履行基本的管理職能……更無法及時面對一些新情況、新問題。”而在經濟體制改革的過程中，學前教育領域面臨太多的新情況新問題，需要從政策和管理層面認真研究和解決。管理力量的不足、管理體制的不順、適應新形勢的管理機制的缺失，已經成為造成當前學前教育領域無序和混亂狀態的重要原因之一，例如社會反映強烈的入園難入園貴問題，頻頻出現的幼兒園安全事故問題，不登記不注冊幼兒園遍地開花禁而不止的問題，各種不負責任違反幼教規律的做法和宣傳難以有效校正的問題等。學前教育成為人民最不滿意的教育領域之一，各大網站的民意調查充分說明了這一點。

幼兒教育是一個非常特殊的領域，它的跨學科性強、專業跨度大，具有極強的綜合性，因而在管理上涉及到的部門繁多，難度很大，如果政府沒有一個強有力的協調機構或機制，各部門整體觀念不強，部門利益優先，有利則管無利則推，勢必就會出現很多漏洞。例如，目前在社會力量辦園的準入問題上批、管分離，監管不力等情況就很嚴重，甚至在教育行政部門內部分工不清、責任不明、互相爭權或相互推諉的情況也大量存在。民辦幼兒園的審批問題應該放在學前教育主管部門，還是放在民辦教育主管部門?在很多地方至今都難以解決。至于跨部門合作，就更容易成為一個理論上應該，實際上難以操作的問題。有建言提出通過建立部門之間的聯席會議制度來研究解決學前教育問題，但如果沒有高于“有關部門”的權利機構出面統領和協調，平級部門之間磋商的效果如何，實在值得懷疑。

新形勢下的學前教育管理機制也急需認真研究。“體制和機制密不可分，體制是機制所依存的宏觀基礎，機制是體制的微觀構成。”要保證學前教育事業的健康發展，在建立健全管理體制的同時，還必須形成一套在正確的管理思想指導下的完善的管理機制。針對目前學前教育行政管理中普遍存在的缺位、越位、不到位，該管的不管，不該管的亂管的現象，不少建言提出尖銳的批評。建議減少不必要的檢查和一些純競賽性質的活動，留給幼兒園園長和教師們更多的思考時間，讓他們靜下心來踏踏實實地工作、學習、積累。

由此可見，如何變計劃經濟下的“全能政府”為“有限責任政府”?政府的權限如何確定?如何建立起一套由科學的決策機制、有效的執行機制、迅速的反饋機制和有力的監督機制系統構成的運作系統?如何發揮政府、市場與非營利性專業學術組織各自的功能優勢，逐漸形成一種將評估、監管、督導、專業輔導相整合的管理與服務一體化的學前教育管理系統?這都是今后一段時間實現新形勢下學前教育管理科學化的重要課題。

(二)幼兒園收費

幼兒園收費問題一直是社會關注的熱點話題。153條建言強調要規范幼兒園收費，制止亂收費，促使性價比趨于合理。這一建言的提出者以幼兒家長為主，并有部分幼兒園教師、政府部門工作人員和高校學者。

談到幼兒園的收費問題，無論是公辦園園長還是民辦園舉辦者，大家似乎都滿腹委屈。公辦園常因高額“贊助費”備受指責，民辦園則常抱怨輿論不公，自己享受不到國家的優惠政策，不得不提高價格，卻又時常遭到“暴利”的質疑。個中是非曲直姑且不論，但如何讓收費合理：家長負擔得起，感到物有所值；舉辦方有舉辦的積極性，能夠走上良性發展的道路并獲得社會信任，的確需要從政策層面加以認真研究。

有建言主張政府出臺限價政策，制止亂收費，但問題在于，將價格限制在什么范圍是科學的、合理的?這個范圍如何確定?怎樣才能保證限價之后舉辦者不為實現利益最大化而相應減少投入、降低質量?這一系列問題不解決，限價的結果可能是：家長表面交費少了，但兒童卻成為最終的受害者。

按成本收費理論上講或許是一種比較理想的方式，但具體執行起來問題也頗多。例如，進入公辦園的兒童，其部分成本由公共資金分擔了，而進民辦園的兒童卻百分之百地由個人承擔，其父母同樣是納稅人，這似乎說不過去。況且，在目前所謂“有權的進公辦園”現象普遍存在的情況下，這種不合理性將被加倍放大!

當然，絕地的公平、絕對的合理是不存在的，也沒有毫無困難就能夠解決的問題。我們要表達的核心意思是，寧愿把問題想得復雜一些，在制訂解決方案、出臺有關政策時，不僅要考慮這一方案或政策可能產生的積極影響，更要做“風險評估”。在充分權衡各種方案的利與弊之后，選出其中利最大而弊最小的方案予以執行。同時需要強調的是，在面向中低收入家庭的公辦幼兒園體系不能形成的情況下，在公辦與民辦幼兒園的比例不能保持在一個恰當比例的情況下，在非營利性幼兒園不能成為民辦幼兒園的主體部分的情況下，在舉辦公益事業不能成為一種社會風氣、不能享受優惠政策的情況下，幼兒園的價格管理恐怕始終是一個比較困難的問題。認真研究其他國家和地區的有關政策及其實施效果，認真分析比較其社會條件與背景，借他山之石以攻玉，或許是一種以最小的代價換最大的受益的做法。

(三)幼兒園課程與教學

幼兒園教育教學也是建言中所關注的一個重要問題。有留言指出，目前我國幼兒園教學存在明顯的小學化傾向，而幼兒教育過于市場化而導致的無序競爭以及義務教育的非均衡化，也加劇了幼兒教育的小學化傾向。也有留言認為，應該加大對幼小銜接概念的宣傳，規范幼兒園的教材和教育范圍，研究具有中國特色的學前教育課程，提高學前教育的教學質量。

此外，有113條建言主張加快學前教育的立法進程，對學前教育的一系列重大基本命題(如學前教育的性質、在國民教育中的地位、發展方針、政府責任、經費投入與條件保障、教師資格、責任、權利與義務等)進行法律規定，促進學前教育發展與管理的法制化、規范化。另有少數建言提到要重視0～3歲兒童的教養、重視學前家庭教育、發揮社區在幼兒教育中的作用。令人驚訝的是，有2條建言提出要取消學前教育，仔細閱讀內容，發現留言采用的是一種比較另類的表達方式。他們認為，如果不能給孩子提供質量較高的學前教育，那么不如還給孩子一個自由幸福的童年。從理論上說，學前教育與自由幸福的童年并不是矛盾的，幼兒園一詞的本意就是“兒童的樂園”，但理論并不等于實踐。這在一定程度上反映出幼兒教育實踐中確實還存在著不令人滿意的方面。

《國家中長期教育改革和發展規劃綱要》是進入21世紀以來我國第一個教育規劃綱要，它的制訂對我國教育事業的發展、進而對民族興旺、人民福祉和國家未來都會產生不可估量的影響。而面向社會公開征集意見，問計于民，問政于民，使《規劃綱要》的制定變成一次發揚民主、集思廣益的過程，一次統一思想、凝聚共識的過程，得到社會各界的積極響應是必然的。有關學前教育專題的建言也充分證明了這一點。我們完全有理由相信，在充分尊重民意、吸納民意基礎上制定出的規劃綱要一定能夠為我國學前教育事業創造一個美好的發展前景，也一定能夠得到人民群眾的高度認同。