我國(guó)幼兒教師政策變遷的文本分析

[摘要]幼兒教育是基礎(chǔ)教育的重要組成部分，也是我國(guó)學(xué)校教育和終身教育的奠基階段，其中幼兒教師隊(duì)伍的質(zhì)量又直接關(guān)系著整個(gè)學(xué)前教育的質(zhì)量。從政策的視角審視幼兒教師培養(yǎng)與培訓(xùn)、權(quán)利與義務(wù)、資格與任用等方面的政策文本，以此揭示幼兒教師政策的規(guī)律和本質(zhì)，對(duì)于促進(jìn)幼兒教育師資隊(duì)伍建設(shè)，提高學(xué)前教育質(zhì)量具有重要意義。

[關(guān)鍵詞]幼兒教師；政策文本；內(nèi)容分析

當(dāng)前幼兒教育師資隊(duì)伍建設(shè)已引起了社會(huì)各界的廣泛關(guān)注，從政策文本的視角對(duì)改革開(kāi)放30年發(fā)展歷程中的幼兒教師政策演變過(guò)程、特點(diǎn)、存在的問(wèn)題進(jìn)行歷史性的梳理與分析，對(duì)于我國(guó)學(xué)前教育在21世紀(jì)的持續(xù)健康發(fā)展有著重要意義。

在漢語(yǔ)語(yǔ)境里，文本指“文件的某種本子，亦指某種文件”，而文件主要指“公文，信件等或有關(guān)政治理論、時(shí)事政策、學(xué)術(shù)研究等方面的文章”。本研究中所稱的幼兒教師政策文本是指?jìng)鹘y(tǒng)意義上的文本，主要是在國(guó)家層面由全國(guó)人大、中共中央政府及其相關(guān)部門頒發(fā)的、以正式書面文本為表現(xiàn)形式的各種有關(guān)幼兒教師的法規(guī)性文件。因此，幼兒教師政策文本分析主要是指運(yùn)用教育政策話語(yǔ)等理論工具，進(jìn)入特定的教師政策文本，理解并解釋經(jīng)由特定教師政策文本所展示出來(lái)的教育政策話語(yǔ)現(xiàn)象及其變遷過(guò)程，以揭示教師政策的規(guī)律和本質(zhì)。

一、幼兒教師培養(yǎng)與培訓(xùn)方面的政策變遷分析

為了使“文革”中被破壞的師資隊(duì)伍得到盡快的恢復(fù)和發(fā)展，1980年6月13日至18日，教育部召開(kāi)全國(guó)師范教育工作會(huì)議，重申師范教育的基本任務(wù)是培養(yǎng)師資，其中中等師范學(xué)校和幼兒師范學(xué)校培養(yǎng)小學(xué)師資和幼兒園師資。同年10月14日，教育部下發(fā)《中等師范學(xué)校教學(xué)計(jì)劃試行草案》和《幼兒師范學(xué)校教學(xué)計(jì)劃試行草案》，在《草案》中闡述了中等師范學(xué)校“培養(yǎng)目標(biāo)”“修業(yè)年限”“課程設(shè)置”“教育實(shí)習(xí)與生產(chǎn)勞動(dòng)”“時(shí)間分配”等內(nèi)容，初步為幼教師資隊(duì)伍的恢復(fù)和重建設(shè)定了相對(duì)較為完整的方案。

經(jīng)過(guò)幾年的恢復(fù)發(fā)展之后，隨著教育體制改革的實(shí)施，為了應(yīng)對(duì)學(xué)前教育進(jìn)一步發(fā)展的要求，原國(guó)家教委于1986年3月26日下發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)和發(fā)展師范教育的意見(jiàn)》(以下簡(jiǎn)稱《意見(jiàn)》)，明確了各級(jí)師范學(xué)校的培養(yǎng)任務(wù)，規(guī)定“各級(jí)師范學(xué)校主要是培養(yǎng)中小學(xué)和幼兒師資，也要承擔(dān)一部分在職教師的培訓(xùn)。中等師范學(xué)校含幼師培養(yǎng)小學(xué)和幼兒師資。”同時(shí)規(guī)定：“要認(rèn)真辦好現(xiàn)有的幼兒師范，布點(diǎn)太少的應(yīng)適當(dāng)發(fā)展。職業(yè)中學(xué)辦幼兒師資班的做法要進(jìn)一步總結(jié)、完善和推廣，還可組織社會(huì)力量辦各種類型的培訓(xùn)班，以適應(yīng)學(xué)前教育發(fā)展的需要?！薄兑庖?jiàn)》第一次明確提出了在各級(jí)師范學(xué)校以外“組織社會(huì)力量”，以“辦各種類型的培訓(xùn)班”的形式培養(yǎng)幼兒教師隊(duì)伍。《意見(jiàn)》還規(guī)定了幼兒教師在職前培養(yǎng)中的素質(zhì)結(jié)構(gòu)，包括“思想政治教育和專業(yè)思想教育”“專業(yè)素質(zhì)方面”以及“教育課程和教育實(shí)踐的改革”等，為高質(zhì)量的幼教師資隊(duì)伍建設(shè)提供了保障。

為了實(shí)現(xiàn)黨的十四大所確定的戰(zhàn)略任務(wù)，指導(dǎo)90年代乃至下世紀(jì)初教育的改革和發(fā)展，使教育更好地為社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)服務(wù)，在《中國(guó)教育改革和發(fā)展綱要》出臺(tái)之后，原國(guó)家教委于1995年1月27日頒發(fā)《三年制中等幼兒師范學(xué)校教學(xué)方案試行》。該方案對(duì)中等幼兒師范學(xué)校的培養(yǎng)目標(biāo)與規(guī)格、課程設(shè)置與時(shí)間安排等進(jìn)一步做了明確規(guī)定，指出中等幼兒師范學(xué)校是培養(yǎng)德、智、體等諸方面全面發(fā)展、能適應(yīng)當(dāng)代幼兒教育發(fā)展和改革需要的幼兒教師。

2003年3月4日，國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)了教育部等部門(單位)《關(guān)于幼兒教育改革與發(fā)展指導(dǎo)意見(jiàn)》的通知，體現(xiàn)出的最大變化就是明確了幼兒教師職后培訓(xùn)的規(guī)劃和建設(shè)，并強(qiáng)調(diào)“將幼兒教師的培訓(xùn)納入當(dāng)?shù)刂行W(xué)教師繼續(xù)教育規(guī)劃”，幼兒教師的培養(yǎng)與培訓(xùn)在政策與制度的層面從此有了明確的規(guī)定與要求。

從我國(guó)幼兒教師培養(yǎng)培訓(xùn)的政策變遷過(guò)程可以看出，在對(duì)幼兒師資培養(yǎng)的形式和方式逐步明確和細(xì)化的同時(shí)，也反映出對(duì)職前培養(yǎng)與職后培訓(xùn)之間的聯(lián)系缺乏細(xì)致的考慮和分析，兩者之間沒(méi)有較好的統(tǒng)合。相比于幼兒教師職后培訓(xùn)，相關(guān)政策對(duì)幼兒教師職前教育的規(guī)定從培養(yǎng)規(guī)格、課程設(shè)置到培養(yǎng)目標(biāo)都更為細(xì)致和具體，而職后教育僅是被從重要性上給予了肯定。這首先使人們誤以為職前教育的培養(yǎng)目標(biāo)、課程設(shè)置、評(píng)價(jià)方式等也適用于幼兒教師職后培訓(xùn)，從而片面強(qiáng)調(diào)幼兒教師職前培養(yǎng)的重要性，造成許多幼兒教師的職前教育經(jīng)歷成為他們從教生涯中接受的惟一的專業(yè)教育，這就將教師的培養(yǎng)與培訓(xùn)割裂開(kāi)來(lái)，抹殺了教師職業(yè)成長(zhǎng)中職前與職后承繼的階段性特點(diǎn)，嚴(yán)重影響了教師個(gè)人的職業(yè)發(fā)展；其次，對(duì)職后培訓(xùn)缺乏細(xì)致具體的政策規(guī)定，誤導(dǎo)和模糊了職后培訓(xùn)的目標(biāo)和功能，最為明顯的就是雖然我國(guó)1986年《關(guān)于加強(qiáng)和發(fā)展師范教育的意見(jiàn)》中就明確指出了對(duì)“在職教師進(jìn)修培訓(xùn)”的要求，但之后長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)還是以學(xué)歷補(bǔ)償教育為主，職后培訓(xùn)的功能和作用在某種程度上被等同于職前教育。直到近些年，在終身教育理念的影響下，教師培訓(xùn)的發(fā)展趨勢(shì)才開(kāi)始從學(xué)歷補(bǔ)償教育逐漸向以提高教師素質(zhì)為中心的全員繼續(xù)教育轉(zhuǎn)變，教師教育開(kāi)始把“職前培養(yǎng)”與“職后培訓(xùn)”統(tǒng)一起來(lái)，兩者的發(fā)展呈現(xiàn)出一體化趨勢(shì)。

二、幼兒教師權(quán)利與義務(wù)方面的政策變遷分析

1993年10月31日頒布的《中華人民共和國(guó)教師法》是改革開(kāi)放以來(lái)首次以立法的形式對(duì)教師的權(quán)利和義務(wù)等方面做出具體而明確的規(guī)定，其中第七條規(guī)定教師應(yīng)享有除了具體的教育、科研方面的權(quán)利外，同時(shí)應(yīng)享有“獲取報(bào)酬”“參與學(xué)校的民主管理”和“進(jìn)修培訓(xùn)”等權(quán)利；第八條規(guī)定了教師應(yīng)當(dāng)履行的義務(wù)，主要涉及“遵守憲法”“貫徹教育方針”“促進(jìn)學(xué)生全面發(fā)展”等方面。

1996年3月9日頒布的《幼兒園工作規(guī)程》第三十七條對(duì)幼兒教師的主要職責(zé)作出了五點(diǎn)較為詳盡的要求，同時(shí)明確提出“幼兒園教師對(duì)本班工作全面負(fù)責(zé)”，但缺省了對(duì)幼兒教師權(quán)利方面的規(guī)定。為適應(yīng)新世紀(jì)學(xué)前教育的發(fā)展和人才培養(yǎng)的要求，2001年7月2日教育部頒發(fā)的《幼兒園教育指導(dǎo)綱要(試行)》在《規(guī)程》的基礎(chǔ)上對(duì)幼兒教師角色進(jìn)行了重新的定位。相對(duì)《規(guī)程》，《綱要》提出了更為人性化的指導(dǎo)意見(jiàn)，體現(xiàn)了學(xué)前教育“以人為本”“尊重幼兒個(gè)體差異”的原則，明確提出“教師應(yīng)成為幼兒學(xué)習(xí)活動(dòng)的支持者、合作者、引導(dǎo)者”，但同樣缺少了對(duì)幼兒教師權(quán)益方面的規(guī)定。

《綱要》頒布兩年之后，為了促進(jìn)學(xué)前教育的進(jìn)一步發(fā)展，2003年3月4日頒布的《關(guān)于幼兒教育改革與發(fā)展指導(dǎo)意見(jiàn)》重申了要認(rèn)真執(zhí)行《中華人民共和國(guó)教師法》，指出：“幼兒教師享受與中小學(xué)教師同等的地位和待遇。依法保障幼兒教師在進(jìn)修培訓(xùn)、評(píng)選先進(jìn)、專業(yè)技術(shù)職務(wù)評(píng)聘、工資、社會(huì)保險(xiǎn)等方面的合法權(quán)益，穩(wěn)定幼兒教師隊(duì)伍?！睘橛變航處煓?quán)益的保障和實(shí)現(xiàn)提供了政策法律方面的參照，幼教師資隊(duì)伍的建設(shè)逐步建立起了一個(gè)相對(duì)較為完整的體系。

從幼兒教師權(quán)利與義務(wù)方面的政策變遷看，總體上我國(guó)幼兒教師的職業(yè)權(quán)利沒(méi)有得到充分體現(xiàn)，更沒(méi)有得到有效保證，除了《教師法》明確規(guī)定了教師的權(quán)利和義務(wù)之外，作為學(xué)前教育發(fā)展的三個(gè)不同時(shí)期的重要文本——《幼兒園管理?xiàng)l例》《幼兒園工作規(guī)程》和《幼兒園教育指導(dǎo)綱要(試行)》都沒(méi)有提到幼兒教師應(yīng)具有的權(quán)利，即使有部分政策對(duì)幼兒教師的權(quán)利作出了一定的規(guī)定，但總體上也是對(duì)幼兒教師義務(wù)履行的關(guān)注多于權(quán)利保障。對(duì)幼兒教師權(quán)利保障缺乏明確具體的規(guī)定，也使得教育管理者和普通大眾容易忽視幼兒教師合理的職業(yè)權(quán)利，而片面強(qiáng)調(diào)幼兒教師應(yīng)履行的責(zé)任和義務(wù)。這一方面增加了幼兒教師的職業(yè)壓力，不利于調(diào)動(dòng)幼兒教師從事教育工作的積極性，另一方面對(duì)幼兒教師的職業(yè)權(quán)利的相對(duì)忽視在某種程度上使教師承擔(dān)了一些不應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任，束縛了教師的教學(xué)實(shí)踐，影響了教師教書育人作用的充分發(fā)揮。因此，我國(guó)今后在完善政策法規(guī)體系過(guò)程中，應(yīng)加強(qiáng)立法保障幼兒教師的職業(yè)權(quán)利。

三、幼兒教師資格與任用方面的政策變遷分析

經(jīng)過(guò)改革開(kāi)放三十年的發(fā)展，我國(guó)的學(xué)前教育事業(yè)有了長(zhǎng)足的進(jìn)步，幼兒教師的培養(yǎng)渠道逐步理順，幼兒教師從數(shù)量上有了大幅的增加。為了保證幼兒教師的質(zhì)量，1989年9月11日頒布的《幼兒園管理?xiàng)l例》第九條就幼兒園教師的資格任用方面提出了如下規(guī)定：“幼兒園園長(zhǎng)、教師應(yīng)當(dāng)具有幼兒師范學(xué)校(包括職業(yè)學(xué)校幼兒教育專業(yè))畢業(yè)程度，或者經(jīng)教育行政部門考核合格?！边@是首次對(duì)幼兒教師設(shè)定了專門的從業(yè)政策限定。

1993年頒布的《教師法》第三章第十條規(guī)定：“國(guó)家實(shí)行教師資格制度”；第十一條規(guī)定：“取得幼兒園教師資格，應(yīng)當(dāng)具備幼兒師范學(xué)校畢業(yè)及其以上學(xué)歷”；第十七條規(guī)定：“學(xué)校和其他教育機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)逐步實(shí)行教師聘任制。教師的聘任應(yīng)當(dāng)遵循雙方地位平等的原則，由學(xué)校和教師簽訂聘任合同，明確規(guī)定雙方的權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任?！薄督處煼ā芬苑傻男问矫鞔_了幼兒教師的從業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，為幼兒教師的逐步專業(yè)化拉開(kāi)了立法保障的序幕。

隨后，1995年3月18日頒布的《中華人民共和國(guó)教育法》再次以法律的形式重申了國(guó)家實(shí)行“教師資格”和教師“聘任制”的規(guī)定，其中第四章第三十四條規(guī)定：“國(guó)家實(shí)行教師資格、職務(wù)、聘任制度，通過(guò)考核、獎(jiǎng)勵(lì)、培養(yǎng)和培訓(xùn)，提高教師素質(zhì)，加強(qiáng)教師隊(duì)伍建設(shè)?！薄督逃ā肥紫让鞔_了學(xué)前教育是國(guó)家學(xué)制體系的一部分，其次對(duì)教師的專門規(guī)定為教師專業(yè)化的發(fā)展奠定了堅(jiān)實(shí)的法律基礎(chǔ)。

1995年12月12日國(guó)務(wù)院頒布《教師資格條例》，除了重申有關(guān)《教師法》對(duì)幼兒教師的相關(guān)規(guī)定之外，主要對(duì)幼兒教師資格的認(rèn)定做出了具體的限定：“幼兒園、小學(xué)和初級(jí)中學(xué)教師資格，由申請(qǐng)人戶籍所在地或者申請(qǐng)人任教學(xué)校所在地的縣級(jí)人民政府教育行政部門認(rèn)定”。

1996年3月9日《幼兒園工作規(guī)程》發(fā)布，其中第三十七條指出：“幼兒園教師必須具有《教師資格條例》規(guī)定的幼兒園教師資格，并符合本規(guī)程第三十五條規(guī)定。幼兒園教師實(shí)行聘任制?！敝链?，對(duì)幼兒教師的資格和任用經(jīng)過(guò)了一系列相關(guān)政策與法律的明確和限定之后，我國(guó)逐步建立起了一個(gè)關(guān)于幼兒教師職業(yè)的相對(duì)完整的法律保障體系，幼兒教師職業(yè)準(zhǔn)入門檻得以提高，幼兒教師素質(zhì)得到了進(jìn)一步的法律保障。

為進(jìn)一步推動(dòng)幼兒教育的改革與發(fā)展，提高國(guó)民整體素質(zhì)，根據(jù)中共中央、國(guó)務(wù)院《關(guān)于深化教育改革，全面實(shí)施素質(zhì)教育的決定》和《關(guān)于基礎(chǔ)教育改革與發(fā)展的決定》的精神，2003年3月出臺(tái)的《關(guān)于幼兒教育改革與發(fā)展指導(dǎo)意見(jiàn)》明確提出了“加強(qiáng)師資隊(duì)伍建設(shè)，努力提高幼兒教師素質(zhì)”的要求，同時(shí)指出：“要依據(jù)《教師資格條例》的有關(guān)規(guī)定，實(shí)行幼兒園園長(zhǎng)、教師資格準(zhǔn)入制度，嚴(yán)格實(shí)行持證上崗。要實(shí)行教師聘任制，建立激勵(lì)機(jī)制，提高教師隊(duì)伍的素質(zhì)和水平。”

從幼兒教師資格和任用方面的政策變遷看，我國(guó)的相關(guān)政策還沒(méi)能夠完全體現(xiàn)我國(guó)教育發(fā)展的一個(gè)主要時(shí)代性要求——教師專業(yè)化。首先從上世紀(jì)80年代末90年代初頒布的《幼兒園管理?xiàng)l例》《教師法》《教師資格條例》等相關(guān)政策看，我國(guó)對(duì)幼兒教師的受教育水平及從業(yè)資格等的要求較低，這雖然符合了當(dāng)時(shí)我國(guó)各地幼兒教師水平參差不齊的現(xiàn)實(shí)，充分考慮了我國(guó)大多數(shù)地區(qū)幼兒教師隊(duì)伍的一般情況，但隨著我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和教育水平的不斷提高，三級(jí)師范教育體系向二級(jí)師范教育體系的轉(zhuǎn)變，我國(guó)幼兒教師的職業(yè)標(biāo)準(zhǔn)實(shí)際已有所提高，但這一變化在政策文本中尚沒(méi)有反映出來(lái)。對(duì)幼兒教師學(xué)歷和入職資格標(biāo)準(zhǔn)的低要求勢(shì)必會(huì)限制幼兒教師專業(yè)化的發(fā)展。

其次，在促進(jìn)教師職業(yè)專業(yè)化方面，制定幼兒教師職業(yè)的國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)，“在構(gòu)建適宜的專業(yè)發(fā)展標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上，實(shí)施規(guī)范的認(rèn)證程序與認(rèn)證過(guò)程，”同時(shí)制定對(duì)相關(guān)教師教育機(jī)構(gòu)的評(píng)估認(rèn)證機(jī)制都是我國(guó)目前的當(dāng)務(wù)之急。雖然我國(guó)在總結(jié)教師資格過(guò)渡和面向社會(huì)認(rèn)定教師資格試點(diǎn)工作經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，教育部于2000年9月23日發(fā)布了面向社會(huì)認(rèn)定教師資格的操作性規(guī)定——《教師資格條例實(shí)施辦法》，其中指出：“凡1994年1月1日以后進(jìn)入教師隊(duì)伍的人員和符合教師資格認(rèn)定條件的中國(guó)公民，將可以根據(jù)法定的教師資格認(rèn)定程序獲得教師資格?！边@標(biāo)志著國(guó)家教師資格制度的實(shí)行開(kāi)始走上了科學(xué)化、規(guī)范化和法制化的軌道，但對(duì)教師職業(yè)資格認(rèn)證的標(biāo)準(zhǔn)、教師教育機(jī)構(gòu)和相關(guān)認(rèn)證主體的資格等還缺乏具體、明確的規(guī)定。由于幼兒教師是一種專業(yè)性很強(qiáng)的職業(yè)，對(duì)從業(yè)人員的素質(zhì)要求會(huì)隨著社會(huì)發(fā)展而不斷提高，國(guó)家需要制定科學(xué)的幼兒教師資格認(rèn)定和聘任制度，“從教師資格制度上完善標(biāo)準(zhǔn)要求和規(guī)范管理，促進(jìn)幼兒教師的專業(yè)發(fā)展，最終有效提高我國(guó)幼兒教育的質(zhì)量?！?/p>

最后，從總的幼兒教師政策變遷看，我國(guó)還應(yīng)進(jìn)一步完善有關(guān)幼兒教師政策的法律監(jiān)督體系。1978年以來(lái)，國(guó)務(wù)院和原國(guó)家教委制定了一系列有關(guān)加強(qiáng)幼兒教育師資隊(duì)伍建設(shè)的行政法規(guī)，與此同時(shí)也確立了依法進(jìn)行教育行政的制度，可以說(shuō)這標(biāo)志著我國(guó)的學(xué)前教育走向了依法治教的道路。但是，我們應(yīng)該清醒地認(rèn)識(shí)到，我國(guó)幼兒教師政策法規(guī)建設(shè)尚不完善，還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能適應(yīng)學(xué)前教育改革和發(fā)展的要求。除了政策法規(guī)體系尚不完備、立法速度慢、周期長(zhǎng)、對(duì)教育立法的緊迫性缺乏足夠深刻的認(rèn)識(shí)之外，從幼兒教師政策的實(shí)施來(lái)看，對(duì)政策執(zhí)行的監(jiān)督不夠，致使幼兒教師政策法規(guī)缺乏基本的強(qiáng)制力和約束機(jī)制。在幼兒教師政策法規(guī)中，從有關(guān)監(jiān)督的法律規(guī)定來(lái)看，雖有一些實(shí)體性規(guī)范，但是缺乏程序性規(guī)范，而且法規(guī)對(duì)監(jiān)督內(nèi)容的規(guī)定過(guò)于抽象，多是一些原則性的規(guī)定，缺乏詳細(xì)的實(shí)施細(xì)則，并沒(méi)有解決怎么辦的問(wèn)題。此外，在幼兒教師政策法規(guī)的實(shí)施過(guò)程中，尚缺乏對(duì)包括新聞監(jiān)督在內(nèi)的社會(huì)監(jiān)督的必要關(guān)注，專門的部門監(jiān)督，如人大監(jiān)督、督學(xué)制度等還不夠廣泛而有力。因此，我們還需要進(jìn)一步加強(qiáng)相應(yīng)的立法工作，強(qiáng)化法律執(zhí)行效力，完善幼兒教師政策法律監(jiān)督體系。