如何制約行政權(quán)力

在一個(gè)法制的框架中，行政權(quán)力的邊界不難界定，但是否能夠得到遵守，則是一個(gè)比界定更重要的任務(wù)，而遵守的第一要?jiǎng)?wù)是透明度的問題。

行政權(quán)力有邊界嗎?這本來不應(yīng)該成為一個(gè)問題，哪有沒有邊界的權(quán)力?!然而，我們在現(xiàn)實(shí)生活中卻經(jīng)常可以看到幾無邊界的行政權(quán)力。當(dāng)然，如果以下假設(shè)成立，即行政權(quán)力主體的每一項(xiàng)決策都是符合老百姓根本利益的，且沒有也不可能發(fā)生腐敗，那么，沒有邊界的行政權(quán)力不僅將施最大化的善治，還將帶來最大化的效率，這豈不兩全?可惜的是，這個(gè)假設(shè)是完全不會(huì)成立的。現(xiàn)實(shí)中，這個(gè)假設(shè)越是被“放松”，幾無邊界的行政權(quán)力就越是會(huì)恣意妄為，由此將導(dǎo)致一系列嚴(yán)重后果。歸結(jié)起來，其后果是兩類，一是決策失誤，造成公共資源的損失和浪費(fèi)，抑或民生問題被忽視或耽誤;二是貪污腐敗，在非法占有公共資源的同時(shí)，敗壞整個(gè)社會(huì)道德。

長期以來，受政府無所不能、無所不包的體制性因素影響，在我們的行政機(jī)關(guān)及其公務(wù)員中，普遍存在行政權(quán)力邊界的無意識(shí)。例如，當(dāng)財(cái)政部官員說“個(gè)稅起征點(diǎn)幾年不會(huì)上調(diào)”時(shí)，他就出現(xiàn)了這種無意識(shí)。因?yàn)椋緛碓谡f一個(gè)行政權(quán)力機(jī)關(guān)需要與立法權(quán)力機(jī)關(guān)協(xié)商后才能決定的問題，所以，政協(xié)委員發(fā)問:“代表委員們還沒討論，你表什么態(tài)?”哪些問題是立法管轄的問題，哪些問題是行政管轄的問題，哪些問題是行政機(jī)關(guān)與立法機(jī)關(guān)協(xié)商管轄的問題，我們的政府官員確實(shí)要好好弄清楚。盡管我國個(gè)稅起征點(diǎn)的調(diào)整，國務(wù)院已得到全國人大的授權(quán)，但在具體變動(dòng)時(shí)，還是要與人大協(xié)商，得到協(xié)商一致的結(jié)果后，才能付諸執(zhí)行。如果財(cái)政部的高官對此視而不見，那實(shí)在是不應(yīng)該的。

當(dāng)然，相對于行政機(jī)關(guān)及其公務(wù)員的行政權(quán)力邊界的無意識(shí)，行政權(quán)力缺乏剛性的制約，是更大的問題。在現(xiàn)實(shí)生活中，這類問題更加普遍。但是，我們?nèi)绻f因?yàn)槿狈Ψㄖ疲瑢?dǎo)致行政權(quán)力缺乏制約，是有失公平的。改革開放以來，與制約行政權(quán)力有關(guān)的法律制度已經(jīng)逐步完善，可為什么實(shí)際情形仍然不盡如人意?這是因?yàn)椋ＷC這些法制得以落實(shí)、得以執(zhí)行的體制還不健全，由此導(dǎo)致行政權(quán)力缺乏透明度，現(xiàn)行政府管理體制不能保證行政權(quán)力在陽光下運(yùn)行。也就是說，即便法制是健全的，但沒有保證行政權(quán)力透明的體制，對其制約也就無法到位。目前的現(xiàn)實(shí)就是如此。

關(guān)于透明度，以財(cái)政預(yù)算的現(xiàn)狀為例。2008年，上海財(cái)經(jīng)大學(xué)蔣洪教授組織一些師生，通過全國31個(gè)省市自治區(qū)財(cái)政廳(局)進(jìn)行財(cái)政信息調(diào)查，給各省市自治區(qū)的財(cái)政透明度排排坐。按照他們設(shè)計(jì)的問卷調(diào)查結(jié)果打分，蔣洪說，如果以100分為滿分的話，我國財(cái)政透明度總體情況大約為20分左右。他坦承，分?jǐn)?shù)的設(shè)計(jì)充分考慮了本國國情，只要找到數(shù)據(jù)就給分。如果真要審查那些數(shù)字的真?zhèn)魏图皶r(shí)性，那結(jié)果就更沒法看了。為了便于比較，項(xiàng)目組選擇了中國的香港、澳門，美國的紐約，日本的奈良縣、大阪府。對這些大致相當(dāng)于省級的城市，以同樣的113個(gè)問題，評估它們的財(cái)政透明度。結(jié)果，所有財(cái)政信息，只要是確實(shí)發(fā)生和存在的，在這些城市政府的網(wǎng)站或統(tǒng)計(jì)年鑒中都可以很方便地獲得。這個(gè)調(diào)查和比較告訴我們，提高包括財(cái)政在內(nèi)的政府信息公開，還有很長的路要走。正因?yàn)槿绱耍诮ㄔO(shè)服務(wù)型政府的目標(biāo)，我們要加快政府信息公開的進(jìn)程。特別要指出的是，財(cái)政預(yù)算的全部信息，是沒有任何理由不予公開的。在《中國國防白皮書》中，國防開支都詳盡地予以公布，難道還有比這更需要保密的數(shù)據(jù)嗎?

在一個(gè)法制的框架中，行政權(quán)力的邊界不難界定，但是否能夠得到遵守，則是一個(gè)比界定更重要的任務(wù)，而遵守的第一要?jiǎng)?wù)是透明度的問題。這是中國未來改革，乃至政府自身改革的“命門”。唯有透明了，讓社會(huì)各界和老百姓從財(cái)政預(yù)算的信息中，審視政府哪些該干，哪些不該干;哪些支出有效率，哪些是無謂的支出;在無謂的支出中是否存在違規(guī)違紀(jì)的支出。沒有透明，怎能知道行政權(quán)力的邊界是否得到遵守?怎能發(fā)現(xiàn)在那些不遵守中，哪些是決策失誤?哪些是貪污腐敗?因此，我們要從政府信息公開這個(gè)可操作的途徑開始，界定以行政權(quán)力支撐的政府職能，并將其職能逐步轉(zhuǎn)移到提供公共服務(wù)和社會(huì)管理方面。這樣，服務(wù)型政府建設(shè)與形成才有了可靠的基礎(chǔ)。