北京，如何推進城鄉經濟社會一體化建設

當前，北京已進入從中等發達城市向發達城市邁進的新階段。進一步加快農村改革發展，著力破除城鄉二元結構，率先形成城鄉經濟社會發展一體化新格局，這是北京市委、市政府貫徹落實黨的十七屆三中全會精神、貫徹落實科學發展觀的重大舉措，也是建設繁榮、文明、和諧、宣居的首善之區的必然要求。

必須具備的前提條件

城鄉經濟社會一體化建設是一項重大、深刻而全面的社會變革，也是一項復雜的系統工程。因此，北京要實施和推進城鄉經濟社會一體化建設，率先形成城鄉經濟社會發展一體化新格局，就必須具備四個前提條件：

■ 思想認識統一

第一，要轉變北京城鄉二元結構下重城輕鄉、重工輕農的傳統觀念，充分認識到北京國際化大都市的建設、創新型城市的實現和在全國率先實現現代化的目標是靠城鄉兩方面相互促進、相互補充、相互依賴來共同完成的，特別是在當前北京郊區總體發展水平還較低的情況下，要在城鄉協調發展的基礎上對郊區的發展給予更多的支持。特別是要深刻認識“農業、農村、農民問題關系全市改革發展穩定大局，沒有農村的現代化就沒有首都的現代化”，把思想認識統一到黨的十七屆三中全會精神和市委《關于率先形成城鄉經濟社會發展一體化新格局的意見》上來。

第二，要認識到城鄉經濟社會一體化不是要消滅鄉村，而是城鄉共同繁榮，要警惕在城鄉經濟社會一體化的旗號下城市新的擴張和對鄉村新的掠奪。在制定北京城鄉經濟社會一體化建設相關政策時，必須要突破長期以來形成的就農業論農業、就農村論農村、就工業論工業、就城市論城市的固有模式，應以城鄉統籌考慮，做到城鄉協調發展。

第三，要清醒地看到，隨著工業化、信息化、城鎮化、市場化和國際化的發展，首都農村改革發展面臨著許多新情況、新問題和新挑戰。正如《中共北京市委關于率先形成城鄉經濟社會發展一體化新格局的意見》中明確指出的那樣：“城鄉二元結構造成的深層次矛盾依然突出，城鄉社會事業和公共服務水平差距依然較大，農民持續增收困難依然較多，城鄉居民收入差距持續擴大，人口資源環境的矛盾日益顯現”?？梢哉f，全市的城市化水平、農村經濟結構、城鎮建設和環境面貌與現代化國際大都市的要求很不相稱。據有關專家研究表明，北京郊區發展滯后的主要原因是，農村未形成優勢產業，對城市的依賴性較強，投入不足，城鎮建設落后于形勢發展的需要。其根本原因在于以往受城鄉二元結構傳統思維方式的束縛，缺乏對城鄉統籌的整體謀劃和統一指導，在制度和政策上，執行的基本是城鄉與農村、居民與農民兩種不同的制度安排和政策取向；在資源配置上，偏重城市而對農村有所忽略。目前，北京郊區小城鎮建設雖然取得了一定成效，但鄉鎮企業“離土不離鄉”式的發展只能使少數企業成長為大工業，而絕大多數鄉鎮企業只能在“散、小、低、污”上徘徊。

第四，要進一步明確北京城鄉的準確定位。加快北京郊區城市化的關鍵是搞好城市功能向郊區的延伸與擴散。北京的基本功能是首都功能，但長期以來北京的城市功能缺乏適當的分解，功能覆蓋的范圍沒有得到很好的界定，城市建設存在缺乏整體規劃的“攤大餅”現象，而且北京郊區衛星城及鄉鎮在首都功能中的定位，始終沒有被明確。這在一定程度上造成了郊區發展相對滯后、城鄉差距不斷拉大的狀況。近十幾年來，北京城區的工業企業向郊區搬遷，確實推動了郊區的經濟社會發展和城區的人口疏散，但必須看到其牽動作用是有限的。首都的城市性質決定了北京的主要產業是圍繞“兩個中心”的功能定位展開的，從而體現首都特點、具有很強的帶動作用的主導產業，如以政府機關為主要對象的各類服務業和與文化中心相關的教育、科研、文化產業卻缺乏向郊區的轉移。

■ 城鄉規劃統一

這是實現城鄉經濟社會一體化的重要前提條件之一。目前，北京的規劃是以城區以及城市發展區為主體制定的，對鄉村發展規劃考慮得相對較少，不少鄉鎮雖然也做了總體規劃，但還缺乏可以具體實施的詳細規劃。有關部門應站在北京率先實現現代化和創建國際化大都市的高度，從統籌城鄉經濟社會發展的戰略高度出發，做好城鄉統一規劃的各項工作。北京城鄉經濟社會一體化，是城市文明不斷向郊區擴散和郊區被日益賦予城市功能的過程，是鄉村城市化和郊區城市化兩個過程的合二為一。其最終目標是縮小城鄉差別，實現城鄉融合，共享完善的基礎設施和生活服務設施，共享文化、教育、衛生、社會保障條件。當前尤其要搞好統籌規劃和推進城鎮化步伐。在經濟全球化、信息化大背景下，大都市圈已經成為國家綜合國力的象征，京津冀及環渤海經濟圈的發展，必將對北京郊區的發展帶來很大影響。因此，要按照“大北京”的思路來思考和規劃，要把北京郊區看作大北京城市圈發展的有機組成部分，納入區域發展之中。

■ 城鄉建設統一

這里主要是指基礎設施建設。發達、高效的基礎設施是城鄉經濟社會一體化發展的重要基礎，如：方便快捷的交通系統能夠加強城市與鄉村的聯系，高效暢通的通訊設施可以縮短城鄉之間的距離，完善的供電、供熱、給排水設施是保證現代化生產和高質量生活的必要條件，以往北京市區之所以比郊區能更多地獲得發展機會，基礎設施發達是重要原因之一。因此，在北京推進城鄉經濟社會一體化的進程中，首先要把城鄉統一建設高效、發達的基礎設施作為一項重要的緊迫任務來優先完成。

■ 城多管理統一

這是實現城鄉經濟社會一體化的重要保證。隨著城鄉經濟社會一體化的推進，城鄉二元結構下形成的北京城鄉管理自成體系的管理體制必然會制約城鄉協調發展，特別是在城鄉交融相互滲透比較激烈的城鄉結合部，兩套管理體制的沖突就更為突出，這些都給人口、就業、社會保障、社區等方面的管理帶來許多矛盾。因此，北京應建立統一的城鄉管理機構，制定有利于城鄉協調發展的管理政策，對城鄉發展實行科學規劃和統一管理。

科學準確的模式選擇

區域經濟理論認為，一個經濟區域有三大構成要素：區域經濟中心、區域經濟腹地和區域經濟網絡。其中，城市是區域的經濟中心，農村是區域的經濟腹地，而城鄉之間各種各樣的天然和人造的聯系是區域的經濟網絡。城市是區域經濟的增長極，通過區域經濟網絡對區域腹地即廣大農村地區輻射和吸引作用，帶動區域經濟的發展。經濟區域三大構成要素的這種功能作用和相互關系，就決定了城市在區域經濟發展中應起主導、輻射和帶動作用。另外，國際經驗表明，當人均國內生產總值超過1000美元時，一個國家和地區的經濟發展即進入起飛階段，城市與農村相分離的“二元結構”將會發生深刻變化，城市作為區域經濟增長極的輻射帶動作用明顯增強，區域經濟發展開始進入城市主導型新階段。

新中國成立初期，我國生產力水平低下，北京的工業化、城市化水平都較低，不僅沒有足夠的經濟力量帶動周邊農村，農業的發展和農民的致富，而且在一定程度上還要從農村和農業獲得積累，來支持北京城市工業化、城市化的發展。換句話說，就是政府運用政策和制度手段，實行二元經濟體制，通過工農業產品價格的“剪刀差”，將資本從農業轉向工業。因此，長期以來，北京推行的是一條“以農育工”的發展戰略，實行的是城鄉分治的管理模式，反映在區域經濟發展模式上，就是一種農村主導型的區域社會經濟發展模式。可以說，農村主導型的區域經濟發展模式是北京在生產力不發達的國情條件下的正確選擇，也是不發達地區經濟發展不可逾越的歷史階段。

改革開放后不久，我國沿海發達地區的區域城鄉經濟社會—體化發展模式開始逐步由農村主導型向城市主導型轉變。這種轉變的主要特征是：城鎮經濟發展很快，城市化水平逐步提高，城市經濟對區域經濟的帶動作用越來越大，區域產業結構、就業結構逐步發生深刻變化，特別是第一產業在國民生產總值結構中的比例逐步降低，人均國民生產總值水平逐步提高，人民收入水平和消費水平也很快提高。沿海地區經濟的快速發展，本質上正是城市主導型區域經濟發展模式的必然結果。

據北京市統計局數據表明，北京市人均地區生產總值首次突破1000美元是在1994年，2001年超過3000美元，2005年超過5000美元，2006年超過6000美元，2008年超過8000美元。北京市早已進入“二元結構”發生深刻變化的起飛階段，從總體上看，北京市推進城鄉經濟社會一體化發展已進入城市主導型的新模式階段。

值得說明的是，城市主導型統籌模式不是忽視農業，動搖農業的基礎地位。農業是國民經濟的基礎，但國民經濟的發展絕不能僅僅停留在“基礎”之上，而是要在這個“基礎”上，推進產業結構的升級、多元化、高度化，建設更加發達的國民經濟產業體系。城市主導型的發展模式所推動的二、三產業的蓬勃發展，反過來會反哺和帶動農業的更好發展，進一步鞏固農業的基礎地位。實踐證明，一些早已進入城市主導型發展模式的發達國家和地區，不僅有發達的制造業、服務業，同時還有發達的農業。如：美國全國的農民雖然只有300萬，僅占全社會勞動力總量的2.5％，但所生產的糧食卻養活了美國全國人口，而且還大量出口，出口約占世界糧食市場年交易總量的30％。目前，北京地區“三農”問題仍然比較突出，一個重要的原因是城市雖發達，但城市在城鄉經濟社會一體化建設中還沒有充分發揮主導的作用，輻射帶動和反哺作用也沒有充分發揮出來。因此，只有走城市主導型統籌模式的發展路子，才能真正解決“三農”問題，開拓區域經濟統籌發展及城鄉經濟社會一體化建設的新空間。

城市主導統籌模式的動力可分為內部動力與外部動力兩種。

■ 內部動力

指緣自城市與鄉村內部的作用力、動力，又可分為來自城市化的拉力與農村發展的推力。城市化的拉力是北京城鄉經濟社會一體化發展的主要動力。具體而言，主要指北京已有城鎮的規模擴大與升級，向現代化發展。農村的推力是指鄉村在發展過程中，逐漸實現農業現代化與規?；?，并發展農村工業化使經濟、社會、文化、教育等條件不斷改善和提高，與北京城市分工協作的能力不斷提高。二者是北京城鄉經濟社會一體化內部動力中的一對相互促進的作用力，它們共同推進了北京城鄉經濟社會一體化發展進程。

■ 外部動力

指來自北京城鄉系統外部的促生環境與條件，主要包括改革開放政策、發展衛星城政策、外資的引進與跨國公司的發展等方面。改革開放政策作為北京城鄉經濟社會一體化的外部動力之一，其影響將貫穿北京城鄉經濟社會一體化進程的始終。外資的引進則彌補了北京城鄉經濟社會一體化進程中城鄉經濟建設、基礎設施建設等方面的資本不足，加速了城鄉兩個封閉系統之間的融通，使整個城鄉區域大系統朝著開放、有序、協調的方向發展，這是北京城鄉經濟社會一體化發展的又一重要外部推動力，有力地支持了北京城鄉經濟社會一體化進程。

亟待突破的制度創新

■ 農村產權制度創新

要繼續深化農村產權改革，其中包括：第一，將農村集體所有權的土地收歸國家所有，對農民實行永佃制，賦予農民完全的土地使用權，允許其自由轉讓、買賣、抵押、出租、入股、繼承，讓土地真正成為農民的“資產”。第二，對農民私有和集體所有的房產頒發房產證，盤活這類資產，允許其上市流通交易和抵押。第三，推動和深化股份合作制改革，把集體經濟組織的資產量化為其成員股份，明晰集體資產的產權主體，允許其依法流轉，并促進資產的保值增值。

■ 土地征用制度創新

把現行的強制性政府征用土地行為改變為交易性的市場購買行為。讓農民真正分享到土地增值的效益，提高農民的收入、福利和就業機會。因此，首先要破除國家對土地一級市場的壟斷，按照市場法則解決建設用地問題，讓農民代表參與談判，確定土地出讓的價格、出讓的方式和出讓的期限。其次，從土地出讓取得的收益中拿出一定比例，建立農民養老保險基金，并且要加大財政轉移支付力度，為失地農民建立與城市地區相統一的養老保險，還可以從出讓土地收益中提取專項用于“失地農民”的就業和發展的基金。再次，對有長期穩定收益的公益性占地，應允許農民以土地入股的形式參與經營和分享收益。還應允許農民把經批準為建設用地的農用地以租賃形式轉化為工商業用地，通過出租收租的形式提高農民的收入。

■ 教育管理體制創新

改革農村中小學教育經費由鄉村和農民自籌解決的辦法，從根本上解決農村教育經費短缺、教師工資長期拖欠、教育資源流失的狀況。優化農村的教育資源配置，降低教育成本，提高教育質量。加大職業技術教育力度，把農村教育與農業生產、農業經濟發展緊密結合起來，改變農村教育的“離農”現象。

■ 戶籍管理制度創新

探索適合北京城鄉經濟社會一體化建設進程及發展的戶籍管理制度，逐步把附加在戶籍上不合理的福利性成份全部剝離出去，還戶籍的本來面目。除對首都功能核心區、城市功能拓展區進行戶籍管制以外，取消對城市發展新區和生態涵養發展區的戶籍管制，讓農民自由選擇戶籍登記地，賦予農民自由遷徙的權利。取消農業戶口與非農業戶口等帶有等級色彩的劃分方法，按常住人口和暫住人口進行戶籍登記。打破地域、部門、行業身份限制，拓寬就業渠道，讓農民享有應有的就業權利和國民待遇。

■ 社會保障制度創新

逐步改變福利制度，擴大社會保障面，逐步建立農民與市民、各種所有制職工平等一致、覆蓋全社會的包括養老保險、失業保險、醫療保險、最低生活保障等在內的社會保障體系，改變過去把農民排除在社會保障體系之外的做法，為市場經濟的順利發展創造有利條件。

■ 勞動就業制度創新

打破農村勞動力與城市勞動力在政策、制度上的界限，以勞動力素質和社會需要作為就業的主要標準，建立城鄉統一的就業制度，健全統一、開放、競爭、有序的城鄉經濟社會一體化的勞動力市場。

■ 財政稅收體制創新

建立和完善公共財政體制，完善農村公共物品有效供給體制，加大對農業基礎設施和農業技術推廣體系的投入。建立嚴格、科學的農村公共資金管理監督制度，引入農民需求表達機制，建立村級公共物品供給決策機制，加大對村級轉移支付的民主決策、民主管理。統一北京城鄉稅制，按照現代稅制要求，使農民納稅人取得與社會其他成員的平等納稅地位。建立規范的財政轉移支付制度，在保證北京不同功能區、不同階層的公民享受大體相同的公共服務的前提下，科學劃分各級政府的財權與事權。切實用好用足WTO的各項優惠政策。加大財政對農業和基礎產業的扶持力度。

■ 農村金融體制創新

建立適應北京農村發展需要的多元化金融體系。第一，把農業發展銀行改造成為農業產業化服務的政策性銀行，改變其只承擔糧、棉收購資金貸款的單一功能，保障農業發展的資金需求，要讓農民和農村企業經營能順利貸到款。發揮農村信用合作社的網絡優勢發展信貸委托業務。第二，采取低稅率或免稅的政策以及股份合作制的辦法，吸收各種經濟組織入股，把農村信用合作社建設成為農村合作金融組織，鼓勵農村信用合作社以低于商業銀行的利率向農民發放貸款。第三，探索建立政策性農業保險公司，切實改變農業保險無人問津的局面，對風險較大的農業項目進行保險，幫助農民和農村集體經濟組織規避市場風險和自然風險，保護投資者和生產者的利益。此外，在農村金融政策方面，通過增加貼息等措施，鼓勵金融機構向農民和農業生產經營組織提供貸款。加強農村金融立法工作，規范農村信貸行為，為農村經濟的發展營造良好的金融和法制環境。

■ 社會激勵結構制度創新

要不斷打破阻礙城鄉聯系的體制障礙，設計社會制度結構中的關鍵變量——社會激勵結構。通過建立以城帶鄉、城鄉互動的社會激勵結構制度，節約城鄉合作的交易成本，形成工農合作、城鄉互促的激勵和治理機制。為此，需要加快發展鄉村工業化，實現北京區域工業化的良性持續發展，加強基礎設施建設，打破城鄉市場的分隔，實現生產要素的市場化流動：第一，加強農村基礎設施建設。進一步加大北京農村地區小城鎮的交通、供水、供電、通信、文化娛樂、教育等基礎設施建設和公用設施建設的力度，逐步形成現代化的開放式北京區域交通運輸網絡和信息網絡，為北京城鄉聯系提供高效率的發展活動平臺。第二，加強北京農村勞動力教育培訓，提高勞動者素質，為農村剩余勞動力向非農產業轉移提供條件，也能為外來企業、鄉鎮企業提供本土化高素質的勞動力。第三，通過制定各種優惠政策吸引外來企業到農村地區建廠。可采用政府貼息貸款或一定形式財政補貼，增加企業技術改革投入，通過減稅或特殊行業免稅政策，吸引城市工業先進的技術設備和優秀人才向鄉鎮企業轉移。

■ 城鄉行政管理體制創新

要按照城鄉經濟社會一體化新格局的要求，改革原有的城鄉分隔的管理體制，建立城鄉統一管理體制。尤其是土地規劃與管理工作，必須由區域中心城市政府統一執行管理權，實行規劃與管理一體化。此外，城鄉各級政府要尊重市場在資源配置中的主導地位及作用，進一步轉變職能，解決長期存在的政企不分、條塊分割的問題，精簡機構，強化服務，實現從“管理服務型”向“服務管理型”的轉變。

協調處理好幾個關系

■ 要處理好城鄉發展的相互獨立性與依賴性的關系

必須遵循城鄉經濟社會運行和發展的客觀規律，密切城鄉間的內在客觀聯系，做到城鄉發展之間的相互依賴。即城鄉相互吸引、相互支持、相互補充，發揮城市對農村的輻射和帶動作用，資源連接配合，互補共榮。如果忽略了城鄉發展存在的相互依賴性，二者都難以得到快速健康持續發展，當然也不可能促成二元經濟及社會轉型的成功。

■ 要處理好城市主導作用和農村支持作用的相互關系

在推進城鄉經濟社會一體化中，城市和農村兩方面的作用都是不可或缺的。但二者的地位不同、推動作用也不一樣?？傮w來講，城市由于其人才、科技、市場和經濟等優勢，具有較高的科技水平、創新能力、生產效率和較高的資本積累能力，因此，在北京城鄉經濟社會一體化建設進程當中，城市起一個主導作用，農村由于本身產業特點起支持的作用，但二者不能割裂開。相反，這正說明處理好二者之間的關系具有的特殊的戰略意義。城市可為農村生產提供先進的設備和技術，提供及時和豐富的信息及管理知識，可為農村培養和輸送較高素質的人才，可為農村走向國際市場發揮橋梁作用等等，這些有形的和無形的作用，會引導和帶動農村加快發展。只有把城鄉兩方面的關系處理好，善于調動和充分利用這兩方面作用，把兩種作用統一起來形成合力，才能有效排除轉型道路上的障礙和阻力，加快實現城鄉經濟社會一體化的步伐。

■ 要處理好市場機制與政府調控的關系

理論研究與實踐均表明，任何國家的經濟轉型和城鄉經濟社會一體化建設，市場機制這只“看不見的手”的作用都非常重要，但同時又離不開政府這只“看得見的手”的干預。只有堅持兩方面的共同促進，才有可能促使轉型的成功，促進城鄉經濟社會一體化的實現。

■ 要處理好城多經濟社會一體化建設近期目標和長期規劃的發展關系

北京要率先實現城鄉經濟社會一體化新格局，必須以高度發達的社會生產力、強大雄厚的物質基礎為前提。目前，北京城鄉之間還存在著相當大的差距，要成功實現經濟結構的轉型及城鄉經濟社會一體化，任重道遠，必將是個相當長的過程。因此，北京要有長期的戰略規劃，做好長遠統籌規劃，進行不懈的努力，逐步迫近和靠攏這個目標。另一方面，要以統籌城鄉發展為立足點和出發點，有計劃、有步驟、有重點地加快調整城鄉關系，用新思路、新舉措推進經濟結構的轉型，不斷創新“三農”工作思路，轉變農業發展方式，不斷提高“三農”工作水平。只有立足當前，著眼長遠，把近期目標和長期目標結合起來，妥善處理好發展過程中的各種矛盾，才能既加快城鄉的融合和發展的速度，又能健康順利地向城鄉經濟社會一體化的目標邁進。

■ 要處理好城鄉產業結構層次化和高級化的關系

城鄉產業協調發展是區域經濟一體化發展的本質要求。因此，要根據北京建設現代化城市和創新型城市的總體要求，立足北京市各區的區情特色，堅持走新型工業化的道路，以企業為主體、以資本為紐帶，優化資源配置，開展北京各區縣經濟錯位、互補的發展模式，即在北京城鄉產業一體化發展過程中，使北京中心城區、近郊區及遠郊區逐步形成合理的產業分工。根據各區經濟發展水平的差異，選擇適合各區發展的主導產業，逐步推進北京市產業結構的層次化和高級化。中心城區在繼續發展傳統商貿業的同時，應著重發展金融業、交通通訊業、現代物流業、科技文化創意產業等新型服務業，加快都市工業園區建設，發展與城市功能和生態環境相協調的無污染的加工制造業，走新型工業化道路；北京近郊區應突出工業強區，使近郊的城鄉結合部成為城市工業轉移和發展的集聚地、高新技術產業和現代工業的輻射地、現代都市農業的生產地，距離中心城區較遠的遠郊區(主要指平谷區、懷柔區、密云縣、延慶縣四個遠郊區縣)要進一步加強農業的基礎地位，加大環境保護力度，大力發展具有地方特色的農副產品深加工工業。

■ 要處理好城市與農村有機結合的關系

首先，要統籌農業與工業的發展。推進農業產業化和農村工業化。工業應著眼支持農業，強化產品意識，培育民用產品，努力開發農業生產資料，通過現代方式，為農業企業提供更便利的服務。各區縣政府要從財政、稅收等方面制定優惠政策，鼓勵工業通過適當方式支持農業發展。其次，要發展農業產業化經營，促進農業轉變為大生產方式。要引導工商資本、民間資本、境外資本投入農業，改造農業的傳統生產方式。同時培育扶持龍頭企業，促進農產品加工發展。再次，要從體制上解決城市工業和鄉鎮工業相對封閉的雙重體系和二元結構問題，解決和改變目前配制上過多向城市傾斜的問題，從體制上創造平等的生產環境，引導土地、資本、勞動力、技術、人才等各種生產要素在城鄉之間合理流動，實現資源配置的不斷優化。