城市邊緣區：首都發展的戰略之棋

引言

加快邊緣區的發展，是首都發展的戰略之棋，需高瞻遠矚，未雨綢繆。從戰略的高度，對邊緣區的人口、經濟、社會和生態等問題進行全盤考慮、統一規劃、統籌安排、整體推進。

城市邊緣區，是指在城市發展到一定階段時，對城市的社會、經濟發展具有相當重要的意義，位于城鄉之間，其特征、結構和功能實質介于傳統城市和鄉村之間的地理區域，是城市和鄉村的社會、經濟等要素相互作用、相互滲透的交接地帶。對于北京來說，也是統籌城鄉發展、解決“三農”問題、實現城鄉一體化的前沿陣地。北京邊緣區分為內邊緣區(城市功能拓展區)和外邊緣區(主要涵蓋城市發展新區)。加快北京邊緣區一體化有序協調發展，是加快城鄉經濟社會一體化發展的關鍵和重點。

北京發展的目標和空間格局

北京市規劃委員會修編的《北京城市總體規劃(1990－2010)》，把北京城市發展的目標定位在四個方面：國家首都——政治中心、國際交往中心，世界城市——世界級服務中心、世界級大都市地區的核心城市文化名城——文化、教育、科技創新中心，世界歷史文化名城；宜居城市——充分的就業機會，舒適的居住環境，創建以人為本、可持續發展的首善之區。新規劃提出了“兩軸——兩帶——多中心”的城市空間格局。根據北京的自然地理條件和大北京地區的城市布局特點，東南部的平原地區是城市發展的重點地帶，東部和東南，南部和西南是城市發展的主要方向，軸、線和中心在功能上各有側重并互補。

發展“兩軸”，就是重點發展金融、商務、專業服務、決策管理、文化創造等城市功能，空間建設以調整和改善為主，避免進行新的大規模、高強度的“大拆大建”式的建設開發。

發展“兩帶”，就是“東部發展帶”作為現代產業的大型生產基地，有計劃地進行較大規模的開發；“西部生態帶”靠近山區，生態環境脆弱，景觀資源豐富，應堅持以生態保護為前提的發展原則，謹慎地進行開發建設，以綜合服務、辦公服務、文化教育、科技研發、醫療衛生、旅游休閑等為主要職能，各級鄉鎮主要發展高新技術、高教園區等環保型產業，為北京建成最適宜居住的城市奠定基礎。

建設“多中心”，就是健全城市功能體系。每個中心就是一個綜合服務區，如CBD、奧運公園、中關村等，它們分別承擔不同的城市功能，以提高城市的服務效率和分散交通壓力。應在市域范圍內的“兩帶”上建設若干新城，以吸納城市新的產業和人口并分流中心城區的功能。

“中心城－新城－小城鎮”的城鎮體系

按照“兩軸——兩帶——多中心”的空間發展戰略，北京市需從空間布局結構出發，對經濟、社會，生態等因素進行調整，改變傳統的城鎮發展思路，盡快形成與北京特大型城市相適應的中心城——新城(衛星城)——小城鎮的市域城鎮體系，使北京市邊緣區的城鎮能夠產生應有的吸引力，增強集聚和輻射效應，把北京邊緣區從低層次分散式集鎮化脫離出來，逐步形成一批規劃有序、高起點、高標準、環境優美、各具特色、功能突出的新型城鎮。

在中心城的建設上，應與郊區開發區、交通網絡建設相依托，形成相互推動的格局，促使市民工作、生活和居住實現“屬地化”，使中心城與郊區形成相互交融的格局。核心(中心)城區宜于發展政治中心、文化中心、國際交往中心、商貿中心等核心功能，其他如科技、教育、衛生、物流集散等功能均可延伸或轉移到近郊乃至遠郊區。

在新城(衛星城)的建設上，不僅應具有“服務大城市”的傳統功能，而且應具有“服務農村”的現代功能，包括疏散功能、減壓功能、集聚功能、輻射功能。

在小城鎮的建設上，加強工業區發展與重點城鎮建設的結合，引導工業項目向重點園區集中，實施郊區的產業集聚。促進合村、撤鄉、并鎮、建城活動，加快小城鎮分化重組，擴大小城鎮規模，提高建設質量，形成規模效益和集聚效益。通過功能分工、產業布局、基礎設施共享和交通網絡建設，建成布局合理、功能協調、組團式發展的北京都市城鎮體系。

目前，國內關于《大城市邊緣區城鄉經濟社會一體化發展戰略與規劃》的研究制定幾乎還是空白，不利于縮短大城市邊緣區發展的無序期。為確保北京市邊緣區有序協調發展，必須從戰略的高度，對邊緣區的人口、經濟、社會和生態等問題進行全盤考慮、統一規劃、統籌安排、整體推進。

北京市邊緣區的功能和產業定位

未來10－20年北京城市邊緣區的功能應側重于世界城市、文化名城和宜居城市的建設，這一定位能夠使人口、產業和辦公設施等城鄉要素，合理有序地流向城市功能拓展區和城市發展新區。

按照市場前景好、關聯度大、牧人彈性高、區域優勢明顯、勞動力吸納能力強、污染程度低的原則，北京城市邊緣區近期的產業定位如下：

第一產業：進一步加強“六種農業”。在第一產業中，進一步加強“六種農業”——籽種、設施、精品、加工、創匯、觀光農業，著力培育和發展果品蔬菜、花卉苗木、藥材和畜禽等四大主導產業，重點發展蔬菜和畜禽兩大支柱產業。還要大力加強對農產品加工業龍頭企業的培育和扶持，努力提高農產品加工比例，盡快提高農產品加工出口創匯率。

第二產業：努力打造六大產業群。在第二產業中，大力發展高新技術產業和現代制造業，支柱產業應由現在的電子、冶金、汽車、機械、水電汽熱加工供應業，逐步調整為由電子、汽車、石化、裝備、都市和醫藥構成的六大產業群。具體是：做強電子信息產業，重點發展集成電路、液晶顯示器、移動通信、計算機、軟件產業、創意產業；做大汽車及相關零部件產業，重點發展中高檔轎車、中重型卡車、越野車三大龍頭產品，帶動汽車零部件及汽車服務貿易業等加快發展；擴充石化新材料產業，逐步形成乙烯、精細化工等相關下游產業的產業鏈群；提升先進裝備制造業，重點扶持數控機床、醫療設備、電子專用設備、發電及輸變電設備、工程機械、印刷機械、環保設備制造業等；發展都市型工業，主要是發展有市場需求和比較優勢、具有良好基礎和發展空間的服裝紡織、食品飲料、包裝印刷、工藝美術等都市型工業；培育生物醫藥產業，主要以化學制藥、中藥與天然藥物、生物技術為重點，逐步形成集生物醫藥創新，制造、流通和服務于一條龍的產業群。

第三產業：發展主導產業和支柱產業。大力發展科技、交通和通訊業，房地產、交通運輸和郵電通訊業應作為近期內北京城市邊緣區第三產業的主導產業和支柱產業，會展業、文化業、社會服務、生態旅游業是發展潛力較大的新興產業。

在這一功能和定位下，北京邊緣區的發展戰略要點有二：一是以城帶鄉；二是提高區域主體自身能力。

邊緣區發展的戰略要點：以城帶鄉

大城市是一個國家或地區的政治、經濟、文化中心，在人才、技術、資金、信息和市場等方面具備獨特優勢。對核心城的依附性決定了北京市邊緣區應盡快引進、吸收城市的潛在優勢，尤其是科技人才優勢，為我所用，逐步轉化為自身優勢，不斷提高有序協調發展能力。

建立戰略聯盟，借勢發展。加強北京城鄉產學研結合，與研究機構和科研院所建立長期穩定的戰略合作伙伴關系。具體策略如下：

其一，聘請自然科學和社會科學方面的專家學者成立顧問團，定期或不定期地對城市邊緣區經濟社會一體化發展過程中涉及的諸多問題，如人口管理、土地利用、經濟發展、社會穩定、環境保護等，進行研討、咨詢、出謀劃策。

其二，針對生產、經營和管理中遇到的實際問題擬定研究項目課題，通過出資、出力和出主意等方式進行協作攻關。

其三，各種類型的經濟開發區、工業小區、農業科技園區以及綜合實力較強的大中型企業，主動與研究機構和科研院所建立合作關系，為他們提供必要的場所和物質條件，成為他們的研究基地和科研成果轉化基地，將潛在生產力轉化為現實生產力，培育城市功能拓展區和城市發展新區的增長極。

其四，與研究機構和科研院所建立教育培訓合作關系，通過借勢增強自勢，將輸血機制轉變為造血機制。

不斷優化環境，吸引外部資源。營造良好的合作環境和合作平臺，增強研究機構和科研院所與城市邊緣區合作的意愿和積極性。一是制定優惠政策，對與邊緣區進行長期合作的專業技術人才或項目給予稅收、信貸、資金、生活待遇、子女教育和社會保障等方面的傾斜，二是建立健全地方法規，通過制定地方法規的形式保護合作者的合法權益；三是轉變政府職能，在削減審批項目、放松管制、減少干預的同時，最大限度地實現從管理向服務職能的轉型，優化政府服務形象，進一步提高行政效率和服務水平；四是要加強自身基礎設施、設備條件和技術水平的改善，為各類技術人才和研究成果提供用武之地，五是每一(或兩)年舉辦一次北京市邊緣區城鄉經濟社會一體化有序協調發展論壇，邀請政府、企業、科教研機構、投資機構、媒體等參加，開展學術交流、問題研討、人才招聘、新聞發布、經貿合作洽談、產品和成果展示等活動，擴大影響，六是健全利益分配機制，吸引并凝聚在京研究機構和科研院所的人才、技術與成果。

邊緣區發展的戰略要點：提高區域主體自身能力

城鄉要素的擴散與集聚，使北京城市邊緣區成為原有人口、中心城區遷移人口和外來(流動)人口混雜的聚居地。在邊緣區發展中，要強化原有人口，遷移人口和外來人口等主體間的融合共生，逐步消除社會階層和人員隔閡，實現人與人之間和諧相處，在此基礎上通過傳授各種新知識提高區域內主體的學習意識和學習能力，進而更新思想觀念、改善知識結構、增強業務素質、提高綜合能力，實現北京市邊緣區內人的全面發展，從而推進邊緣區經濟社會一體化有序協調發展。

建立學習型區域，提高主體能力

具體內容請參見表2。

增強合作意愿和合作能力。持續改善主體關系。培育“資源共享、優勢互補、融合共生、合作共贏”的一體化發展理念，強化廣大主體的合作意識，達成“合作才能一體化有序協調發展”的共識。培育壯大邊緣區龍頭企業，組建各種形式的供應鏈，將主體間合作落到實處。培育主體的理性行為，促進融合發展。公平、公正地滿足和保護區域各類主體的合法權益。實施“大北京地區”發展戰略，推動區域經濟社會一體化統籌協調發展。北京城市邊緣區盡快結束與周邊地區和城市的分割狀態，打破地區封鎖，進行跨地區、跨城市聯合，開展區域間物質、能量和信息的交換，實現與周邊地區資源和基礎設施共享、市場互相放開、政策和制度趨同、產業間優勢互補、人才間相互交流、技術上協同攻關。

培育先進社區文化，增強區域各類主體間融合度。城鄉要素的擴散與集聚，使北京城市邊緣區的社區成為城里人、鄉下人、下崗職工、外來務工經商者、老年人和青少年的聚居地。因此，要把以人為本和融合一體理念作為社區文化建設的根本，樹立為了人、依靠人、尊重人的思想，讓每一位社區成員都有強烈的方向感、信任感、成績感、溫暖感和舒適感，滿足城鄉居民的心理取向，增強他們對北京城市邊緣區經濟社會一體化建設熱情與積極性。

加快邊緣區的社會保障制度建設

為了保證上述戰略目標的實現，需加快北京市邊緣區的社會保障制度建設。

首先，加快制度保障建設。要點有四：

徹底打破城鄉二元制度，實施一體化制度。目前，北京地區城鄉之間的二元經濟結構和二元社會結構依然存在，根源在于二元制度結構，它們的存在嚴重阻礙著城市邊緣區發展的有序性和協調性。破除城鄉二元制度，經濟結構，使邊緣區的農民具有同城鎮居民一樣的職業選擇范圍，外來打工者具有同當地居民一樣的就業渠道，大部分勞動者的職業由農業轉向非農產業；打破城鄉二元社會結構，使邊緣區的鄉村擁有同城鎮居民同等的基礎設施和生活設施，享受同城鎮居民同等的文化教育、衛生保健、養老保險、社會福利、休閑娛樂等物質與精神生活方式，戶籍身份從農業戶口轉向城鎮居民。

深化土地使用制度創新。加強土地市場化改革。為解決北京市邊緣區土地利用存在的諸多問題，特別是從中心城區遷出企業對土地利用的隨意性，促進城市功能拓展區和城市發展新區有序協調發展，應強化以下三方面的土地制度創新：一是土地利用規劃理念創新，整合城鄉空間規劃布局。實行定額供地和規范供地的土地經營使用機制，提高邊緣區——城市功能拓展區和城市發展新區的土地資源的配置效率和利用效益。二是創新征地保障機制，維護農民合法權益。除按法定標準進行貨幣補償外，還應給予失地農民其他補償，如享受養老保險、留地安置、用地單位安置、就業培訓，提供就業機會、信貸扶持等。三是對非公益性用地的征用，應提倡實行土地承包權的股份化，讓農民分享收益，消除生活后顧之憂。

深化戶籍管理制度改革。按照國際慣例，建立全國統一的、可流動的戶籍管理制度。這也是消除人為的城鄉分割，實現城鄉融合、城鄉經濟社會一體化和“大北京地區”及世界城市發展目標的需要。同時，認真清理與戶籍相連的各種附帶功能，降低城市戶口的“含金量”，逐步剝離城市戶口所附加的就業、教育、住房，醫療、保險等隱性福利，取消戶口遷移的限制，廢除不合理收費，如外來人口的暫住費、城市增容費、管理費、子女借讀費等。最終實行與自由遷徙相適應的、開放性的、城鄉統一的、以身份證為基準的戶籍管理模式。

加快社會保障制度創新。由于目前城鄉經濟社會條件相差甚遠，試圖讓兩種不同水平的保障制度馬上并軌，一步實行統一的社會保障制度是不現實的。較為妥善的改革路徑是分兩步走：第一步是城鄉分頭推進，創造統一的條件和基礎。目前最迫切的是做好當地農民和外來人口的子女教育保障、失業保障和醫療保障，縮小城鄉居民社會保障差距，對來邊緣區時間較長，工作較穩定的農民工可吸納參加養老保險。第二步是逐步實行城鄉并軌，全面推進統一的社會保障制度。此外，還應大力推進農民教育、農村專業合作、集體財產、財政轉移支持、生態補償、鄉村建設以及鄉鎮管理等制度的創新。

其次，加快政策保障建設。

北京市邊緣區城鄉經濟社會一體化的有序協調發展，離不開政策法規的引導、激勵和扶持。在優惠政策和健全法規的引導以及適度的行政干預下，中心城區和鄉村的人力、財力和物力自然會合理有序地流向邊緣區。政府應盡快制定體現科學發展觀、符合市場經濟規律的政策法規，為城市邊緣區城鄉經濟社會一體化有序協調發展營造良好的政策氛圍，提供更多的機會。

要點有五：第一，改革人口管理政策，促進城鄉人口的自由流動和擇業選擇，提高人力資源的配置效率，第二，改革土地利用政策，明確土地產權，促進土地的合理流轉，提高土地利用效率和效益；第三，制定科學的產業政策，引導人才、資金、技術在更高層次和更大范圍內的合理流動和布局；第四，制定優惠的稅收和信貸政策，吸引更多的國內外投資者來邊緣區投資建設；第五，建立法規監督機制，以立法的形式明確城市邊緣區有序協調發展的要求，依法管理邊緣區，嚴加懲罰違背政策法規和邊緣區發展規劃等行為的當事者，確保邊緣區城鄉經濟社會一體化健康發展。

再次，加快管理保障建設。建議成立城鄉經濟社會一體化工作領導協調機構，統一組織協調城市邊緣區的建設與發展。作為北京市政府的派出機構，對城市邊緣區的建設與發展實施統一組織、協調和指導。與此同時，建設城市邊緣區經濟社會一體化管理網站，推動城鄉要素合理有序流動，提供服務、決策和控制等三大類信息。

總之，加快邊緣區的發展，是首都發展的戰略之棋，需高瞻遠矚，未雨綢繆。