行政問責法律制度及其構建

引言

行政問責制度在西方由來已久，美國著名的“水門事件”當屬一例。中國政府官員的行政問責制始于“非典”時期，一些行政主管部門的領導因防治不力或隱瞞疫情等原因而引咎辭職。2003年8月15日，《長沙市人民政府行政問責制暫行辦法》開始實施，這是中國第一部關于行政問責制的規章。行政問責既是一個重大的法學理論問題，又是一個艱巨的社會實踐課題。《國務院工作規則》第三十四條即規定：“國務院及各部門要推行行政問責制度和績效管理制度，明確問責范圍，規范問責程序，嚴格責任追究，提高政府執行力和公信力。”本文通過對行政問責制度的內涵、構成要件的分析，較為系統的闡述了行政問責制度的原則和功能，試圖找出目前我國行政問責實踐中存在的主要問題，在此基礎上“對癥下藥”，簡要提出一些建議和完善行政問責制的對策。

行政問責制度概述

行政問責的概念

行政問責制度應溯源至組織法中有關公務員責任的原理，公務員既系為國家執行勤務，其享有權利及負擔義務即由法定，若有違法、失職之情形，自應負擔起法律上之責任。作為追究公務員責任的制度，以懲戒責任為中心，對公務員賦課制裁，此外還有賠償責任、刑事責任的制度。行政問責制度是一種實體法和程序法兼備的行政法律制度，用以確認問責主體、問責相對人的法律地位，設定其權利和義務，并從制度上保證“問責”這一行政程序有序運行。

從我國實定法角度來看，我國《公務員法》首次明確了領導問責制：“領導成員因工作嚴重失誤、失職造成重大損失或者惡劣社會影響的，或者對重大事故負有領導責任的，應當引咎辭去領導職務”；“領導成員應當引咎辭職或者因其他原因不再適合擔任現任領導職務，本人不提出辭職的，應當責令其辭去領導職務。”而近年來，行政問責在地方立法中則較為多見。譬如，在《安徽省人民政府行政問責暫行辦法》中，將行政問責界定為：“本辦法所稱行政問責，是指省政府對所屬部門和設區的市政府行政首長，因故意或者過失不履行或者不正確履行法定職責，以致失職、影響行政秩序和效率，造成公共利益或者公民、法人和其他組織的合法權益受到損害，或者產生不良社會影響的行為，依照本辦法規定追究其責任。”《天津市人民政府行政責任問責制試行辦法》將其認定為：“行政責任問責制，是指市人民政府對行政責任問責的對象在其所管轄的部門和工作范圍內，由于故意或者過失，不履行或者不正確履行法定職責，以致影響行政秩序和行政效率，貽誤行政工作，造成工作損失，或者損害行政管理相對人的合法權益，在社會上造成不良影響和后果的行為，進行責任追究的制度。”而《海南省行政首長問責暫行規定》則規定：“行政首長問責，是指省人民政府所屬部門和市、縣、自治縣人民政府首長(含主持工作的副職)不履行或者不正確履行法定職責，依照本規定對其追究責任的活動。”

從理論研究的角度來看，寧波大學公共管理系周亞越教授對行政問責概念的闡述可供借鑒，她認為，行政問責制是指特定的問責主體針對各級政府及其公務員承擔的職責和義務的履行情況而實施的、并要求其承擔否定性結果的一種規范；另有學者認為，行政問責是公眾對政府做出的行政行為進行質疑，它包含明確權力、明晰責任和經常化、制度化的“問”——質詢、彈劾、罷免等方方面面，是一個系統化的“吏治”；還有學者認為，規范行政問責制就是指能對各級政府、政府各部門機構和政府官員的工作和言行實施責任追究機制。其內涵是把各級政府、政府各部門機構和政府官員所掌控的公共權力的范圍、地位或其公職身份與他們所應承擔的政治責任、法律責任、行政責任和道德責任聯系起來，形成權力與責任、行為實施與行為后果、行為后果與行為主體的政治合法性及其榮辱褒貶密切相關的機制，從而使各級政府、政府部門和官員牢固地樹立責任意識和法治意識，真正做到執政為民、勤政為民、勵精圖治，以高度負責的精神、效率和效能服務公眾，服務經濟和社會的發展。

行政問責制度的內涵

周亞越教授對行政問責的內涵從主體、客體、范圍、程序、責任體系以及后果幾個角度進行了全面闡述。這是一個極其寬泛的內容，尤其是在行政問責的主體界定上，認為行政問責的主體不僅有同體的問責主體即行政機關的上級領導，而且有異體的問責主體，包括人大、中國共產黨、各民主黨派、司法機關、新聞媒體、公眾等。這是一個極廣的范圍。學者所做的這種范圍界定的原因也是顯而易見的，在民主政治下，政府的權力來自于人民的授予，行政人員在實質上就是人民公仆，他們必須對人民負責，必須對自己的言論和行為承擔責任，行政人員有責任向人民報告他們的行為，人民也有權利要求懲治那些失責瀆職的行政人員。我國行政問責制度中，媒體扮演著異常重要的角色。北京大學法學院教授王錫鋅認為，煤體監督這一利器的作用必須加強。之所以發生官員瞞報或謊報信息的現象，一方面是由于現有規范執行不力，對官員不具威懾作用；另一方面，也是由于缺乏其他的競爭信息源，使壟斷信息的官員瞞報與謊報成為可能。所以，必須大力加強媒體的輿論監督功能。

顯然過于寬泛的主體范圍對于問責工作而言可操作性很低。但可以將這些全部納入問責信息披露體系，再由有權部門實施問責，可操作性會更強一些，各省市規定均是采取了這樣的立法技術，譬如《安徽省人民政府行政問責暫行辦法》第十一條規定，下列情形為行政問責的信息來源渠道：1.上級機關的指示、批示；2.省政府常務會議組成人員的問責建議；3.審判機關、檢察機關的問責建議；4.監察機關、審計機關的問責建議；5.工作考核或者政風、行風評議結果；6.人大代表、政協委員的問責建議，7.公民、法人或者其他組織的檢舉和控告；8.新聞媒體曝光的材料；9.其他渠道獲知的行政問責信息。并在第十三條規定，省政府根據行政問責信息，發現行政首長可能有應當問責的情形，應當責成省監察廳或者有關部門組成調查組進行調查核實。

而對問責客體的界定，亦為一個復雜的議題，這是因為不追究領導責任，或總是由副職領導人承擔責任，偏離了法治行政下塑造責任政府的預期目標，損害了權責明晰、以責任規范和約束權力的制度功能。但一味從嚴追究領導責任的做法，也與領導行為內在的靈活、應變特性相左，從而束縛領導人工作的展開，挫傷其積極性。尤其是在具體實踐中，對不同形式的領導行為不加區分地按同一標準做出認定的處理方式，更會引發責任追究上的混亂。目前，在實際操作中的確有此傾向，以《海南省行政首長問責暫行規定》為例，其第五條、第六條、第七條共十五款規定均會導致直接對行政首長問責。這樣一刀切的規定是否范圍過大，實際上是可以商榷的。行政違法與行政責任，必須從主體與程度上都保持一致。換言之，在個案中，應對問責客體進行具體分析，使真正的責任人承擔行政責任。而《湖南省行政程序規定》中立法技術顯然更勝一籌，規定為：責任承擔主體包括行政機關及其工作人員。行政機關工作人員包括直接責任人員和直接主管人員。直接責任人員是指行政行為的具體承辦人；直接主管人員是指行政行為的審核人和批準人。前款所稱審核人，包括行政機關內設機構負責人、行政機關分管負責人，以及按規定行使審核職權的其他審核人；批準人，包括簽發行政決定的行政機關負責人，以及按規定或者經授權行使批準職權的其他批準人。

行政問責制度的比較法審視

西方問責體系概述

西方傳統的行政問責以實現民主政治理念——即防止權力被政治濫用為根本目的，以政治行政二分和理想化的理性科層制為假設條件，問責內容一般被定義為政治授權體系基礎上形成的責任回應，它包括“部長問責公務員；議會問責部長；人民問責議會。”其法理基礎有人民主權理論、控權理論與責任行政理論等等。

接下來，具體介紹一下西方的幾種行政問責制度。

等級問責。等級問責存在的基礎是韋伯的理性科層制，在科層制中，依據組織等級結構形成了等級職位，每個等級職位的職責與權力都有嚴格的劃分，并且這種職責與權力是法律、規章所界定，形成了理性權威。等級問責的實現機制是依靠在組織內部建立的規章制度和標準化的操作程序，以等級權威為基礎，具有很高的實現程度。

職業問責。在西方傳統公共行政發展過程中，形成了高級公務員即事務官這個特殊群體，在理想化的理性科層體制中，事務官被要求在行政管理中保持政治中立和一定的獨立性，他們不與行政首長即政務官共進退。職業問責的內容是關注行政人員的裁量權是否在職業規范的允許范圍內運行。職業問責的主體和對象之間體現的是責任關系。由于職業問責存在的基礎是個人對于組織和社會的責任意識，因此職業問責的實現程度較低。

法律問責。即來自公共行政之外的法律行為體要求公共行政部門及其人員遵守法律并承擔法律責任。在法律問責中，法律行為體既可以是法院這樣直接的法律執行機構，也可是依據法律成立的監督機構和關注法律執行情況的維權團體，如審計部門和勞工權力保障團體。

政治問赍。在政治問責關系中，問責對象清晰，一般為政務官和行政部門，而問責主體則較為復雜。從理論上說，建立在委托代理原則上的現代政府，其所有的委托人都可以是政治問責主體。公眾參與是當前政治問責中的一個重要內容。

我國行政問責制度現狀

中共第十七屆中央委員會通過了《關于深化行政管理體制改革的意見》，其中要求加強依法行政和制度建設，加快建設法治政府，推行政府績效管理和行政問責制度。2005年，溫家寶總理在十屆全國人大三次會議上的政府報告中，提出要“強化行政問責制，對行政過錯要依法追究。”2006年施行的《中華人民共和國公務員法》對公務員向上級承擔責任的條件和公務員辭職辭退作了明確規定，將行政問責法制化和規范化。2006年，溫家寶總理在十屆全國人大四次會議上的政府報告中，強調要“建立健全行政問責制，提高政府執行力和公信力。”2008年，溫家寶總理在國務院第一次廉政工作會議上強調：“加快實行以行政首長為重點的行政問責和績效管理制度。要把行政不作為、亂作為和嚴重損害群眾利益等行為作為問責重點。”溫家寶總理在2008年政府工作報告中指出要加快行政管理體制改革，加強政府自身建設。其中重要的一方面，就是要推動行政問責制度。目前，各部委與各省市有關行政問責制度的行為規則也有很多，前文已有列舉，不再贅述。

雖然近年來，在立法實踐與社會關注上，行政問責取得了巨大的進步，然而，我國受傳統“官本位”思想的束縛，缺乏政府官員問責制生長的文化土壤，況且至今還沒有一部全國統一的行政問責法律，問責發起程序的缺失導致問責發起存在障礙，責任標準的缺乏也影響了制度嚴謹性。在行政問責的實踐中，問責的適用范圍過于狹窄，大多局限在重大安全責任事故的事后責任追究，而忽視了對決策、用人、工作績效和廉政建設責任的追究，使問責制只能在一定范圍內發揮有限的作用，而不能全方位地約束行政權力。

完善我國行政問責法律制度

行政問責應遵循的法制原則

權責統一原則。行政職權與行政職責是相對應的。權力與責任之間是一種正比例關系：權力越大，責任越重；權力越小，責任越輕。權力與責任應當保持均衡，權力大于責任會導致行政權力的濫用，責任大于權力則會影響行政職責的履行。

過鍺與責任相適應原則。這一原則是吸收了刑法中的過罰相當原則。引咎辭職的官員固然是“咎由應得”，但對于官員的過失應理性看待，切莫“蓋棺定論”。2003年四川省委組織部出臺的《四川省黨政領導干部引咎辭職暫行辦法》中就規定：“對引咎辭職的領導干部，可根據實際情況安排適當職務，其工資等待遇根據新崗位確定。”在2004年批準實施的《黨政領導干部辭職暫行規定》將領導干部的辭職分為因公辭職、自愿辭職、引咎辭職、責令辭職四種形式，并分別對其適用范圍、辭職條件、辭職程序、辭職后的安排或管理，以及引咎辭職、責令辭職與紀律處分的關系，自愿辭職后的從業限制等做出相應規范。

懲罰與教育相結合原則。懲罰與教育相結合，是指設定和追究行政機關和行政公務人員的法律責任，既要體現對責任者的懲罰和制裁，又要教育違法者自覺守法，實現制裁與教育的雙重功能。責任追究是對做出違法行政行為的單位和個人的懲罰，但是，懲罰并不是追究責任的惟一內容和最終目的，而是一種手段，其目的在于促使行政機關和行政公務人員增強法制觀念，堅持依法行政，避免和減少違法失職行為的發生，保證國家法律的正確實施。

正當程序原則。這一原則并未在法條中提及，確實為蘊涵于其中最重要的原則之一。問責不能建立在個人意愿上，因為有些領導干部在導致國家和人民利益重大損失的事件發生后，本應主動引咎辭職，卻因自己“良心上過得去”，堅持不辭職。這種情況下，尤其需要建立政治上的追責途徑，比如作為民意代表機構的人大可以要求罷免其職務，其上級機關可以啟動問責程序等。行政問責程序的規范性、可操作性，是實行行政問責制的重要保障。不同的行政問責主體在實施行政問責時的程序應有一定的差異。人大在啟動行政問責程序過程中，可以行使質詢權、調查權、罷免權和撤職權。必要時，還可以啟動不信任投票制，引咎辭職制和彈劾制等。而經濟責任審計具有“制度問責”的特點，是按照計劃組織實施，其范圍是在經濟領域，在審計前一般沒有掌握審計對象是否履行經濟責任的情況。審計機關問責是系統的審計，不是“個案”的查處。紀檢監察機關則主要通過開展案件查處發揮問責作用，通過查辦案件可以發現問題產生的原因，發現體制、機制、制度及管理上的漏洞及薄弱環節，督促有關部門建立制度，加強管理，防止同類問題的再次發生。此外，不僅應在問責過程中遵循程序要求，還應對被問責者提供暢通的救濟渠道，借鑒我國臺灣地區的理論，即懲戒權須于合理范圍之內，且足以改變公務員身份或對公務員有重大影響，受處分人得向公務員懲戒委員會聲明不服。

完善我國行政問責制度的對策和建議

法律制度建設是確保行政問責走向規范化、科學化的重要前提。隨著中央政府和各地方政府行政問責實踐的逐步推進，我們急需對行政問責制的規律性和實踐經驗進行提煉與總結，思考行政問責的價值追求、梳理行政問責的體系、完善行政問責的制度保障。行政問責制在推行過程中，出現一些問責程序、問責方式與行政問責的法理邏輯相悖的現象。因此，追切需要我們建立健全行政問責的制度體系。要建立健全行政問責體制，加強行政問責制度建設，優化行政問責環境，完善責任追究機制，完善問責程序和提高問責效能等，還有賴于行政管理體制和問責法制的建設。建立健全行政問責體制，不僅是行政管理體制改革的內在要求，而且對于建設法制型政府、服務型政府都有積極的意義。行政問責的加強和完善可以優化政府的治理水平，筆者認為應該從以下幾個方面來完善行政問責制度：

制定行政問責法

近年來，我國對發生的一系列導致公民生命財產安全和國家利益、公共利益造成重大損害、損失的事件事故，均是對有牽連的官員免職撤職了事。但也有因一份文件寫錯幾個字的官員丟官的，也有所轄地區、部門發生死傷數十人事故的官員繼續做官。這種非制度化、非規范化的問責制不僅對當事官員不公正，對非當事官員也起不到有效震懾作用。而且還可能導致有權問責機關的官員選擇性問責，以達到排斥異己，達到發展親己勢力的目的。很顯然，要推進法治政府建設，必須建立和完善制度化、規范化的政治責任問責制。

自2003年8月《長沙市人民政府行政問責制暫行辦法》出臺至今，各地積極跟進，行政問責制度相繼建立。但由于參差不齊，法律位階低，實踐效果差，加快出臺統一的問責法規已勢在必行。現有的《公務員法》、《行政監察法》、《行政處罰法》等雖說具備一定的問責作用，但畢竟不是專門針對行政問責的法規，只能“參照執行”。上述法律法規對行政問責的范圍、承擔主體、責任判斷、責任方式、期限、程度、賠償等問題進行明確的和具備可操作性的規定，相對籠統、模糊，并且多部法律法規錯綜復雜，給法律適用帶來難題，還導致法律空白的出現。因此，制定一部單行的、具體明確的行政問責法是我國目前行政問責最迫切要解決的問題。首先，應加快行政問責立法步伐，制定一部具有統一性、權威性與全國性的行政問責法律，填補實行行政問責制可能遇到的法律空白，建立健全行政問責的體系，從宏觀層面、國家體制層面根本解決行政問責無法可依的問題，把行政問責納入法治化的軌道，確保有法可依。其次，統一從中央到地方所制定的各項法律、法規等的效力、適用范圍，理順相互關系，發揮各自獨特的作用。

規范行政行為，嚴格執行行政問責

各級政府應以建立權責明確、行為規范、監督有力、獎懲分明的行政管理體制為目標，規范行政行為，嚴格行政問責。梳理行政執法主體、行政執法依據等內容，在明確不同行政執法主體法定職權的同時，明確與其法定職權相對應的法定職責，以求建立權責統一的行政問責體系。對行政執法機關的各種不履行或者不正確履行法定職責的行政執法行為進行規范，增強實施行政問責的可操作性。各級紀檢監察機關緊緊圍繞黨委、政府的決策部署，加大監督檢查和追究懲戒力度，對行政不作為、亂作為、政令失暢、違規決策、疏于管理等行為實施行政問責。要禁止無法律、法規授權或行政機關合法委托的事業單位行使行政職權，禁止臨時性機構和行政、事業單位內設機構行使行政執法權，禁止聘請編制外人員實施行政執法行為。凡涉及行政許可，行政收費，行政強制的，或者其他對公民、法人或者其他組織生產、生活有重大影響的，立法項目和規范性文件的起草單位應通過各種媒體向社會公布草案，征求公眾意見。

此外，要加強人大問責和大眾媒體的輿論監督作用。由于我國實行的是人民代表大會制度，因此在加強異體問責中，首先要加強人大監督的權力。隨著我國法治進程的不斷推進，需要進一步增強人大監督的問責手段和力度，完善彈劾制度及引咎辭職制度等。人大及其常委會要充分運用其監督權力，行使各項監督職權對行政機關進行問責。要充分調動全體公民監督的積極性。公民個人、社會團體等其他異體問責主體的作用也同樣不可忽視。隨著民主意識的增長和新公共管理理念的盛行，公眾參與成為行政發展的必然。就行政問責而言，我們應該建立一種公眾導向的問責模式。

強化行政問責領域的司法問責

據新華社報道，中紀委、監察部曾對山西、河北、河南等10省市重特大安全事故責任追究進行專項督察，內容涵蓋34起重特大安全事故行政問責的落實情況，督察結果難以令人滿意，涉及黨紀政紀處分執行不到位、程序不規范，擅自調整或拖延執行上級機關處罰意見。更令人憂心的是，司法問責也存在類似情況。司法量刑幅度不平衡，大力強化行政問責的法律責任承擔，從司法審判和司法執行程序入手，讓行政問責以看守所代替監獄執行刑罰，緩刑、假釋、減刑“三高”現象普遍，或干脆以黨紀政紀處分代替司法打擊。與司法處理相伴隨的經濟處罰普遍不落實。因此，問責制度要真正落到實處，具體來說，一是各地方要統一司法量刑標準，排除行政機關對司法審判的不當影響，嚴格按照法律法規的量刑標準，準確、公平地做出司法裁判。二是在判決執行過程中，要嚴格執行標準，不能因為受制裁者曾經是官員身份，就降低司法處罰的執行標準。要禁止以看守所代替監獄執行刑罰，禁止不當的緩刑、假釋、減刑。另外要堅決杜絕以黨紀政紀處分代替司法打擊的違法行為。

結語

本文簡單的闡述了行政問責制度的內涵、原則，分析了我國行政問責制度法制化的現狀和存在的問題，雖然我國現在的行政問責制度還不完善，沒有形成一套完整的法律體系，但是我們相信隨著我國法制化進程的不斷加快，在不久的將來我們一定能夠形成一套完整的行政問責法律、法規體系，讓行政問責制度成為建設有中國特色的社會主義、實現“科學執政、依法執政、民主執政”的有力支撐。