先制度后發債

2008年，中國啟動積極財政政策，四萬億元刺激內需的方案已經公布，但如何落實并進一步調動地方政府的積極性是一大難題。

近十年來，不少地方政府可支配財力嚴重依賴“土地財政”。隨著次貸危機向全球蔓延，中國樓市遭遇嚴重挑戰，“土地財政”岌岌可危。如此情況下，地方政府的正常運轉難免受到影響，要保證地方政府有充分的財力來落實積極的財政政策，就需要地方政府自尋財力，而地方政府發債無疑是一個辦法。

地方政府發債需要具備一定的條件。從當前來看，影響地方政府發債的因素還包括現有地方政府不透明的債務狀況。預算法對地方政府發債作了限制，但地方政府為了繞過法律與國務院的約束，采取了種種規避的做法，如通過下屬公司或者成立相關項目公司舉債、通過承諾還款形成的或有債務、事實上形成的公共支出欠款等，這些都影響到地方政府的償債能力。因此，當務之急是理清地方政府的債務狀況，增加地方政府財政透明度，特別是債務信息的透明度，為全面允許地方政府發債創造基礎條件。

地方政府發債權應在構建地方政府新融資體系的范圍內統籌考慮。與其讓地方政府將各種各樣的債務以不同形式，分散在不同部門、不同機構、不同項目，還不如讓地方政府債務公開集中，以有利于對地方政府債務規模的有效控制。

地方政府發債權應明確資金流向。通過發債所形成的資金應限定特定的投資范圍，即限定在市場失效范圍之內。從世界各國的發展史來看，當前，中國地方政府債務融資應重點放在基礎設施建設和有利于民生改善的公共服務上。即使是基礎設施領域的投資，地方政府也要盡可能借助市場的力量，以較少的資金帶動更多的項目。

允許地方政府發債之后，為了保證地方政府的有效融資，應該設置統一的融資制度框架，對地方發行債券規模、地方債券的發行主體的資質、債券的發行決策等做出相應的規定。

為了避免地方債務發行秩序的混亂，減少未來可能帶來的償債壓力，減少地方政府的道德風險，中央需要通過統一的地方政府債務發行制度有效控制地方盲目舉債的行為，對地方政府債務運行狀況進行監控。例如，中央政府可以對地方政府債務收入占當地國內生產總值的比重、地方政府債務收入占當年當地財政收入的比重、地方政府債務的累積余額等指標進行限定。在規模之內的地方政府債務發行，由地方自行決定。

在地方人民代表大會制度進一步完善之后，地方債務運行的監督，應該更多依靠地方人民代表大會進行約束。地方債務發行和償付，特別是由稅收提供還款保證的債務發行和償付，必須納入地方政府預算，并接受監督。由項目收益進行償付的債務，也要編制統一的預算表，以有利于監督。地方政府債務的發行，還要受到市場的監督，市場資信評估機構也會對作為舉債主體的地方政府的信用狀況進行分級。

（作者系中國社會科學院財貿所研究員）

據稱，中央財政正蘊釀代地方發債。制度的先行建設顯得尤為重要。