地方發(fā)債冷思量

從理論上講，應(yīng)該賦予地方政府舉債權(quán)。譬如，大部分資本性地方公共產(chǎn)品（比如道路、橋梁等）都是由地方來提供，這些項目建設(shè)周期長，如果通過稅收來彌補其成本，會造成項目成本負擔(dān)者與受益者的不一致，從而帶來代際之間的不公平。而利用地方政府舉債來提供資本性公共產(chǎn)品則能避免這種不公平。

地方政府舉債在理論上的合理性，并不代表其在實踐中就一定具有必要性和可行性。

一國的政治體制、行政管理體制、經(jīng)濟體制以及由此決定的財政體制是我們決定是否允許地方政府舉債的必要前提，而法制環(huán)境、文化傳統(tǒng)等則是地方舉債能否達到預(yù)期效果的土壤。因此，如果在相應(yīng)的體制條件、法制環(huán)境等不成熟，舉債門檻設(shè)定不科學(xué)的情況下，就貿(mào)然地將舉債權(quán)賦予地方政府，那將會帶來嚴(yán)重后果：

首先，在“政績觀”的驅(qū)動下，地方政府可能會不惜代價地動用一切可動用的資源，特別是動用地方舉債權(quán)來進行投資，因為這些債務(wù)往往不在本屆政府的任期內(nèi)償還。于是，在相關(guān)的約束監(jiān)督機制不健全的情況下，一旦打開了地方政府發(fā)債這個口子，各地將會競相發(fā)債，從而加大地方財政風(fēng)險，甚至帶來地方債務(wù)危機。

其次，地方債務(wù)危機一旦產(chǎn)生，將會形成一種“倒逼機制”，使得由于地方盲目舉債所帶來的風(fēng)險和損失，最終由中央政府來“埋單”。這就可能使得中央政府的預(yù)算失去控制，形成巨大的財政風(fēng)險。

再次，在相應(yīng)的制度和體制條件不成熟的情況下，地方舉債有可能會加劇地方之間的經(jīng)濟發(fā)展差距。因為，經(jīng)濟相對發(fā)達的地區(qū)不僅應(yīng)債資源豐富，而且財政實力強于不發(fā)達地區(qū)，因此有可能會利用相對較高的公債收益率吸引不發(fā)達地區(qū)的資金。最終加劇“窮者愈窮，富者愈富”的馬太效應(yīng)。

此外，地方債由于以政府信用作為擔(dān)保，其風(fēng)險小于股票等證券市場的投資產(chǎn)品，而收益率又一般不會低于銀行存款。因此，有可能會形成對民間資金的擠占，不利于民營企業(yè)的發(fā)展。特別是在當(dāng)前世界性金融危機的背景下，如果允許地方政府舉債，有可能給本來就困難重重的民營中小企業(yè)帶來致命一擊。

所以，在地方政府能舉債的決策上，我們要慎之又慎。不過，如果我們能夠在相應(yīng)法律法規(guī)完善，體制改革到位并且發(fā)債條件嚴(yán)格設(shè)定的前提下，賦予地方政府一定的舉債權(quán)，那么，對于當(dāng)前我國地方政府普遍存在的事權(quán)與財力不匹配、大量隱性債務(wù)等問題，將能起到有效的緩解作用。

（作者系中央財經(jīng)大學(xué)財政學(xué)院院長）