以財佐政的制度力量

在地震重災區，四川財政在突破中支撐著民生和社會的新立，在達州和資陽等地，四川財政在突破中支撐著經濟發展的新立。當記者趕回四川財政廳，一道課題凸顯出來：財政，你如何作用于政府呢？

“制度”，四川財政廳的實踐讓記者想起了這兩個字。

激勵改變了市縣政府

“我們通過制度創新，實現財政對政府職能的調控轉變！”四川省財政廳預算處處長陳煒說。

從2002年開始探索，到2007年，四川財政建立了完善的激勵約束機制。陳煒說：“我們考核市縣財政的收入，考核你的稅收增長，以及稅收和GDP的關系，而且稅收里面考核二、三產業，就是把這個GDP里面，促進經濟增長最關鍵的領域拿出來，看看你在這方面收入的質量情況。從2008年開始，省政府又出臺了縣域經濟發展激勵獎勵辦法，主要考核四項指標，考核第一個是GDP的增值，第二個是稅收的增值，第三個是城鎮居民人均可支配收入，第四個是農民人均可支配收入。”

這幾個考核指標，既有質的考核又有量的考核。財政怎么促進經濟發展，在經濟發展中找到財政的宏觀定位？

陳偉說：“財政激勵約束機制搞了幾年后，全省184個縣都適應了，每年打分，搞的好就獎，直接獎給縣級政府。”

幾年下來，四川財政收入質量有了大幅提高。陳煒說：“發展到了2007年，差不多80%是稅收，20%多一點是非稅。作為西部農業大省來說，我們能夠做到這一步，確實是做了很大的努力，提高了公共財政分配的可靠性。財政部領導曾說，要像擠檸檬一樣把財政收入的水份擠干。在四川，這個收入是沒有水份的，是實實在在的。總的來說，四川的公共財政是很穩固的，在財政的初次分配環節，收入質量有了堅實的基礎，有了可持續的增收能力。”

這種激勵約束機制改變了四川184個市縣政府的職能。發展，不僅是數量和速度，還要考慮質量。不僅要考慮財政收入，也要考慮居民收入，因為有具體的考核指標在影響著市縣政府。

“四川的特點就是人口多，人均財力低，這些問題逼得你必須想辦法去搞機制改革，你要想在老的辦法上去走，那是不行的。現在四川提出加快發展，實現有好又快發展，在這個過程中財政就要夯實基礎，如果沒有堅實的基礎，即使一時跨越過去了，可能還要重返回來。”陳煒感觸道。

約束改變了市縣政府

“財政支出結構調整是一個傷筋動骨的事情，預算安排通常‘增得減不得’。”陳煒說，公共財政要完全實現覆蓋廣大的農村，要實現城鄉統籌，要實現財政結構的優化，財政支出的模式和結構必須做重大調整，要把財政的支出結構中行政運行成本和人員供養這一塊壓縮下來，更多地用于民生中。

要調整支出結構，西部就更困難了，龍其是四川。四川有260萬的財政供養人員，在全國是最多的，難度大多了。陳煒說：“支出結構要做調整，首先就是控制壓縮供養人員。激勵約束機制中有明確的規定，通過這種機制來約束地方政府，如果供養人員增長超過了全省平均水平，就在激勵約束機制里面扣分。這樣，從2003年到2007年，每年財政供養人員的增長幅度控制在了1.7%-2%之間，遠遠低于全國的平均增長水平。”

同時，四川省財政廳正對地方政府的債務出手。陳煒說：“為了做這事情，預算處專門成立了一個債務科，搞了一套政府債務信息管理系統。包括普九債務一進系統后就鎖定了，在系統里面可以看到債務生成的時間，債權人是誰，債務人是誰，等等。現在這套系統已經運行的很順暢了，在全國來說也是較早建立的。”

“如果債務發展無序化，最后買單的還是財政。但未來的發展又需要債務，政府應將其控制在合理的范圍，形成債務與發展的良性循環。控制好債務并不是控死債務。”

陳煒介紹道，四川正在建設一套預警機制。用債務率、償債率這些指標來考核地方政府，你進入了舉債區，控制區，禁止區，不同的區域給你亮不同顏色的燈，禁止區是紅燈，控制區是黃燈，舉債區是綠燈。主要目的還是對地方政府性債務的增長實施有效的控制。

約束，正同樣改變市縣政府的職能。

新政改變了省級部門

2008年12月3日，四川省政府印發了一份通知，主題是“加強省級財政支出預算管理”，其中最有含金量的規定為，省級部門的結余資金除特殊情況外一律注銷。

近幾年，中央財政預算收入有了較大增長，中央財政也加大了對地方的支持力度。如何加快地方財政預算支出的執行進度，成為黨委、人大、政府和社會各界普遍關注的問題。盡管這幾年省財政與各主管部門一起采取了很多措施，可效果甚微。

陳煒說：“四川財政搞這種得罪人的結余資金一刀切，也是形勢所需。抗震救災壓力這么大，什么都要錢，發展也要錢，災后重建也要錢，財政如果還是按照過去的方式管理的話，財政肯定是難以為繼。只有主動出擊，所以說這個機制也是逼出來的。”

“2008年出臺了個新政策，只要年度一結束，除了跨年度的基礎設施建設外、政府采購任務沒有結束的、必要的經過審核確實需要跨年度的項目、還有中央專款，其它剩下的資金全部一刀切，2008年節余的錢明年全部進入災后重建基金。”

無疑，省級政府的職能也將進行改變。

“我們財政廳一年節省下來的辦公經費同樣將一律注銷！”陳煒最后說。