順德：財與政互動跨越

公共財政體系下佛山市順德區財政改革的實踐和創新，使順德區財政成為了我國新時期財政改革的“新范本”。這一“新”既是財政體制變革之“新”，又是現代化財政管理手段的實踐之“新”，更是財政作為政府綜合改革推進器和緩沖器的角色之“新”。

政府改革

依照改革的內在邏輯和改革成效，順德財政改革的實踐可以從政府綜合改革、財政改革兩個方面來分析：

從改革的邏輯看，順德的財政改革實踐和創新可以描述為：20世紀90年代的政府綜合改革（核心是產權改革）→公共財政體制建立→民生財政→民生政府。以1997年的產權制度改革為序幕，以產權改革為基礎，徹底轉換政府職能，大力推進預算、國庫、政府采購、轉移支付、社會保障、稅收、非稅收入、公共資產、財政支出績效、財政監督、收支兩條線等多個方面的改革，初步建立了民生財政；與此同時，通過大規模開展信息化建設工作，建立了統一財政，大大提高了效率，充分體現了現代化財政管理手段的實踐之“新”。

從改革的實踐看，以政府綜合改革為基礎，財政改革從內外兩個方面，按照財政改革的基本邏輯，在廣度和深度上不斷推進：

以產權制度改革為核心、行政體制改革為先導的政府綜合改革，合理界定了政府與市場的關系，政府從競爭型領域退出，政府職能向服務型轉化，建立和完善了與市場經濟相適應的各種體制和機制，為財政改革以及其他改革打下了良好的基礎。

財政改革的鋪開和深入完善了公共財政體系，建立起了民生財政，為民生政府的建立奠定了堅實的基石。

財政改革

從財政改革的內在邏輯看，順德財政改革遵循以下改革主線：

一是通過政府間的分配體制的改革，順德理順了不同層級間政府的分配關系，建立了與上級財政以及與各鎮財政之間的制度化的分配框架，而且采取“兩頭大、中間小”（兩頭是指區和鎮兩級，中間是指區直各部門）的資金分配方式，財權和財力向鎮一級傾斜，有效促進了全區經濟的快速發展和協調發展；

二是通過政府與市場主體間的關系改革，順德理順了政府與市場、企業之間的關系，通過產權改革等綜合措施，政府完全從競爭性領域退出，實現了政府職能的完全轉換，實現了政企分開、政資分開。在政府綜合改革的基礎上，財政退出一般競爭性領域；

三是通過財政與行政事業單位之間分配關系的改革，順德理順了政府內部各部門之間的關系，財政與行政事業單位資產脫離關系，通過收支兩條線、國庫集中支付、綜合預算和政府采購等多項改革，建構并初步實現了與科學發展觀和公共財政體系相適應的基層財政管理和運行框架，公共財政體制開始建立，政府開始行使社會管理者職能；

四是通過財政與社會公民之間分配關系的改革，順德理順了財政與老百姓的分配關系，以民生和公共服務作為突破口，順應順德經濟高速發展的實際，大力推進城鄉一體化和基本公共服務均等化，以財政支出的績效預算和績效評價為手段，提高財政支出效率，大力加強社會服務職能，民生財政、民生政府開始建立。

在政府綜合改革的基礎上，以民生和公共服務作為突破口，結合順德經濟高速發展、城鄉基本實現一體化的客觀實際，以規范政府間財政關系、提高財政支出效率、推動財政管理的精細化、科學化和信息化為重點，順德實現了從建設型財政向公共財政、從資本型政府向服務型政府的跨越。

從財政改革的實踐看，在政府綜合改革的基礎上，對財政局的職能進行了明確界定，對內部科室的職能進行了整合與理順，之后更進一步，大力推進內部規范化管理，建立起互相監督、互相制衡內部監控體系。

此外，財政管理信息化建設有效推動了財政管理水平和財政管理效率的提高。從財政內部加強管理看，以財政信息化為手段，通過信息化手段整合了業務流程，形成了一個統一的財政業務平臺，通過統一的業務平臺開展業務既為精簡機構提供了技術支撐，也使整個業務更加規范。

改革之鑒

首先，必須堅持以人為本、全面協調可持續發展的科學發展觀。順德財政改革之所以始終能夠做到全國領先，關鍵就在于始終把科學發展觀貫穿于財政改革的全過程，順德十年財政改革正是努力踐行以人為本、統籌兼顧、促進全面協調可持續發展的科學發展觀的生動體現。

第二，必須堅持徹底的產權制度改革，構建服務型政府。通過徹底的產權制度改革，順德財政全面徹底退出競爭性贏利性領域，政府從國企的生產經營者轉向全社會公共服務的提供者，從參與市場競爭，與民爭利轉向徹底退出市場競爭，不與民爭利，為市場提供一視同仁的公共服務。由此給其他地方政府財政改革的啟示就是作為地方政府必須堅決徹底切斷與國企之間的產權聯系，地方財政必須徹底退出一般競爭性領域，以公共財政理念為指導，全面推進財政管理改革，通過財政管理改革帶動政府職能轉換。

第三，必須堅持維護人民群眾的根本利益，建設民生政府。在很多地方政府都還在只關注GDP增長的背景下，順德財政就通過改革理順了政府與企業的關系，規范了政府與市場的關系，又通過財政與政府公共部門關系的改革，降低行政成本，在全省乃至全國率先解決了轄區居民的基本民生問題，在全省乃至全國以“敢為天下先”的開拓勇氣，為地方政府的轉型起到了榜樣和表率的作用。

第四，堅持提高財政支出效率，建設效能政府。順德財政改革對此提供了有益啟示：在政府機構改革的基礎上，理順財政與政府各部門之間的關系，利用財政管理信息化手段，強化財政內部管理，提高支出效率，建構效能政府。建立起效能政府后，政府就能夠有資金增加民生支出，這樣也才有可能建立民生服務政府。

（作者供職于廣東省財政科學研究所）