服務型政府政策制定的目標導向和價值觀體系

摘要：建設服務型政府必將帶動政策制定的目標導向和價值觀體系的重構，政策目標的指向最終由政策制定者的價值觀決定，本文闡述了服務型政府政策制定的價值觀體系并指出公共利益至上是服務型政府政策制定的目標導向。

關鍵詞：服務型政府； 政策制定； 目標導向； 價值觀

中圖分類號：D63 文獻標識碼：Ａ 文章編號：1004-0544（2009）06-0085-03

服務型政府是我國地方政府和學術界首先提出并在某些地方實行，而后被中央政府采納并經人大批準成為國家意志的一個概念。“服務型政府就是在公民本位、社會本位理念指導下，在整個社會民主秩序的框架下，通過法定程序，按照公民意志組建起來的以為公民服務為宗旨并承擔服務責任的政府。”［1］建設服務型政府是我國的政府體制改革三十多年來在積累了大量的經驗和教訓之后的必然選擇，它的提出由我國現階段的發展戰略思想、社會主義市場經濟建設、社會主義民主政治的發展、和諧社會的建設和改革開放水平所決定的。建設服務型政府是我國政府改革由機構精簡到職能轉變再到角色定位的深層次改革，這次改革觸及政府存在的價值理念，它必將帶動政策制定的目標導向和價值觀體系的重構。

一、 服務型政府的公共政策制定過程特征

1． 公共政策制定中公民的參與應受到法律保護。政府有為公民參與政策制定提供服務的責任和義務。服務型政府是以公民為本位的政府，公民本位和公民意識在公共管理中最突出的體現就是在政策制定過程中。這是因為：一方面政策是行政的動態存在；另一方面政策制定是政府工作的中心和重要職能。如果公民本位和公民參與能夠在政策制定環節得到切實體現，政府才能真正實現“服務”的承諾。在服務型政府管理模式下，公民的參與將作為公民的一項基本權利而得到法律和制度的切實保證，政府必須為這種參與積極提供各種服務，包括制度服務、環境服務和技術服務等，而且，政府的這種服務也不再是政府可有可無的選擇而是必須盡到的責任和義務。

2． 公共政策制定主體和權力分配從政府壟斷到多元合作。在統治型政府和管理型政府形態下，政府和社會的關系在政策制定中的突出表現為政府完全壟斷公共政策制定權，并依靠官僚系統的等級制原則來劃分政策制定權限，公民參與政策制定的機會十分有限，簡單的政策主體（僅指政府）和政策客體劃分使公民被排除在政策主體之外，這種決策范式導致了政府權力和職能無限制的擴張，導致了社會資源的分配不均。在服務型政府形態下，政府、公民和社會組織都平等地成為政策主體，政府的政策壟斷權必須在政府、公民和社會組織之間平均分配，政策在多元化的主體之間通過正當的合作和競爭形成。在這樣一種政策角色定位之下，公共政策尤其是那些關系公民切身利益的政策的達成，就是在公民自由、廣泛參與的基礎上，通過公民與政府之間的互動而制定的。政府的角色更多的是中和公民的意見，并確保最終達成的公共政策符合大多數公民的意愿。

3． 公共政策問題建構和議程建立從政府統合到利益博弈。服務型政府的構建離不開公民社會的培育和成長，隨著我國經濟的高速發展，人民內部的多元利益主體也正日益成熟和壯大，這些多元的利益主體正在積極參與更廣闊的社會生活尤其是政治生活，在法律和制度的保護下爭取各自的權利。政策問題的建構和議程的建立是政策制定的首要環節，它決定著哪些社會問題最終進入政府議程從而成為政策問題，因為社會問題只有成為政策問題才有被解決的可能，否則永遠是一個問題。社會問題層出不窮、千變萬化，政府該如何選擇，選擇這個還是那個，這些都將決定著政策的走向和利益的分配。在統治型政府和管理型政府形態下，政府主導或統合著問題的建構和議程的建立，利益集團為了爭取更大的利益，必然導致暴力的沖突和權力的尋租。而服務型政府的政策問題建構和議程建立卻是本著以民為本的原則，把公民的利益放在第一位，當眾多社會問題蜂擁而至的時候，那些關系民生、關乎百姓安危的問題將首先進入政府的議事日程，另一方面，在利益多元化的今天，政策問題建構和議程建立更是通過多種對話和協商渠道使各種利益訴求得到充分表達，政府在公民的監督之下建構問題、建立議程，爭取滿足大多數公民的利益。

4． 公共政策方案規劃和方案抉擇必須符合公平、公正和平等的民主價值原則。在統治型政府和管理型政府形態下，政策方案的規劃和抉擇是由政府官僚單獨規劃并根據自己的主觀認定進行抉擇，公民的意愿不能夠得到保證。服務型政府要確保公民利益處于決定性地位，就要確保政策方案和方案抉擇過程的公平、公正和平等。如何使政策方案規劃和抉擇程序符合民主價值的原則呢？第一是渠道的提供，政府要盡可能的確保希望參與的公民特別是處于弱勢地位的公民都有提出政策建議的機會；第二政府還要盡可能的提供科學、合理的備選方案，因為從事各種職業的公民提出的政策建議很可能是零散的、不系統的，政府應該通過專業的分析、歸納和綜合，為公眾提供盡可能科學合理的備選方案。

二、 目標與目標導向的界定

目標是指人們預期要求達到的境地和標準；尋求和努力的結果。也就是說目標是人們計劃或建立或尋找或毀滅的一個對象，這個對象并不是毫無邊際，而是在行動之前已經具有了一定的標準，是已知的而非未知的。導向是引導和指向的意思。目標導向就是已有的標準對象對即將實行的行動產生的導向作用。需要強調的是，我們在這里所說的目標導向不是單純的空想目標，而是著眼于現實情況科學訂立的目標。公共政策目標就是政策制定主體發揮主觀能動性，在政策界定的基礎上，依據客觀資源狀況，通過反復的論證協商而確定下來的政策要達到的目的和標準。而政策目標的導向性表現在，它“不僅是政府方案設計和擇優的基礎依據，同時也是政策執行的指導方針，并且為政策評估提供了參照標準”。［2］

三、 政策目標的指向最終由政策制定者的價值觀決定

目標是客觀因素和主觀因素共同作用的結果。影響目標確立的客觀因素有：（1）前期政策實施的情況，因為先前的政策結果是制定后續政策的依據，“越來越多的公共政策是解決過去政策的結果”；［3］（2）可能爭取到的資源，整個政策過程可能得到的人力、物力、財力及權威方面的支持；（3）上級下達的政策任務，計劃經濟時代政策目標多來源于上級的指令；（4）政策運行時的經濟因素；（5）政策運行時的技術因素；（6）政策運行時的自然因素。影響政策目標確立的主觀因素從宏觀上主要是指政策運行的現實政治制度和政治目標；中觀上是指政策制定主體作為一個群體所持有的價值觀；微觀上講是指影響政策制定的個體所持有的價值觀，即決策者自身的價值觀。政策制定者在制定政策目標時對客觀因素的考慮是必然的也是必須的，但是如何看待和評價客觀條件的優劣，面對優勢和劣勢該如何應對卻是由政策主體的價值觀念決定的。政策制定者的價值觀是政策制定主體共有的偏好、個人愿望和目標。政策制定者的價值觀體系包括：政治價值觀、個人價值觀、組織價值觀、政策價值觀以及意識形態價值觀。“價值觀對政策制定過程具有極大的影響。人們是以自己的價值觀為基礎來理解世界和改變世界的。所以政策制定的目的可能反映了那些涉及政策制定過程的人的內心主觀愿望和他們對過去、現在或未來的看法。價值觀決定了倫理和道德準則，價值觀也決定關于政府應該如何發揮作用和應怎樣干預公眾生活的觀點。因而，也可以把政策和規劃置于決策者和有關的受益人所作的價值判斷的背景下看待。所以，哈羅德·拉斯韋爾認為，獲得最普遍承認的價值觀可能決定誰從現存利益中獲得最多。”［4］

綜上所述，客觀因素是影響政策目標確定的前提條件，在前提條件一致的情況下，政府依然可以選擇政策路徑，誰受益該怎樣受益依然可以有不同的方式，也就是說目標依然存在著多向性，而最終決定目標指向的因素是政策制定者的價值觀。

四、 服務型政府的價值觀體系

“進入現代民主社會以來，對于公共政策，人們普遍將其建構在一個價值判斷前提之上，即公共政策本身必然是合乎民主政府產生與存在的宗旨。”［5］所以，在談到服務型政府政策制定的目標導向之前，我們必須明確服務型政府的價值觀體系，因為政策制定的目標導向是和它相輔相成的，離開政府產生與存在的宗旨去談公共政策是虛無縹緲的妄說。2002年人類發展報告指出，從人類發展的角度看，民主治理意味著：人民的人權和基本自由得到尊重，容許人們有尊嚴地生活，人民在影響他們生活的決策中又有發言權；人民能夠使決策者負責任；包容性的和公正的規則、制度和實踐指導著社會互動關系；在公私生活領域和決策中婦女和男子是平等的伙伴；人民免受種族、民族、階級、性別或其他任何形式的歧視；后代人的需要在當前的政策中得到尊重；經濟和社會政策對人民的需要和抱負做出反應；實施那些目的在于消除貧困和擴大所有人的生活選擇的政策。［6］我國作為世界上最大的發展中國家，政府改革由機構改革到職能轉變，由職能轉變再到服務型政府構建，實現了從形式到實質的扭轉，真正找到了符合建設社會主義和諧社會的政府改革模式。它的價值體系也必須符合世界公認的人類發展觀。

1． 民主的政治價值觀。政治價值觀是個人或組織以社會政治事件或現象為評價對象所持的看法，它是人們的政治觀念、態度的內在尺度的體現，是思想素質的核心，是政治生活中賴以生存和發展的價值取向，它透過個人或組織的政治行為滲透在實際的政治生活之中。我國政府在構建服務型政府改革中必須樹立社會主義的民主政治觀。社會主義民主政治是無產階級掌握國家政權，管理國家的政治制度。胡錦濤總書記在中國共產黨第十七次全國代表大會上的報告中指出“人民民主是社會主義的生命”，“人民當家作主是社會主義民主政治的本質和核心”，“堅持國家的一切權力屬于人民。從各個層次、各個領域擴大公民有序政治參與，最廣泛地動員和組織人民依法管理國家事務和社會事務、管理經濟和文化事業。”在這一政治價值觀的指引下，我國服務型政府才會有明確的定位，它是根據人民的意愿而設立、在黨的領導下履行國家政務職能的組織，它必須模范實踐“三個代表”重要思想，貫徹“立黨為公、執政為民”的本質要求，全心全意為人民服務。

2． 民生的政策價值觀。政策價值觀是制定政策、執行政策和評估政策的價值取向，它是對政策實踐的態度和看法。民生問題是和公民幸福息息相關的一系列問題，它包括教育、就業、收入分配、社會保障、醫療衛生、公共安全等等。溫家寶總理在第十一屆全國人民代表大會第一次會議上所作的政府工作報告中指出，“我們要牢記全心全意為人民服務的宗旨，把實現好、維護好、發展好最廣大人民的根本利益，作為政府工作的出發點和落腳點。更加注重保障和改善民生，特別要關心和解決城鄉低收入群眾的生活困難，使全體人民共享改革發展成果。只有堅持一切屬于人民，一切為了人民，一切依靠人民，一切歸功于人民，我們的各項事業才能獲得最廣泛、最可靠的群眾基礎和力量源泉。”并且進一步指出今年的工作重點是“更加注重社會建設，著力保障和改善民生”。服務型政府建設是我國政府由經濟建設為導向的政策價值觀轉向以民生為導向的政策價值觀的必然選擇，黨的十六大以來，我國政府針對影響公民生活的重大問題采取有效的政策和行動，致力于改善所有人的生活，倡導社會發展優先原則，逐步形成惠及全民的公共服務體系，正是世界人類發展的大勢所趨。

3． “有限”和“法治”的組織價值觀。組織價值觀是組織行為的依據和取向。統治型政府是集權和人治的政府組織，管理型政府雖然是分權和法治的政府，但是它又是全能的無所不包的政府。“有限”和“法治”的組織價值觀是服務型政府的必要具備的理念。“有限”指政府的權力行為受到法律的約束和限制，政府應該提供哪些服務？怎樣服務？這取決于法律、法規的授權，這實際上是政府服務的合法性依據。“法治”就是說政府必須依法產生、受法律約束、依法律辦事，對法律負責。權力受限和依法行政是政府法治化的兩個方面。只有樹立有限和法治的組織價值觀才能夠還政于民、依法治國。

4． 平等的個人價值觀。平等的個人價值觀是指社會中的每個人都珍視和尊重自己和他人的公民資格并指導著自己的社會實踐，積極履行作為公民的權利和義務。公民，是指具有一個國家的國籍，根據該國的法律規范享有權利和承擔義務的自然人。具備了公民資格就具備了“國家向各社會群體、家庭和個人分配集體性資源和利益的基礎。”［7］公民社會是服務型政府存在的基石。胡錦濤主席在黨的十六大報告中指出，“增強全社會每一個人的公民意識，樹立社會主義民主法治、自由平等、公平正義的理念，無疑是擴大人民民主、發展社會主義民主政治的重要支撐。”樹立平等的個人價值觀，政府才能正確地履行“服務”，而不是“管制”和“服從”；樹立平等的個人價值觀，公民才能以積極態度參與社會管理而不是消極的對抗和干預。

5． 可持續的發展觀。可持續發展的價值觀強調長期、穩定、持續的發展，強調當代人之間、當代人和后代人之間、國家之間、民族之間的公平，它以代際公平和代內公平相統一的價值取向作為價值尺度，強調效率與公平目標相統一的價值取向和價值尺度。［8］30年來我國政府由計劃經濟管理型政府到經濟建設型政府再到經濟調節型政府的轉型，到今天構建服務型政府的政府轉型歷程，正是從追求效率至上的物質財富觀到全面的可持續發展價值觀的轉變。服務型政府的政策制定不僅關注社會的物質需要，而且關注社會的精神需要和生態需要，不僅滿足當代人的利益需求，而且注意為后代人的利益需求創造條件。

五、 服務型政府政策制定的目標導向——公共利益至上

所謂公共利益，正如羅勃貝拉所言“只有公民本身以獨立之身份，在公共責任感指導下，參與討論所得到之共識，方可稱之為公共利益。”［9］我國政府是按照“三個代表”的要求為自己定位的，根據這一思想，公共利益就是“中國最廣大人民的根本利益”，就是“使人民群眾不斷獲得切實的經濟、政治、文化利益。”公共利益至上的政策制定導向是服務型政府價值觀體系指導下的政府行政體現。

首先，公共利益是社會大多數公民的利益而不是少數和個別公民的利益。“如果政府真的像救火隊那樣整日忙于個別公民的服務需求，哪個公民提出了服務需求就按哪個公民的意愿的話，這樣的政府恰恰不是我們所說的服務型政府，因為它不是為公共利益服務的政府，而是為少數人意志服務的政府，而為少數人意志服務很可能是以犧牲大多數公民的意志即公共利益為代價的，這樣的政府和服務型政府的公民本位思想是背道而馳的。”［10］

其次，公共利益是社會的長遠利益而不是眼前利益。政策制定的長遠利益導向就是以人為本，全面、協調、可持續的發展，即以科學發展觀來考慮政策的目標制定，因為公共利益的組成既有當代人的利益也有后代人的利益，目前的決策不應當損害后代人的利益，當代政策制定者有義務為后代人保留和創造更多的生活機會和更優越的條件。

最后，服務型政府有區別個人利益與公共利益、眼前利益與長遠利益的責任和能力。原因有二：其一，政府所掌握的專業化管理技能、信息和經驗使它具備了優于其它政策主體的特性，政府在多元化主體共治下的“領導”作用無可替代；其二，政府的服務性決定了它在政策制定的多元化主體中起著積極的斡旋、溝通和協調的作用。

政策制定是政府行政的動態形式，建設服務型政府的政府改革帶來了我國政府政策制定目標導向和價值體系的改變，這些改變將使我國政府的政策制定更加民主和科學。

參考文獻：

［1］劉熙瑞．服務型政府：經濟全球化背景下中國政府改革的目標選擇［J］．中國行政管理，2002，（7）．

［2］［4］張金馬．公共政策分析：概念·過程·方法［M］．北京：人民出版社，2004．

［3］陳振明．政策科學——公共政策分析導論［M］．北京：中國人民大學出版社，2003．

［5］楊軍．論公共政策的“價值失范”［J］．甘肅社會科學，2005，（4）．

［6］何增科．人類發展與治理引論［J］．馬克思主義與現實，2002，（6）．

［7］［10］井敏．構建服務型政府理論與實踐［M］．北京：北京大學出版社，2006．

［8］戴波．生態資產與可持續發展［M］．北京：人民出版社，2007．

［9］Robert B.Denharde，Janet Vinzant Denhaart，The New Public Service：Serving Rather than Steering，Public Administration Review，November/December，2000．

責任編輯王友海