人口發展治理視野下的政府人口管理創新

摘要：如何提高社會管理的能力和水平，已成為我國在本世紀面臨的重要任務。針對我國人口發展及人口發展中存在的問題，對我國原有的以政府為主導的社會治理模式進行變革，以提高社會治理水平，最終形成“善治”格局，實現人口與經濟、社會、資源環境的協調與可持續發展。

關鍵詞：人口； 政府管理； 創新

中圖分類號：C923 文獻標識碼：Ａ 文章編號：1004-0544（2009）06-0088-03

一、 人口發展治理的理念內涵

“治理理論”于20世紀80年代末期在西方國家和一些國際性組織（如世界銀行、國際貨幣組織以及經合組織等）中興起，它是在對政府與市場、政府與社會、政府與公民這三對基本關系的反思中產生的，現已逐漸成為公共管理的一個重要價值理念和實踐追求。同時，隨著我國政府管理體制改革的進一步推進，政府由計劃經濟時代的“管制型政府”日益趨向市場經濟時代的“服務型政府”，其行使職能的著重點逐步轉向如何提高公共產品和公共服務的質量與水平。面對不斷發展的社會現實需要，尤其是全球化進程中各國競爭的加劇，如何提高社會管理的能力和水平，已成為我國在本世紀面臨的重要任務。［1］這客觀上要求我們在分析把握社會治理的涵義及其意義的基礎上，針對我國人口發展及人口發展中存在的問題，對我國原有的以政府為主導的社會治理模式進行變革，以提高社會治理水平，最終形成“善治”格局，實現人口與經濟、社會、資源環境的協調與可持續發展。

（一）“治理”（governance）的核心理念

在理論上，社會治理思潮是近二三十年在西方國家興起的一種公共管理思潮。由于在它的主張中，不僅有對當代公共管理方式發展方向的論述，也有對解決目前西方各國普遍存在的各種政府危機出路的探索，這使得在全球化形勢下紛紛從事公共行政改革的西方國家政府對其予以高度的關注，并將其中的許多理念運用于公共管理的實踐中。社會治理思潮正成為一支影響西方社會公共行政走向的重要思潮。20世紀90年代以來，國際上有多種有關治理的概念在流行，歸納起來，主要有以下四種觀點：一是強調治理主體多元化，主張建立多中心治理模式。正如治理理論的主要創始人之一羅西瑙對此指出：“與統治不同，治理指的是一種有共同的目標支持的活動，這些管理活動的主體未必是政府也無須依靠國家的強制力量來實現。”［2］因此，治理的主體既可以是政府、公共機構，也可以是私人機構，還可以是公共機構和私人機構的合作。二是強調改進社會責任的承擔方式，主張推行國家與社會合作方式。治理應是一種合作，是政治國家與公民社會的合作、政府與非政府的合作、公共機構與私人機構的合作、強制與自愿的合作。只有在政府、市場和公民社會三者之間建立一個有效互動網絡，充分發揮它們的優越性，逐步形成政府、市場和公民社會各司其職、各負其責的局面，才能高效增進并合理分配社會利益。［3］三是強調管理對象的全面參與，主張實現管理過程的上下互動。治理理論者認為，治理的實質在于政府與社會建立在市場原則、公共利益和認同之上的合作。因此，與傳統的國家治理不同，管理過程中權力運行的向度是不一樣的。政府統治的權力運行方向總是自上而下的，它運用政府的最高統治地位和政治權威，通過發號施令、制定政策和實施政策，對社會公共事務實行單一向度的管理。而治理則是一個上下互動的過程，主要通過合作、協商、伙伴關系、確立認同和共同的目標等方式，實施對公共事務的管理。四是強調多樣化管理方法和技術，主張改進政府的控制和引導方式。為此，他們指出：“在公共管理的事務中，還存在著其他的管理方法和技術，政府有責任運用這些新的方法和技術來更好地對公共事務進行控制和引導。”［4］他們主張運用新的管理方法和技術重塑和整合傳統管理方式和流程，提高政府的辦事效率和透明度，通過新方法、新技術與政府改革和社會服務的有效結合，使更多的社會組織和個人參與公共服務，促進公共服務的社會化。

（二）人口發展治理的內涵及特點

在對“治理”進行文獻及觀點梳理的基礎上，筆者提出，人口發展治理就是政府、市場和公民社會形成互動關系，通過對相關人口發展事項進行參與、合作、互動，最終實現人口發展目標的人口管理模式。［5］

人口發展治理的特點體現在：一是人口發展治理體現了多元主體的地位，體現主體意識。這意味著轉變原有模式中的單純強制灌輸方式，強調公民以及社會組織從自主實踐和自主學習的過程中形成對人口政策的“認同”乃至“內化”，進而在明確自身所應有的權利和義務的前提下，逐步改變公民對人口行為（如生育行為）的結果預期和做出新的行為選擇。二是人口發展治理納入了多元主體創造的因素。人口政策要從一個政府理性設計的政策變為適合我國目前經濟社會現實條件下的有效政策，需要將“外部植入”和“內部創新”這兩者結合起來。實踐表明，公民乃至社會組織在社會條件內的適應性創造是一個不容忽視的政策資源，是將國際流行的治理理念與我國實踐結合的表現形式。三是政府從傳統的自上而下的行政干預角色轉變為推動并扶持人口發展治理運行的引導者。一方面，政府承擔人口發展宏觀規劃的責任，對人口發展進行總體上的領導、協調和控制；另一方面，政府對人口發展治理的構建、運行、測評等給予保障和支持。概言之，人口發展治理中的政府行為雖有其范圍限定，但這并不完全排斥政府的作用，而是強調政府在人口發展治理中的引導性地位和作用。當然，人口發展治理理念的提出，并非超越了我國目前的政治經濟文化發展現狀。因為，總體上講，歷史和現實都反映出一方面政府管理體制內部的條塊分割和權力界限問題，難以在短時間內從根本上解決，從而阻礙了相關部門，如阻礙了人口和計劃生育部門有效控制不利因素和集合社會資源的能力；另一方面，在市場經濟條件下，任何單一的政府職能部門的改革及職能轉變，都不可能有效地推進和實施。因此，我國人口發展治理的變遷，還有賴于政府治理理念、治理模式的建構，有賴于共同治理模式中的社會回應機制的建設和人文環境的培育。［6］

二、 人口發展治理視野下人口管理創新

以治理理念為指導的當代西方管理改革，既彌補了政府和市場在調控和協調過程中的某些不足，也反映出公共行政發展的規律和趨勢，對西方公共行政產生了重大影響。同樣，治理理念對人口發展治理也將產生重大的影響。人口發展治理理念將傳統的官僚理念、行政理念向服務理念、責任理念轉變，即由“善政”理念到“善治”理念轉變，以適應信息化和市場化的時代要求，強調通過政府、市場和公民社會的共同努力來對人口發展事務進行協調、處理，最終實現人口發展的目標，進而以先進理念為基礎，構建服務型、法制型的政府。人口發展治理理念是我國人口發展新階段和政府職能轉變的必然選擇。在人口發展治理理念下，人口管理創新包括以下幾個方面的內容。

第一，創新政府職能，優化人口發展治理結構。社會管理和公共服務是現代政府的兩大基本職能。隨著經濟社會的發展，公眾需求將不斷增多，加強社會管理與公共服務已成為時代的要求和政府迫切的任務。所謂社會管理，就是政府通過制定專門的、系統的、規范的社會政策和法規，管理和規范社會組織、社會事務、培育合理的現代社會結構，調整社會利益關系，回應社會訴求，化解社會矛盾，維護社會公正、社會秩序和社會穩定，孕育理性、寬容、和諧、文明的社會氛圍，建設人口與經濟、社會和自然協調發展的社會環境。［7］政府公共服務指政府滿足社會公共需要，提供公共產品和服務行為的總稱。社會管理和公共服務內容都涵蓋了公共設施建設、就業服務、社會保障服務、信息服務、科、教、文、衛、體等公共事業服務領域。推進社會管理和公共服務改革是世界各國政府面臨的共同課題，也是我國政府面臨的重要課題。推進社會管理與公共服務改革在人口發展治理中的改革措施主要集中在建立人口宏觀調控體系。人口宏觀調控體系是國家整個宏觀調控體系的重要組成部分（國家宏觀調控體系大體可分為經濟宏觀調控體系、社會宏觀調控體系和人口宏觀調控體系）。這三個子系統既從不同角度起不同的宏觀調控作用，同時又有一定的聯系，內在地統一于國家整個宏觀調控體系之中。人口宏觀調控體系是國家從人口發展的特點以及與社會經濟發展的關系出發所采用的宏觀控制方式和調節手段的總稱。其體系創新具體包括組織體系、政策體系、手段體系（尤其是法律體系）和監督體系的創新。具體而言，人口宏觀調控體系包括：一是建立人口發展綜合管理系統，包括加強人口發展戰略研究，科學制定并實施人口發展規劃；建立人口發展綜合決策支持機制和完善人口發展（包括計劃生育）法律法規。其次，建立社會公共支撐系統，科學設置政府部門的職能定位，健全多元化的公共管理服務網絡和構建人口信息系統的共享平臺。最后，制定人口發展（包括計劃生育工作）考核評估機制，建立科學評估監測系統，逐步建立起以公眾評價和社會監督為重點的考核評估機制，改革目標管理責任制等考核辦法，改革傳統管理手段等。［8］

第二，培育人口發展治理的社會自治能力，構筑和加大人口發展治理的社會基礎。改革開放30多年來，中國的國家與社會關系發生了深刻轉型。當代中國市民社會得以興起的最深刻根源，就是以市場為取向的經濟體制改革和社會主義市場經濟的發展，在今天，市民社會作為一個可欲的目標，它的達成，仍然不能離開發展市場經濟這個基礎”。［9］市場經濟造成了從一元結構到政府與社會、市場三元結構的轉換，規定了社會的本質，為社會提供了存在的依據，是社會的基礎。市場經濟的本質決定了它天然地要求民主、法制。但市場經濟本身不能實現這些要求，只有建構一個強大的、成熟的、充滿生機、活力與自主精神的社會，才能將其轉化為現實。

同時，社會與國家之間并非是一種零和博弈關系。市民社會的增長決不能看作是國家機構體系衰落的自然和必然的后果，要成功和安穩地培育市民社會的生長，一個有效能的國家政權是必不可少的環境條件。中國社會的成功和安穩增長需要的決不是衰落的國家機構體系，相反，強有力的能對社會各相關領域進行有效控制與協調的國家政權是必需的。［10］

我國目前處在一個經濟高速發展時期，社會結構變化迅速，包括人口在內要素流動增加，以有限的政府力量去監督和管理數量龐大的流動人口（包括育齡人口），顯然是力不從心。因此，隨著政府機構改革的深化，必須進一步動員和吸引社會力量參與人口發展治理，將人口管理和服務中一些社會管理、社會服務職能分離出來，依托社區、企業、服務機構、協會和其他群眾組織。這樣既可以實現資源有效配置和獲得整體治理效益，也通過社會制衡機制的建立，規范政府行為，密切政府和民眾的關系，維護社會穩定。同時，社會力量參與人口發展治理，還能較好地轉變生育觀念，有利于群眾參與意識的培養和積極性的發揮。

第三，建立和完善相關法律法規。人口發展治理所采取的手段和方式必須是在尊重法治和尊重人權的前提下使用，不能濫用，不能為了實現目標而不擇手段。同時，用法制手段去管理和保證市場經濟的運行和發展，是市場經濟的重要特征。人口與計劃生育工作說到底也是一種經濟活動，也需要有相應的法律保證。［11］因此，人口發展治理必須滿足合法性原則。人口發展治理必須依法開展，各種治理的具體行為應當合法，但應經得起司法審查和新聞監督、社會監督。同時，政府也必須不斷地完善人口發展治理的執法系統，加強行政執法監督，建立各項執法制度，逐步建立和完善執法目標管理責任制，使人口發展治理的相關法律法規維護相對人的權利，保障人民利益，提高大眾生活質量。

第四，加強社區人口管理創新。在新時期市場經濟環境下，人口管理工作面臨著諸如城鎮化加快、流動人口增加、失業人口較多、民營企業計劃生育工作基礎薄弱、人們婚育行為多樣化、政府職能轉變和社區建設迅速發展等引發的諸多挑戰。而社區是社會管理的最基本單元，也是人口發展治理的最微觀部分。“社區”是“有居住在一個特定地域內的家庭建立的一種社會文化體系，這些居民利用這一體系在彼此間建立聯系，以解決由于居住在一個可界定的疆域內從而不可避免地會產生的共同性的問題，以滿足共同的需要”。［12］人口是社區構成的主要因素，人口數量和人口素質則是社區發展的基本要素。因此，基于微觀人口發展治理的創新應以社區為突破口，使人口和計劃生育工作、人口發展問題與社區發展相結合，即通過動員、組織社區成員，發展社區經濟，完善社區服務，健全社會利益導向和社會保障機制，改變社區文化，形成有利于人口控制、人口發展以及人口和計劃生育工作的社區環境，逐步改變群眾的生育觀念，提高群眾對計劃生育的接受程度，通過社區的整體發展和群眾的自覺參與、自我管理，達到計劃生育以及人口發展的目的。［13］

第五，完善人口發展的管理機制。完善人口發展的管理機制主要包括：一要建立健全在不同人口群體（包括不同個體、不同性別、不同家庭、不同職業、不同代際等）之間的利益協調機制，妥善處理他們的利益關系，實現公平與公正。二要建立健全人口發展的利益導向機制。也就是要進一步按照扶持、獎勵、保障等政策全面開展利益導向機制建設，并力求建立起面向大多數人的利益導向機制，尤其是針對數量龐大的流動人口的利益導向機制；著力建立健全國家基本養老保障制度，解決居民的養老問題；建立完善城鄉統籌的醫療衛生保健體系，進一步提高生命質量。三要不斷完善計劃生育利益導向機制。盡管計劃生育利益導向機制在落實我國計劃生育基本國策的過程中，收到了良好的效果，但在實際操作過程中，仍面臨著一些現實問題。這些現實問題主要體現在：一是制度設計缺乏良好的統籌，導致政策制定過程中缺乏協調性，導致各級政策之間出現政策混亂和資金浪費現象。二是各部門之間的協調機制還有待于完善。三是計劃生育保險與養老保障水平較低，同時項目的管理比較粗放，運作缺乏效率監管等。因此，今后首先要確立計劃生育利益導向給付制度在社會保障中的法律地位，以此保證資金的有效保障與工作的長效運行。其次要建立計劃生育利益導向投入與產出的經濟核算體系。將經濟核算體系引入計劃生育利益導向機制的監管過程中，對項目在一定范圍和一定時間內的人力、物力、財力資源與利用進行計量，對經濟運行中形成的總量、速度、比例、效益進行計算。三是要逐步建立計劃生育養老保障與醫療保障為主導的利益導向機制，突出養老與醫療保障的作用。可以逐步建立以獨生子女家庭為保障重點，以計劃生育補充養老保險為主要保障形式，以政府、集體和個人共同交費為保障經費投入機制，兼顧其他保障對象、保障形式和融資渠道的多層次、多形式的計劃生育養老保障體系。四是要建立和健全人口流動的市場導向機制。市場經濟與自然經濟不同，自然經濟在任何時候都是超穩定性經濟，而市場經濟則是流動性經濟。正是由于流動性，市場經濟才表現出它從根本上優越于自然經濟的創新性和發展性；也正是由于其流動性，社會發展過程中所需要的資源配置效率才得以不斷調整和持續優化。［14］從目前來看，影響我國人口流動的限制性因素主要集中在制度層面（其他包括城市就業率、流動者的擇業能力等）。因此，在加強人口流動的市場化引導方面，一方面政府要進行相應的社會保障制度、教育制度、戶籍制度的完善和改革；另一方面是加大對農民的人力資源培訓，提高農民對市場的適應性和參與度。

參考文獻：

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責任編輯劉鳳剛