“兩型社會”構建中的政務公開問題探究

摘要：政務公開是在“兩型社會”建設中，在提高黨的執政能力和完善服務型政府職能方面很重要的一個制度，其實施的好壞直接關系到“兩型社會”建設的進程。系統認識“兩型社會”中的政務公開及其價值，并結合實際遇到的問題，從創建環境與資源政務公開網、建立監督激勵機制、增強行政主體法律義務性等方面入手，完善政務公開制度，可以有效推動“兩型社會”的進程。

關鍵詞：兩型社會；政務公開；武漢城市圈

中圖分類號：D630.1 文獻標識碼：Ａ 文章編號：1004-0544（2009）06-0145-03

武漢城市圈獲批全國資源節約型、環境友好型社會建設綜合配套改革試驗區（簡稱“兩型社會”下同），武漢將被推向資源節約和環境保護的最前端。根據2008年5月30日武漢市第十二屆人大常委會第九次會議通過的《武漢市人大常委會關于大力推進武漢市資源節約型和環境友好型社會建設綜合配套改革試驗工作的決議》相關內容，完善群眾參與、專家咨詢和政府決策相結合的決策體制，實現重大決策的規范化、程序化，做到依法決策、科學決策和民主決策，這些工作無不跟政務公開制度息息相關。而在2008年5月1日開始實施的《中華人民共和國政府信息公開條例》為我們的政務公開工作指明了方向的同時，在“兩型社會”的構建中，也有很多特有的問題亟待解決。

一、“兩型社會”中的政務公開之界定

1.“兩型社會”概況

2005年3月，胡錦濤總書記在中央人口資源環境工作座談會上首次發出了建設環境友好型社會的號召。2005年10月，黨的十六屆五中全會明確提出了“建設資源節約型、環境友好型社會”，并首次把建設“兩型社會”確定為我國國民經濟與社會發展中長期規劃的一項戰略任務。2007年10月，黨的十七大再次強調，要“加強能源資源節約和生態環境保護，增強可持續發展能力”，并提出必須把建設“兩型社會”放在深入貫徹落實科學發展觀及工業化、現代化發展戰略的突出重要位置。可以說，建設“兩型社會”，是我國經濟、社會、環境協調發展的戰略選擇，這為推動中國經濟社會新一輪發展指明了方向。而武漢城市圈就是在這個大背景之下獲批全國資源節約型、環境友好型社會建設綜合配套改革試驗區，共有包括武漢在內的九座城市，同時獲批的還有長沙城市圈。此次國家批準的武漢城市圈綜合改革試驗區，與浦東和濱海新區相比，國家沒有給予政策和資金上的傾斜。而是給予了創新權，即改革可以“先斬后奏”。

2.“兩型社會”中政務公開的內涵

根據《中華人民共和國政府信息公開條例》第二條：“本條例所稱政府信息，是指行政機關在履行職責過程中制作或者獲取的，以一定形式記錄、保存的信息”。第三十六條：“法律、法規授權的具有管理公共事務職能的組織公開政府信息的活動，適用本條例”。第三十七條：“教育、醫療衛生、計劃生育、供水、供電、供氣、供熱、環保、公共交通等與人民群眾利益密切相關的公共企事業單位在提供社會公共服務過程中制作、獲取的信息的公開，參照本條例執行，具體辦法由國務院有關主管部門或者機構制定”相關之規定，政府是采廣義概念，即政務公開，就是指除屬于國家規定保密以外的黨務、行政事務、社會公共事務等都要向社會和群眾公開。［1］在“兩型社會”建設探索過程中，就政務公開的范圍來講，所有關涉到公共事務、公共服務的事項都應該依法公開，接受社會和群眾的監督。同時根據“兩型社會”的特點，政務公開應更全面，更強調行政主體義務性，更具人性化，有創新性。

二、政務公開在“兩型社會”中的價值

深入推行政務公開，能夠擴大公民有序的政治參與，不斷促進行政機關依法行政；能夠妥善協調和正確處理人民群眾的利益訴求，推動社會公平和正義的實現；能夠推動政府進一步完善社會管理和公共服務的職能，改善公共服務質量，不斷提高依法管理社會的能力和水平，做到社會秩序良好，人民安居樂業，社會保持安定團結。這是事關社會公平正義的一項制度。對公平正義的追求，絕不能無視追求它的價值。［2］

1.政務公開是“兩型社會”服務型政府建設的基礎

“兩型社會”的建設是一個探索，需要一系列的創新與改革，特別是一些制度的制定，更加需要的是集思廣益，政務公開在體現憲法賦予的公民知情權的同時，也為這種需要提供了一個平臺，使得全民參與到“兩型社會”的建設中，而這個過程，也推動了政務公開制度的完善，兩者相輔相成。在震驚世界的“5.12”汶川大地震之后，政府就在政務公開方面做得比較好，召開新聞發布會，在最短的時間內向外界公開實際情況，而不再去掩蓋事情的真相，贏得了世界的好評，同時，也為救援與重建工作提供了有效途徑。但近期出現的“奶粉事件”，政府在政務公開方面做得就不好，沒有及時向公眾及上級通報，造成惡劣的社會影響。

2.政務公開提高“兩型社會”政府制定政策的質量

現代法學的焦點正在從規范重心轉移到行為重心，并通過觀察，解釋法律行為來解釋法律現實。［3］在憲法權利中，言論行為是最珍貴的權利之一。即使在極端的情況下，它也值得保護，因為言論行為使對其他權利的侵犯更有可能得到報道。與它的許多心理、道德、藝術、宗教以及經濟職能相比，表達自由是民主自治的實質前提。它有助于確保政治責任，肅清政府腐敗，曝光權力濫用，并且通過向官員以及公眾以外的專家充分征求意見和批評，從而提高制定政策的質量。［4］政務公開正是為公民言論行為的實施提供了一個有效的途徑，對于政府制定的政策，公民通過政務公開平臺，發表有助于提高政府政策質量的言論，可以有效促進“兩型社會”政策的質量。

3.政務公開是“兩型社會”中創新權運用的法治保障

創新權是“兩型社會”的一個重要政策，政務公開是讓這個過程法治化的保障，政府信息披露制度可以在“陽光下”行使。過去凡涉及“錢”和“人”等敏感事項的政務信息大多不夠透明和公開，由此產生諸多“暗箱操作”，甚至滋生腐敗，群眾對此頗有意見。湖北在全國首開財政與編制政務公開網，被稱為“敏感政務”陽光下行使，網站開通以來受到人民群眾的好評。這些是創新，這些也必須要為公眾所知。

4.政務公開有利于提高“兩型社會”政府的服務水平

服務型政府是十七大報告的要求，同時也是“兩型社會”政府工作的必然趨勢，所謂“服務型政府”，“它是在公民本位、社會本位理念指導下，整個社會民主秩序的框架下，通過法定程序，按照公民意志組建起來的以為公民服務為宗旨并承擔著服務責任的政府。”［5］《武漢市政府信息公開條例》于2004年生效實施，2007年年報顯示，市人民政府的行政規章及非涉密文件已全部公開。全市各政府信息公開責任部門和單位依法向社會主動公開的政府信息共1600項計58萬余條，同意公開的政府信息共11830條，部分公開的政府信息共60條，按國家有關保密規定不予公開的政府信息共45條。 ［6］在這些具體的分工之下，服務型政府的建設才能夠依照程序逐步提高服務水平。

三、“兩型社會”中的政務公開存在的問題

1.環境與資源工作公開力度不夠

根據”兩型社會”“環境友好、資源節約”的要求，實時對環境及資源情況對社會公眾公開是重中之重，現在的情況是，各行政機關自行公開，體系不健全，公眾很難得到直觀的判斷，且增加了公開成本，不利于對二者的監督。在武漢大學與武漢市政府關于武漢市珞獅路上高架橋的博弈案件中，就充分暴露了這一點，武漢市政府二環改造緩解交通壓力要修高架橋，而這所高架橋經過武漢大學側門，問題的關鍵在于這個工程，武漢大學又是被涉及的最大的單位，事先沒有征求該校意見，按照《中華人民共和國環境法》和《環境評價法》規定，一個大型市政項目需要經過環評才可上馬。而環境評估要求所涉及單位的法人代表發表意見。涉及的單位范圍為，生態評估需要納入項目周邊300米內單位的意見，而噪音和大氣污染應納入周邊200米內單位的意見。這座高架橋其中的一段，與武漢大學楊家灣校區幾乎擦身而過。武漢大學曾多次向武漢市規劃局申請查看環境評估報告，但“對方一直默然處之”。 2007年3月2日，湖北媒體《長江商報》刊發了武漢二環路建設規劃方案詳情。武漢大學方面稱，這是他們首次得知高架橋的具體情況，和大多數市民一樣。“一旦高架橋建成，百年老校風貌不再。”在這所著名高校反對下，2008年6月4日，工程被叫停。［7］同樣的，在武漢市地鐵2號線與4號線規劃過程中，在是否拆除2000年才建好的洪山廣場問題上，引發了一系列爭議，政府如果在制定方案的時候進行信息公開，增加公眾參與度，就不會出現后來公布確定方案后的爭議了，而且可能還會制定出更好的方案，畢竟，損失的都是納稅人即公民的錢。

2.申請公開收費不合理

根據《中華人民共和國政府信息公開條例》、《武漢市政府信息公開暫行規定》及財政部、國家發展改革委日前發布《關于提供政府公開信息收取費用等有關問題的通知》（財綜［2008］44號）之相關規定，行政機關依公民、法人或者其他組織的書面申請，向其提供本機關主動公開信息范圍以外的政府公開信息時，可以收取檢索費、復制費和郵寄費。而公民本來參與政務的程度就不是很高，設置了這個規定，雖然收費只是成本費，但會在一定程度上阻礙公民參政議政的進程，況且這項費用并不高，行政機關完全有能力負擔。從上文武漢市2007年年報顯示，政府信息公開規定的實施并未導致公眾大規模地申請“運動”，特別是沒有導致針對政府公務行為的申請“運動”，多數申請是為了尋求個人或集體的切身利益所作的申請。事實上，幾個地區的申請數量都在政府可以承受的范圍之內。這顯示出中國的公眾與西方實行政府信息公開法的地區一樣，多數是比較理性及自我的，以公益為目標申請公共信息的情況屬于少數。

3.“兩型社會”的服務型政府理念有待提高

以國家安全以及保護政府擁有的敏感資料為由，可以對信息自由進行限制，或者以一種限制性的方式界定信息自由。［8］以違反《保密法》等為由對應該公開的信息不予公開，成了政府的一塊“擋箭牌”。政府的服務理念并不是只做在表面，而是要在公民需要的時候，積極作為，只有理念提升了，服務型政府才能得到完善起來。

4.“兩型社會”中的政務公開形式化分析

《中華人民共和國政府信息公開條例》第16條規定，各級人民政府應當在國家檔案館、公共圖書館設置政府信息查閱場所，并配備相應的設施、設備，為公民、法人或者其他組織獲取政府信息提供便利。《條例》所規定的法定公開場所包括各級國家檔案館和公共圖書館（簡稱“兩館”）。筆者前往湖北省圖書館調查發現，各級政府對“兩館”的開辟和建設盡管有所投入，但結果并不盡如人意。受制于種種困難，其最為典型的做法，是僅僅在圖書館設置若干臺可以連接政府網站的電腦，以此證明已將其辟為政府信息公開場所，以“滿足”公開條例的要求。同樣的，根據武漢市政務公開工作的相關要求，很多部門設立了信息公開窗口，專門設崗接待，但后來又因前來申請的公民很少，后來慢慢就撤銷了，只留下個空窗口，公民申請信息公開，仍舊不能很快找到相關部門得到解決，信息公開在形式上成了空話。

四、“兩型社會”中的政務公開之完善

1.創建環境與資源政務公開網

“兩型社會”突出體現在環境友好與資源節約上，而電子政務既是政務信息化的具體體現，也是政府信息公開的標志，還是城市競爭力提升的途徑之一。我國絕大多數關系生態環境和自然資源開發法律，都沒有公開程序規定，這與國際通行的環境與資源保護程序形成巨大反差，環境與資源與人類的基本生存有重大關系，其公開性也就成為正當基礎。所以，筆者認為應創建環境與資源政務公開網，可以參照“湖北財政與編制政務公開網”，隸屬人大，把環境和資源相關工作統籌起來，突出公開，利用人大的作用，進一步加大監督力度，讓公眾可以很直觀的看到這兩方面工作的進度。同時，設立網上交流平臺，由專門工作人員對公眾提出的問題給予解答，并結合激勵機制鼓勵公眾實名參與，給予相應獎勵。

2.增設服務型政府的義務性規定

服務型政府是十七大報告的要求，同時也是“兩型社會”政府工作的重心。行政主體法律義務性，是構建服務型政府的核心，法律義務性規則在規范人的行為上有強制性和有效性。政治的“公開性”原則，如果不作強制性的義務規定，其性質僅僅是政治倫理的，而不是法律的。也就是說“政務公開”的行為規范若僅僅建立在公民“知情權”的價值認同基礎上，那它就不是法律規范，而屬政治道德規范。因為它確立的標準是根據政治道德的良知與正義，而不是根據能否“被禁止”、“被命令”從事的行為標準。［9］因此，只有強調行政主體義務，樹立行政主體義務觀念，才能強化公共服務職能和公共服務意識。“兩型社會”中的政務公開制度必須增設行政主體義務性規定。法國政務公開中在諸多方面為行政機關設定了程序性義務。包括咨詢程序、行政程序中的告知義務、先契約公告義務、行政處理決定形式上的公開、行政處理決定的公開等。［10］武漢城市圈在增設服務型政府的義務性規定的時候，可以據此參照。

3.取消依申請政務公開的相關費用

如密爾所說，“評價一個政府的好壞。應該根據它對人們的行動，根據它對事情所采取的行動，根據它怎樣訓練公民，以及如何對待公民，根據它傾向于促使公眾進步或使公眾墮落，以及它為公眾和依靠公眾所做工作的好壞。政府既是對人類精神起作用的巨大力量，又是為了公共事務的一套有組織的安排。在前一種職能上，它的有益的行動主要是間接的，但并不因此是較不重要的，而它的有害行動則可以是直接的。”［11］這項費用雖然不多，而且申請的公民也不多，但卻能在一定程度上提高公民的知情意識，行政主體為作為納稅人的公民有義務提供這項服務，這項費用免費并不會給行政主體帶來很多經濟上的損失，反而會提升本機構在公眾當中的形象。自2004年《武漢市信息公開條例》至今，武漢市的行政復議案件相對比較少，大約22件，訴訟案件同樣比較少，大約7件。這也說明，依申請公開的信息給政府增加的成本，政府是完全可以承擔的，不用把這個成本再轉嫁到申請人身上，更何況這個成本并不高。

4.建立政務公開監督激勵機制

當政府出現以后，它便成了公共利益的代表，并向公民提供公共物品的服務。這樣，原來個人與個人之間的關系便“外化”為個人與政府的關系，并分別承擔著私人物品和公共物品之間的供給。私人物品的交易依賴私人契約來治理，而公共物品的交易則需要有社會契約。于是，人類社會便有了公共領域和市民社會的分割，并適用于不同的法律規則。引入法經濟學的觀點，對社會公眾的監督給予一定激勵措施，可以提高公眾的參與性，這點可以作為“兩型社會”創新改革的一個方面，在人大監督機構設立專門監督激勵實施機構，制定一套激勵體系，對在公眾監督過程中，提出共性問題和建議的公民或單位，給予一定獎勵。作為綜合配套改革試驗區，武漢市政府可以在這方面做有益的嘗試。

好社會就是一個追求最大化幸福總量的社會。在我國和諧社會建設促進社會全面發展的大框架下，“兩型社會”的構建是一個探索的過程，需要全民的參與，政務公開制度的逐步完善，將會加快“兩型社會”建設的步伐。

參考文獻：

［1］胡仙芝．“全國政務公開理論與實踐”研討會綜述［J］．中國行政管理，2000，（12）.

［2］理查德·A·波斯納．法律的經濟分析［M］．蔣兆康譯．北京：中國大百科全書出版社，1997．

［3］張文顯．法哲學范疇研究［M］．北京：中國政法大學出版社，2001．

［4］史蒂芬·霍爾姆斯，凱斯·R·桑斯坦．權利的成本——為什么自由依賴于稅（中譯本）［M］．畢競悅譯．北京：北京大學出版社，2004．

［5］劉熙瑞．服務型政府：經濟全球化背景下中國政府改革的目標選擇［J］．中國行政管理，2002，（7）.

［6］程潔．政府信息公開條例實施，我們可以期待什么？——地方政府信息公開規定實施情況調研報告［R］北大法律信息網.

［7］中國新聞網．武漢vs武大：誰為誰“讓路”？［DB/OL］．2008-7-3.

［8］陳國富．法經濟學［M］．北京：經濟科學出版社，2006．

［9］溫曉莉．政務公開法治化的基本問題［J］．法學．2004，（6）.

［10］張莉．法國政務公開述評［J］．行政法學研究．2004，（2）.

［11］J·S·密爾．代議制政府［M］．汪瑄譯．北京：商務印書館，1997．

責任編輯劉鳳剛